趙曉峰 褚慶宜

(西北農(nóng)林科技大學(xué) a.人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院;b.鄉(xiāng)村振興研究與評(píng)估中心,陜西 楊凌 712100)

提要： 隨著數(shù)字中國(guó)建設(shè)的有序推進(jìn),數(shù)字平臺(tái)逐步成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要實(shí)現(xiàn)載體。從數(shù)字平臺(tái)建設(shè)與鄉(xiāng)村治理如何有效銜接的角度進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn),當(dāng)前數(shù)字平臺(tái)建設(shè)普遍存在脫嵌于鄉(xiāng)村治理的困境,這其中呈現(xiàn)的脫嵌形態(tài)表現(xiàn)為“制造”數(shù)字、“制造”事件、“制造”流程以及“制造”績(jī)效等方面。數(shù)字平臺(tái)脫嵌形態(tài)的出現(xiàn),主要是受到各級(jí)政府政績(jī)打造與晉升競(jìng)爭(zhēng)、條線部門(mén)間利益矛盾沖突、政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)與社會(huì)參與不足等因素的影響,并給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了包括加重基層干部數(shù)字負(fù)擔(dān)、削弱數(shù)字平臺(tái)統(tǒng)合能力、加大基層政府財(cái)政壓力、數(shù)字形式主義和數(shù)字平臺(tái)普遍閑置等諸多意外后果。對(duì)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)脫嵌于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的具體表現(xiàn)、生成機(jī)制及其造成的后果進(jìn)行全面考察,可為進(jìn)一步反思數(shù)字平臺(tái)難以賦能鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題提供系統(tǒng)的客觀經(jīng)驗(yàn)支撐與分析切入口,并有助于探討如何重塑數(shù)字平臺(tái)建設(shè)路徑以提升數(shù)字平臺(tái)賦能鄉(xiāng)村治理功效的問(wèn)題。

一、引言

自2018年中央一號(hào)文件首次提出“數(shù)字鄉(xiāng)村”概念以來(lái),數(shù)字平臺(tái)建設(shè)賦能鄉(xiāng)村治理的路徑被不斷追問(wèn),并受到中央各部門(mén)的高度重視,陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的總體性政策。2019年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》;2021年,中央網(wǎng)信辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)指南1.0》;2022年1月,又有十部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2022—2025年)》;同年9月,中央網(wǎng)信辦等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》,提出到2025年初步建成數(shù)字鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)體系,打造一批標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用試點(diǎn),形成標(biāo)準(zhǔn)支撐和引領(lǐng)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的良好局面。從這一系列政策文件中可見(jiàn),數(shù)字平臺(tái)建設(shè)已然成為推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要實(shí)現(xiàn)形式。

學(xué)界研究指出,數(shù)字平臺(tái)建設(shè)顯著提升了政府部門(mén)對(duì)基層社會(huì)情況的快速掌控能力,為基層社會(huì)治理提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持[1-2]。但是,由于一些地方政府部門(mén)過(guò)于迷信技術(shù)的作用,將數(shù)字化改革當(dāng)成“一號(hào)工程”推動(dòng),導(dǎo)致各層級(jí)政府和各條線部門(mén)過(guò)快推進(jìn)各類(lèi)數(shù)字平臺(tái)建設(shè),帶來(lái)了數(shù)字平臺(tái)建設(shè)泛濫、基層技術(shù)過(guò)載、數(shù)字負(fù)擔(dān)加重、數(shù)據(jù)信息冗余等資源浪費(fèi)問(wèn)題。同時(shí),也造成數(shù)字平臺(tái)與既有的基層社會(huì)治理體系不能有效匹配,平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)行成為基層政府的負(fù)擔(dān),基層干部工作時(shí)間與精力被過(guò)多占用,進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)治理資源空轉(zhuǎn)與浪費(fèi)[3]?？梢?jiàn),數(shù)字平臺(tái)與鄉(xiāng)村治理之間仍存在張力,如何進(jìn)一步提升數(shù)字平臺(tái)與基層社會(huì)治理體系間的契合度,賦能鄉(xiāng)村治理,成為當(dāng)前政界和學(xué)界均需要關(guān)注和解答的重大命題。

為全面了解當(dāng)前全國(guó)各地?cái)?shù)字平臺(tái)建設(shè)的基本狀況,課題組在2022年和2023年分別前往陜西、浙江、江蘇、廣東、湖北、安徽、河南等省多地展開(kāi)調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn),當(dāng)前數(shù)字平臺(tái)建設(shè)之所以未能充分實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理賦能,其主要原因是當(dāng)前絕大多數(shù)的數(shù)字平臺(tái)建設(shè)脫嵌于鄉(xiāng)村治理。本文總結(jié)梳理了數(shù)字平臺(tái)脫嵌于鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐形態(tài),在此基礎(chǔ)上對(duì)脫嵌形態(tài)生成的內(nèi)在機(jī)制及其產(chǎn)生的意外后果進(jìn)行深入分析,進(jìn)而提出對(duì)策建議。

二、文獻(xiàn)回顧與分析思路

近年來(lái),國(guó)家雖然高度重視數(shù)字平臺(tái)建設(shè),各層級(jí)政府投入大量資源建設(shè)數(shù)字平臺(tái),但從具體的實(shí)施效果看,數(shù)字平臺(tái)建設(shè)不一定代表基層治理能力的有效提升,甚至還出現(xiàn)數(shù)字平臺(tái)脫嵌于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的現(xiàn)象。既有研究主要從數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行的鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)景、數(shù)字平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)行的科層組織載體、數(shù)字平臺(tái)治理技術(shù)與鄉(xiāng)村基層社會(huì)的關(guān)聯(lián)等方面對(duì)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的脫嵌形態(tài)展開(kāi)分析與反思。

(一)數(shù)字平臺(tái)與鄉(xiāng)村社會(huì)自治的適配性困境

中華人民共和國(guó)成立以來(lái),國(guó)家持續(xù)不斷地向鄉(xiāng)土社會(huì)輸送正式制度規(guī)范。但是,鄉(xiāng)土社會(huì)中非正式的自治力量也一直存在,并且隨著時(shí)代變遷而不斷地推陳出新[4]。諾思指出,制度變遷是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程,正式制度可以因政治和司法決定而在瞬息之間發(fā)生變化,可是嵌入習(xí)俗、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則中的非正式制度卻是刻意的政策和法令所難以改變的[5]。費(fèi)孝通指出,中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)擁有自身的地方性規(guī)范,這是建立于鄉(xiāng)土社會(huì)和熟人社區(qū)中的一種日漸沉淀的行為圖式,鄉(xiāng)村是依靠禮治形成秩序的社會(huì)[6],人們常常選擇以合作的方式來(lái)解決糾紛,而不是利用法律[7],內(nèi)外有別、人情、面子等行為邏輯仍舊盛行[8-9]。各類(lèi)治理主體雖然獲得了來(lái)自國(guó)家正式法律制度的支持,但其仍受到鄉(xiāng)土社會(huì)非正式制度規(guī)范的影響。由此可見(jiàn),當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)中仍舊存在正式制度與非正式制度并存的“雙軌”治理形態(tài)[10],復(fù)合治理的特性突出[11]。這意味著鄉(xiāng)村社會(huì)中的治理事務(wù)以及處理這些事務(wù)的方式都存在很大的不確定性和非標(biāo)準(zhǔn)性。這與數(shù)字平臺(tái)建設(shè)中所要求的標(biāo)準(zhǔn)化、精確化、流程化之間存在較大的差異,導(dǎo)致數(shù)字平臺(tái)建設(shè)與鄉(xiāng)村社會(huì)之間存在一定的張力[12]。

同時(shí),在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的情況下,年輕勞動(dòng)力為了就業(yè)持續(xù)外流,鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)由空心化轉(zhuǎn)變?yōu)榭粘不痆13],鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾事件逐步減少,并且事件的類(lèi)型更多表現(xiàn)在日常生活治理層面。而快速變化的外部環(huán)境是組織進(jìn)行持續(xù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)[14],當(dāng)前空巢化的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境并不足以支持地方政府進(jìn)行高密度的治理制度創(chuàng)新需求,導(dǎo)致數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的治理創(chuàng)新面臨在鄉(xiāng)村社會(huì)難以持續(xù)運(yùn)行的困境。由此,在面對(duì)上級(jí)政府對(duì)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)進(jìn)行考核時(shí),基層政府多會(huì)選擇形式性地應(yīng)付手段,進(jìn)而出現(xiàn)“指尖上的形式主義”[15]。

(二)數(shù)字平臺(tái)與基層治理體系的契合性問(wèn)題

學(xué)界研究指出,推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)行的過(guò)程中需要充分重視科層組織的影響。當(dāng)前數(shù)字治理平臺(tái)的建設(shè)、運(yùn)行以及維護(hù)都發(fā)生在科層體制中,其治理效能的發(fā)揮離不開(kāi)科層組織自身運(yùn)作特性的約束[16]。數(shù)字治理技術(shù)的實(shí)踐受制于治理體系的結(jié)構(gòu)特征,只有數(shù)字治理的制度邏輯與當(dāng)前的治理體系相吻合,才能讓數(shù)字平臺(tái)有效嵌入科層組織,為基層治理賦能[17],否則,條塊統(tǒng)合張力以及數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象將越發(fā)嚴(yán)重[18]。

同時(shí),有研究發(fā)現(xiàn),數(shù)字治理在具體的實(shí)踐過(guò)程中,出現(xiàn)了技術(shù)化“形式理性”對(duì)公共治理“實(shí)質(zhì)理性”的替代現(xiàn)象。這主要是由于科層組織內(nèi)存在有限理性、結(jié)果不確定性、注意力分配、信息收集和加工的局限性等多重因素,導(dǎo)致基層干部采取拼湊應(yīng)對(duì)的策略性行為,進(jìn)而引發(fā)技術(shù)執(zhí)行的偏差,數(shù)字平臺(tái)反倒成為基層政府的負(fù)擔(dān)。在壓力型體制下,數(shù)字平臺(tái)所生成的治理任務(wù),往往會(huì)被層層加碼,進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)字治理轉(zhuǎn)變成唯上的、形式主義的策略性治理[19]。在此情況下,基層政府為了完成各種數(shù)字指標(biāo)任務(wù)而空轉(zhuǎn),并為了在考核中勝出而圍繞著數(shù)字治理平臺(tái)出現(xiàn)數(shù)據(jù)“內(nèi)卷”的情況。正如簡(jiǎn)·芳汀所言,信息技術(shù)看似是被決策者所采納或應(yīng)用,實(shí)質(zhì)上卻被信息技術(shù)所綁架[20],導(dǎo)致數(shù)字治理平臺(tái)難以與基層治理體系有效銜接,出現(xiàn)數(shù)字治理平臺(tái)空轉(zhuǎn)、基層數(shù)字負(fù)擔(dān)加重的現(xiàn)象[21]。

中央以及各級(jí)政府部門(mén)積極推動(dòng)數(shù)字治理平臺(tái)的主要?jiǎng)恿κ?嘗試?yán)脭?shù)字平臺(tái)將基層社會(huì)治理的復(fù)雜事務(wù)以數(shù)據(jù)、圖表的形式簡(jiǎn)化呈現(xiàn),構(gòu)建事實(shí)全面和規(guī)范統(tǒng)一的認(rèn)證體系,并實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)更為全面、及時(shí)的照看[22],以輔助政府進(jìn)行決策。但是單一的數(shù)字治理技術(shù)與多元、復(fù)雜的社會(huì)之間存在較大的張力,技術(shù)治理所追求的單一規(guī)范性與社會(huì)事實(shí)間的復(fù)雜全面性存在固有矛盾[23]。在科層體制中,數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)行也會(huì)受到條塊矛盾、層層加碼、唯上主義、科層形式理性等因素的影響,而出現(xiàn)數(shù)字化留痕、數(shù)字信息泛化、數(shù)字化作秀、數(shù)字繁文縟節(jié)[24]等現(xiàn)象。因此,在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中,數(shù)字治理平臺(tái)很難實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)簡(jiǎn)化、虛擬化的目標(biāo),并且會(huì)受到社會(huì)事實(shí)復(fù)雜性的侵蝕,造成數(shù)字下鄉(xiāng)而鄉(xiāng)村不動(dòng)的“最后一公里”困境[25],最終導(dǎo)致數(shù)字平臺(tái)脫嵌于鄉(xiāng)村社會(huì)。

總體而言,既有研究點(diǎn)明了數(shù)字平臺(tái)建設(shè)在基層社會(huì)中會(huì)面臨脫嵌困境并對(duì)困境產(chǎn)生的原因展開(kāi)了多方面的考察,為我們把握數(shù)字平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)行所面臨的復(fù)雜環(huán)境提供了經(jīng)驗(yàn)支持。但是這些研究對(duì)數(shù)字平臺(tái)脫嵌于鄉(xiāng)村治理的整體性表現(xiàn)以及內(nèi)在的生成機(jī)制問(wèn)題未能展開(kāi)系統(tǒng)的考察與分析。為此,在既有研究基礎(chǔ)上,本文基于多地的調(diào)研經(jīng)驗(yàn),嘗試從數(shù)字平臺(tái)建設(shè)與鄉(xiāng)村治理如何進(jìn)行有效銜接的角度出發(fā),對(duì)當(dāng)前數(shù)字平臺(tái)建設(shè)脫嵌于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的具體表現(xiàn)、生成機(jī)制進(jìn)行全面的梳理與總結(jié),以為進(jìn)一步反思數(shù)字平臺(tái)建設(shè)難以賦能鄉(xiāng)村治理的脫嵌問(wèn)題提供更為系統(tǒng)的客觀經(jīng)驗(yàn)支撐和解釋路徑。

三、數(shù)字平臺(tái)賦能鄉(xiāng)村治理脫嵌形態(tài)的日常實(shí)踐呈現(xiàn)

數(shù)字平臺(tái)借用技術(shù)手段打造在線服務(wù)平臺(tái),一方面,嘗試將鄉(xiāng)村治理事務(wù)轉(zhuǎn)向線上運(yùn)行,讓村民和村干部可以直接在手機(jī)上進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理和需求反饋。另一方面,通過(guò)數(shù)字平臺(tái)督促基層相關(guān)部門(mén)提高對(duì)地方治理事務(wù)的回應(yīng)速度與透明度,進(jìn)而提高鄉(xiāng)村治理的便捷度和效率,賦能于鄉(xiāng)村治理。但是,數(shù)字平臺(tái)在賦能鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中,為了推動(dòng)平臺(tái)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)辦理,上級(jí)部門(mén)通常采用考核的方式來(lái)進(jìn)行。由于考核指標(biāo)體系的設(shè)置與基層治理事務(wù)之間不匹配、硬性考核指標(biāo)要求與鄉(xiāng)村實(shí)際治理需求之間不匹配,由此造成了數(shù)字平臺(tái)脫嵌于鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題。在此需要進(jìn)一步說(shuō)明的是,脫嵌與嵌入是相對(duì)應(yīng)的?？枴げㄌm尼在《大轉(zhuǎn)型》一書(shū)中對(duì)脫嵌問(wèn)題的討論,主要是從市場(chǎng)體制與社會(huì)之間的關(guān)系展開(kāi),并認(rèn)為脫嵌問(wèn)題的出現(xiàn)主要是由于市場(chǎng)邏輯嘗試主導(dǎo)社會(huì)而造成的[26]。在數(shù)字治理中,所謂的脫嵌,更多強(qiáng)調(diào)的是數(shù)字治理體制與原有的治理體制之間的不適配問(wèn)題,兩者因存在張力與矛盾無(wú)法有效融合。從當(dāng)前數(shù)字平臺(tái)建設(shè)與鄉(xiāng)村治理體系之間的互動(dòng)情況上看,其中呈現(xiàn)出的脫嵌形態(tài)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：“制造”數(shù)字、“制造”事件、“制造”流程以及“制造”績(jī)效。

首先,“制造”數(shù)字,使得數(shù)字平臺(tái)脫嵌于鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域。當(dāng)前各級(jí)政府紛紛建設(shè)各類(lèi)數(shù)字平臺(tái)的主要?jiǎng)恿υ谟?嘗試通過(guò)數(shù)字平臺(tái)將各項(xiàng)工作進(jìn)行數(shù)字化呈現(xiàn),提升基層社會(huì)治理的效能和科層組織的運(yùn)行效率。然而,數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行需要有大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為支撐,這便需要基層提供大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。與當(dāng)前平臺(tái)公司創(chuàng)建的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字平臺(tái)自動(dòng)截取數(shù)據(jù)的運(yùn)作模式不同,政府搭建的數(shù)字平臺(tái)需要大量的基層干部根據(jù)基層實(shí)際情況進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集和錄入。這便意味著,數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行的關(guān)鍵仍舊是依靠治理主體來(lái)“制造”各種數(shù)字作為支持。在各地基層調(diào)研時(shí)亦發(fā)現(xiàn),為了完成數(shù)據(jù)的搜集工作,“人海戰(zhàn)術(shù)”被普遍使用。如在江蘇和浙江調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),其均在原有的村兩委班子成員之外配備了一定數(shù)量的網(wǎng)格員,這些網(wǎng)格員專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)完成各個(gè)條線部門(mén)所下派的數(shù)據(jù)搜集和上報(bào)任務(wù)。這些網(wǎng)格員普遍承擔(dān)著8個(gè)系統(tǒng)以上的數(shù)據(jù)搜集任務(wù),其大部分工作精力都用于搜集各類(lèi)數(shù)據(jù)。網(wǎng)格員搜集好數(shù)據(jù)后,縣鄉(xiāng)干部再分別進(jìn)行審核、上傳,并補(bǔ)充相應(yīng)的總體數(shù)據(jù)。在以“人海戰(zhàn)術(shù)”搜集數(shù)據(jù)的情況下,一方面,加重了基層干部的數(shù)字負(fù)擔(dān),另一方面,導(dǎo)致數(shù)字生產(chǎn)替代實(shí)質(zhì)的社會(huì)治理工作。各級(jí)干部大部分時(shí)間都圍繞著數(shù)字打轉(zhuǎn),而基層群眾的實(shí)際需求卻難以獲得回應(yīng)。

其次,“制造”事件,使得數(shù)字平臺(tái)脫嵌于鄉(xiāng)村治理需求。在壓力型的科層體制之下,數(shù)字平臺(tái)系統(tǒng)不斷地進(jìn)行自我強(qiáng)化。各級(jí)政府都會(huì)圍繞平臺(tái)運(yùn)行制定各種考核標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而導(dǎo)致網(wǎng)格員、基層干部被迫“制造”各種事件。在各地調(diào)研時(shí)均發(fā)現(xiàn),為了彰顯數(shù)字平臺(tái)的作用,上級(jí)政府往往會(huì)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道每個(gè)月都要上傳一定數(shù)量的事件。浙江南部一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如此評(píng)價(jià)道：“這種數(shù)字平臺(tái)和我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本情況完全不相符,但是上面推下來(lái)的平臺(tái),我們又不得不去運(yùn)行。這些平臺(tái)又有很多要求,就拿綜治平臺(tái)來(lái)說(shuō),現(xiàn)在上面給我們每個(gè)地區(qū)都規(guī)定了每個(gè)月需要上傳的事件考核量,月底還要進(jìn)行全區(qū)的排名。上級(jí)要求我們每個(gè)月至少上傳256條,其中三級(jí)事件66條。而我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于偏遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn),常住人口才1100多人,并且大多數(shù)都是老年人在村。人這么少要我們?nèi)ツ睦镎沂录蟼髀?所以我們只能沒(méi)事找事,給老人買(mǎi)個(gè)菜、買(mǎi)藥,發(fā)現(xiàn)街道有擺地?cái)偟囊菜阕魇录ド蠄?bào)。每個(gè)月要到考核的時(shí)候,我都會(huì)在網(wǎng)格員群里提醒他們,大家都心照不宣去找事情上傳。沒(méi)辦法,為了排名不靠后,不影響本鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的排名,大家都在‘積極’地應(yīng)付著?！?訪談?dòng)涗沍Y20220720)①一名浙北的網(wǎng)格員為了配合當(dāng)?shù)剡M(jìn)行全國(guó)文明城市創(chuàng)建工作需要,展現(xiàn)當(dāng)?shù)匚拿鲃?chuàng)建卓有成效,其在只有300多名常住居民的村莊內(nèi),每天在數(shù)字平臺(tái)至少上傳10件以上的創(chuàng)建活動(dòng),最多時(shí)達(dá)到約30件左右。但這些事件大多是網(wǎng)格員為了完成任務(wù)而刻意制造的,與村莊的實(shí)際需求情況完全不相符?？梢?jiàn),在數(shù)字平臺(tái)系統(tǒng)的精細(xì)化考核壓力之下,基層干部被迫通過(guò)“制造”各類(lèi)事件場(chǎng)景來(lái)生產(chǎn)出各類(lèi)事件類(lèi)型,以進(jìn)行應(yīng)付式調(diào)整,進(jìn)而造成數(shù)字平臺(tái)脫嵌于鄉(xiāng)村治理實(shí)際的問(wèn)題進(jìn)一步加重。

再次,“制造”流程,使得數(shù)字平臺(tái)脫嵌于鄉(xiāng)村治理過(guò)程。在數(shù)字治理平臺(tái)的建設(shè)過(guò)程中,上級(jí)政府都在嘗試通過(guò)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化流程的制定將基層治理場(chǎng)景進(jìn)行虛擬化呈現(xiàn),嘗試還原治理的全過(guò)程,實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理行為的監(jiān)控。同時(shí),通過(guò)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化治理流程的“制造”,形成對(duì)基層干部行為的約束與規(guī)范,并在一定程度上讓基層干部能夠?qū)崿F(xiàn)有效避責(zé)。課題組在多地調(diào)研時(shí)均發(fā)現(xiàn),當(dāng)前基層在搭建和運(yùn)行數(shù)字平臺(tái)時(shí),都要求在系統(tǒng)中體現(xiàn)處理事件的過(guò)程,從事件上報(bào)、分流、開(kāi)始處理時(shí)間以及處理前后的情況都要提供相應(yīng)的圖片和文字材料,以進(jìn)一步規(guī)范基層干部的治理行為和體現(xiàn)基層治理的成效。陜西的一名社區(qū)干部表示：“現(xiàn)在的綜治平臺(tái)設(shè)計(jì)得很不合理,居民間的矛盾糾紛很多都是一些小事,有時(shí)候剛好遇見(jiàn),我們順手就調(diào)解了。現(xiàn)在平臺(tái)還要我們把處理前后的照片上傳上去,還要描述事件的情況。這不但增加了我們負(fù)擔(dān),而且還很不切實(shí)際,處理事情的時(shí)候誰(shuí)會(huì)想著去拍照片?！?訪談?dòng)涗沋YP20221029)

最后,“制造”績(jī)效,使得數(shù)字平臺(tái)脫嵌于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。在建設(shè)數(shù)字治理平臺(tái)的過(guò)程中,為了讓各級(jí)政府都能夠按照平臺(tái)的要求進(jìn)行操作,上級(jí)政府往往會(huì)圍繞平臺(tái)設(shè)置相應(yīng)的績(jī)效考核指標(biāo),以嘗試將各級(jí)政府部門(mén)的考核都進(jìn)行數(shù)字化呈現(xiàn)。在此情況下,基層政府部門(mén)的工作考核要求被轉(zhuǎn)化為數(shù)字平臺(tái)中的各類(lèi)數(shù)據(jù)、圖表或表格,其工作精力更多被投入于“如何讓數(shù)據(jù)好看”,而實(shí)際的治理效能很容易被忽略。從此層面而言,績(jī)效考核指標(biāo)的生成,也是促使各級(jí)政府圍繞數(shù)字平臺(tái)“制造”數(shù)字、“制造”事件以及“制造”流程的主要?jiǎng)恿?lái)源。如表1所示,浙南某地區(qū)圍繞著數(shù)字平臺(tái)制定了明確的績(jī)效評(píng)比細(xì)則,在每個(gè)月月末都會(huì)對(duì)地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進(jìn)行評(píng)比排名,并將此結(jié)果與年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的整體考核情況進(jìn)行掛鉤。在強(qiáng)績(jī)效考核壓力下,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都被紛紛按照具體的考核指標(biāo)展開(kāi)工作。一名浙北的干部反映道：“目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作都被納入數(shù)字平臺(tái)中考核,為了能夠在和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評(píng)比中勝出,大家都在拼完成度,上面要求的100%,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接干到了200%。這樣‘卷’就是為了能夠有更好看的數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)更好的績(jī)效?！?訪談?dòng)涗汣A20230718)

表1 浙南某地區(qū)“全科網(wǎng)格建設(shè)”評(píng)比考核表

四、數(shù)字平臺(tái)建設(shè)中脫嵌形態(tài)的生成機(jī)制

基于多地的調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)前在數(shù)字平臺(tái)建設(shè)中,各地都在不同程度上出現(xiàn)了“制造”數(shù)據(jù)、“制造”事件、“制造”流程、“制造”績(jī)效的應(yīng)付式與策略性行為,這使得數(shù)字平臺(tái)建設(shè)脫嵌于基層社會(huì)。從基層政權(quán)組織運(yùn)作特性以及政社互動(dòng)的角度上看,數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的脫嵌形態(tài)問(wèn)題出現(xiàn),是深受基層政府政績(jī)觀、部門(mén)利益競(jìng)爭(zhēng)以及政府包辦下的社會(huì)活力缺乏等方面因素的影響。

首先,數(shù)字政績(jī)觀導(dǎo)致數(shù)字平臺(tái)建設(shè)方向偏離。數(shù)字平臺(tái)建設(shè)成為各級(jí)政府進(jìn)行政績(jī)亮點(diǎn)打造的工具,導(dǎo)致平臺(tái)建設(shè)缺乏實(shí)用性。近些年來(lái),從中央到地方,各級(jí)政府都在積極號(hào)召加快基層治理中的數(shù)字平臺(tái)建設(shè),企圖通過(guò)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)規(guī)范基層干部行為,通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)為各級(jí)政府決策提供支撐。為了能夠在政績(jī)比拼中勝出,各級(jí)政府都在積極嘗試創(chuàng)建各種數(shù)字平臺(tái)以向上展示,圍繞著數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的考核指標(biāo)和政績(jī)創(chuàng)新觀便開(kāi)始形成。在各地政府將數(shù)字平臺(tái)建設(shè)當(dāng)成政績(jī)亮點(diǎn)打造工具的情況下,數(shù)字平臺(tái)建設(shè)成為一種運(yùn)動(dòng)式治理的短期性創(chuàng)建工作,各級(jí)政府在短時(shí)間內(nèi)集中資源進(jìn)行拼湊式應(yīng)對(duì),進(jìn)而引發(fā)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)泛濫、數(shù)字平臺(tái)不成熟與不實(shí)用等亂象。這種短期性的拼湊應(yīng)對(duì)行為也導(dǎo)致數(shù)字平臺(tái)建設(shè)缺乏統(tǒng)一的管理平臺(tái),使其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和模式都缺乏規(guī)范。各級(jí)政府和條線部門(mén)各自為政,數(shù)字平臺(tái)難以在基層的實(shí)際工作場(chǎng)景中落地,其脫嵌形態(tài)便由此產(chǎn)生。

其次,條線部門(mén)之間的利益矛盾使得數(shù)字平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)行受阻,削弱了數(shù)字平臺(tái)的統(tǒng)合治理效能。數(shù)字平臺(tái)推動(dòng)的技術(shù)治理并不是真空于現(xiàn)實(shí),其需要在一定的制度安排和組織條件下才能施展[27]。一是在數(shù)字政績(jī)觀的影響下,各條線部門(mén)都以數(shù)字平臺(tái)建設(shè)作為其工作亮點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)打造,并以此作為部門(mén)間政績(jī)比拼的重要資源。在此情況下,各條線部門(mén)圍繞著數(shù)字平臺(tái)建設(shè)出現(xiàn)了部門(mén)利益沖突的情況。數(shù)字平臺(tái)建設(shè)各自為政,各部門(mén)建設(shè)的數(shù)字平臺(tái)難以兼容,數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)共享,進(jìn)而導(dǎo)致平臺(tái)重復(fù)建設(shè)。如浙西某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一位干部,每天需要維護(hù)將近20個(gè)平臺(tái),每個(gè)平臺(tái)由不同條線部門(mén)建立并配備不同的系統(tǒng)賬號(hào),其每天要花費(fèi)半天以上的時(shí)間去維護(hù)這些平臺(tái)。并且,平臺(tái)間有很多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都存在重合的現(xiàn)象,重復(fù)輸入數(shù)據(jù)的操作常常發(fā)生。對(duì)此,有干部直接表示：“線上錄一遍,線下錄一遍,換一個(gè)平臺(tái)錄一遍。反反復(fù)復(fù),每個(gè)部門(mén)都在催著填各種數(shù)據(jù),我們的工作就是天天圍繞著這些數(shù)字打轉(zhuǎn),真正用于和群眾打交道的時(shí)間不足2/10?！?訪談?dòng)涗沍CA20230715)二是在數(shù)字考核權(quán)的影響下,各個(gè)條線部門(mén)圍繞著數(shù)據(jù)控制權(quán)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、各自為政,使得數(shù)字平臺(tái)難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合治理。數(shù)字平臺(tái)的建設(shè),不僅涉及數(shù)字的搜集與數(shù)據(jù)的維護(hù)工作,還涉及圍繞數(shù)字平臺(tái)所形成的一套考核模式的掌控。在數(shù)字平臺(tái)不斷完善的情況下,基層政府的績(jī)效考核越來(lái)越依靠數(shù)據(jù)系統(tǒng)完成。這便意味著,哪個(gè)部門(mén)掌控了數(shù)字平臺(tái)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)權(quán),便獲得了相應(yīng)的考核權(quán)。這種考核權(quán)也是條線部門(mén)動(dòng)員“塊塊政府”推動(dòng)工作的重要手段。因此,在考核權(quán)的利益競(jìng)爭(zhēng)下,部門(mén)間基于各自的利益而不愿進(jìn)行數(shù)字平臺(tái)的統(tǒng)一整合,各數(shù)字平臺(tái)僅是圍繞著各部門(mén)的需求來(lái)建設(shè)與運(yùn)行,平臺(tái)對(duì)基層條塊資源的整合能力與效果很弱,這也直接導(dǎo)致了數(shù)字平臺(tái)建設(shè)難以與基層治理體系相契合的困境,使平臺(tái)脫嵌于鄉(xiāng)村治理場(chǎng)景的現(xiàn)象層出。此外,還需要點(diǎn)明的是,由于當(dāng)前數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)行很容易造成信息泄密,出于對(duì)各自部門(mén)信息安全的顧慮,條線部門(mén)間的信息互聯(lián)與共享也難以通過(guò)某一數(shù)字平臺(tái)建設(shè)而快速實(shí)現(xiàn)。

最后,政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)、社會(huì)力量參與不足也易促使數(shù)字平臺(tái)脫嵌式運(yùn)行。數(shù)字平臺(tái)建設(shè)效能不能僅單純從基礎(chǔ)設(shè)施、硬件設(shè)備、軟件開(kāi)發(fā)等方面考察,還需要對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)所發(fā)生的變化進(jìn)行分析。從物理層面上看,一些鄉(xiāng)村雖然實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化,但農(nóng)民的生活方式、生活水平并沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性發(fā)展,數(shù)字平臺(tái)建設(shè)并沒(méi)有給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)“一種新的、綜合性的發(fā)展形態(tài)和生活狀態(tài)”[28]。當(dāng)前數(shù)字平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目,主要是由國(guó)家主導(dǎo)和行政力量推動(dòng),其體現(xiàn)的是國(guó)家企圖通過(guò)自上而下的力量將數(shù)字平臺(tái)嵌入鄉(xiāng)村社會(huì),以進(jìn)一步提升國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理能力。然而,自上而下推動(dòng)的數(shù)字平臺(tái)建設(shè),僅在單方面體現(xiàn)了政府自身的需求,對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際需求卻很難做到有效回應(yīng)。這便導(dǎo)致數(shù)字平臺(tái)演變?yōu)檎贪k、全程運(yùn)行與維護(hù),而鄉(xiāng)村社會(huì)沒(méi)有動(dòng)力亦難以參與的一項(xiàng)工作。這種完全以政府意見(jiàn)主導(dǎo)的數(shù)字平臺(tái)建設(shè),民眾通常是被動(dòng)參與其中,導(dǎo)致數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行只能依靠基層干部維護(hù)且廣大民眾對(duì)數(shù)字平臺(tái)的認(rèn)可度不高。這一方面加重了干部的工作負(fù)擔(dān),同時(shí)也導(dǎo)致數(shù)字平臺(tái)難以在鄉(xiāng)村社會(huì)落地,平臺(tái)難以有效賦能鄉(xiāng)村治理工作,平臺(tái)資源浪費(fèi)的現(xiàn)象非常突出。如在浙東某村常住人口不到300人,并且大部分都是60歲以上的老年人,而當(dāng)?shù)馗鳁l線政府部門(mén)為了打造數(shù)字政績(jī),向下推行了9個(gè)數(shù)字平臺(tái),涉及社會(huì)矛盾沖突、文化創(chuàng)建活動(dòng)、婦女關(guān)愛(ài)、農(nóng)家書(shū)屋等各方面的主題,但是當(dāng)?shù)卮迕褡钚枰氖青l(xiāng)村養(yǎng)老方面的公共服務(wù)。在此情況下,老人們基本不關(guān)心甚至不清楚這些平臺(tái)的存在,進(jìn)而導(dǎo)致這些平臺(tái)成為村干部和網(wǎng)格員為了完成考核而被迫應(yīng)付的工作負(fù)擔(dān)?？傮w而言,自上而下推動(dòng)的數(shù)字平臺(tái)建設(shè)與自下而上的鄉(xiāng)村社會(huì)需求未能有效結(jié)合,導(dǎo)致數(shù)字治理平臺(tái)難以嵌入鄉(xiāng)村。同時(shí),在完全以政府包辦推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的模式下,鄉(xiāng)村社會(huì)的主體性和發(fā)展活力未被激發(fā),進(jìn)一步加劇了數(shù)字平臺(tái)的脫嵌程度。

五、脫嵌形態(tài)下數(shù)字平臺(tái)建設(shè)給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)的意外后果

全面推進(jìn)數(shù)字平臺(tái)建設(shè),雖然是貫徹黨的歷屆全會(huì)精神、加強(qiáng)基層社會(huì)治理能力和推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重要舉措,但技術(shù)在安全性、可靠性以及普及性等方面存在限度,導(dǎo)致基層治理能力不升反降現(xiàn)象的出現(xiàn)[29]。同時(shí),一些地方政府不顧城鄉(xiāng)社會(huì)之間和東中西部地區(qū)之間社會(huì)環(huán)境的差異情況,盲目建設(shè)各類(lèi)數(shù)字平臺(tái),導(dǎo)致數(shù)字平臺(tái)建設(shè)出現(xiàn)了脫嵌形態(tài),并給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了諸多意外后果。

(一)數(shù)字平臺(tái)重復(fù)建設(shè),加重基層干部數(shù)字負(fù)擔(dān)

在中央提倡要加快數(shù)字化政府建設(shè)的情況下,各條線部門(mén)都非常踴躍地建設(shè)相應(yīng)的數(shù)字平臺(tái),尤其是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府更熱衷于推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)建設(shè),促使各條線部門(mén)都爭(zhēng)先建數(shù)字平臺(tái),企圖將工作內(nèi)容都數(shù)字化處理、數(shù)字化呈現(xiàn)。然而,技術(shù)并不全然有效,它對(duì)人類(lèi)社會(huì)具有兩面性影響[30]。當(dāng)前部分地區(qū)的政府部門(mén)過(guò)分迷信數(shù)字技術(shù),將數(shù)字平臺(tái)建設(shè)作為重要的政績(jī)工程,并爭(zhēng)先將其作為亮點(diǎn)工作進(jìn)行推廣和宣傳。在盲目快速推進(jìn)的情況下,各條線部門(mén)建設(shè)的平臺(tái)之間存在許多功能重合和不兼容的問(wèn)題,基層干部在運(yùn)營(yíng)和維護(hù)這些平臺(tái)時(shí)需要做大量的重復(fù)性工作,造成了人力和物力的極大浪費(fèi)。而且,由于基層干部需要維護(hù)和運(yùn)行的平臺(tái)過(guò)多,導(dǎo)致本應(yīng)面向群眾的治理工作異化成填報(bào)平臺(tái)材料和數(shù)據(jù),圍繞數(shù)字化平臺(tái)運(yùn)行而生成的形式主義問(wèn)題突出。如粵中部某市的一名鄉(xiāng)村網(wǎng)格員需要同時(shí)維護(hù)和管理的各類(lèi)平臺(tái)和微信群超過(guò)10個(gè);浙北的一名鄉(xiāng)村網(wǎng)格員需要同時(shí)維護(hù)政法委、組織部、宣傳部、民政局、文化和旅游局等9個(gè)由不同條線部門(mén)建設(shè)的數(shù)字平臺(tái)。由于精力有限,為了完成各個(gè)平臺(tái)的指標(biāo)要求,網(wǎng)格員只能采取應(yīng)付手段,如將村民跳廣場(chǎng)舞和為老人買(mǎi)菜這類(lèi)小事情也作為事件活動(dòng)上傳至數(shù)字平臺(tái)。

面對(duì)各個(gè)數(shù)字平臺(tái)的硬性考核指標(biāo)要求,鄉(xiāng)村干部只能采取形式化的應(yīng)付方式來(lái)完成,造成治理資源空轉(zhuǎn)。浙南的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹道：“我管理的這幾個(gè)平臺(tái)功能上都有一定的相似性,比如這幾個(gè)平臺(tái)上都制作有我們整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)星圖片,這幾張衛(wèi)星圖的信息其實(shí)有很多是重復(fù)的,只不過(guò)是側(cè)重展示的部分信息存在差異,所以每個(gè)部門(mén)都要各自去制作衛(wèi)星圖。但是這些部門(mén)系統(tǒng)之間又不兼容,相關(guān)數(shù)據(jù)需要重復(fù)地搜集與錄入。我還要多次安排網(wǎng)格員去搜集和填寫(xiě)信息,這大大增加了網(wǎng)格員的工作量?！?訪談?dòng)涗沍HY20220718)粵中部某市地方政府也在積極推進(jìn)數(shù)字平臺(tái)建設(shè),目前僅僅針對(duì)村級(jí)治理便開(kāi)發(fā)有“村務(wù)共治”“企業(yè)生態(tài)網(wǎng)格”“探花故里”“一門(mén)通”等多個(gè)數(shù)字平臺(tái),而這些平臺(tái)分別由各條線部門(mén)建設(shè)推廣,各個(gè)平臺(tái)之間的功能存在著明顯的重復(fù)現(xiàn)象,導(dǎo)致基層的技術(shù)過(guò)載與治理資源浪費(fèi)。

(二)政府條塊部門(mén)間協(xié)同性差,削弱數(shù)字平臺(tái)統(tǒng)合能力

數(shù)字治理是信息社會(huì)的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化或智能化的新型治理[31],其核心在于服務(wù)的再整合以及整體、共同參與的決策方式的實(shí)現(xiàn)。在政府熱衷于利用數(shù)字平臺(tái)推動(dòng)基層社會(huì)治理工作的情況下,各級(jí)政府部門(mén)都紛紛嘗試建設(shè)各類(lèi)平臺(tái)。這造成的后果是,平臺(tái)的建設(shè)未能以整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)作為指導(dǎo),普遍缺乏配套的政策體系支持,存在一定的盲目性。其中最為突出的問(wèn)題是,在建設(shè)和運(yùn)行數(shù)字平臺(tái)過(guò)程中未能真正理順條塊之間的協(xié)同關(guān)系,導(dǎo)致平臺(tái)不能充分動(dòng)員和利用條塊部門(mén)的資源回應(yīng)治理事務(wù)需求,從而出現(xiàn)平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)阻滯甚至是失靈的現(xiàn)象。浙南的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示：“‘一中心四平臺(tái)’其實(shí)一直都沒(méi)有運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全動(dòng)員不了部門(mén)的資源和力量去處理事情。但是,按照平臺(tái)的操作流程,各個(gè)部門(mén)都要參與到相應(yīng)的社會(huì)治理事件處理過(guò)程中。沒(méi)辦法,我只能去登陸不同部門(mén)干部的賬號(hào)在這個(gè)平臺(tái)上操作。在系統(tǒng)上看好像很多部門(mén)都參與了,但其實(shí)整個(gè)過(guò)程都是我一個(gè)人在操作。而且,真正發(fā)生了什么重大的、突發(fā)的事件,領(lǐng)導(dǎo)也不讓我們?cè)谶@個(gè)平臺(tái)上反映。領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心上傳了有記錄不好看,而且上傳了就有明確的解決時(shí)間限制,這類(lèi)大事件也說(shuō)不準(zhǔn)什么時(shí)候能解決?！?訪談?dòng)涗沍Y20220720)

這種情況在中西部地區(qū)也表現(xiàn)得很突出。陜西的一名街道干部表示：“現(xiàn)在這個(gè)數(shù)字平臺(tái)只能解決社區(qū)內(nèi)的噪聲投訴、亂停車(chē)這類(lèi)很小的事情,真的遇到一些需要幾個(gè)部門(mén)共同去處理的事件,在這個(gè)平臺(tái)上反映也不管用。部門(mén)之間還是會(huì)扯皮,大家都會(huì)給出各種合理的解釋。你拿他們也沒(méi)辦法?！?訪談?dòng)涗汱JW20221030)對(duì)此現(xiàn)象,陜西某區(qū)一名政法委干部如此解釋?zhuān)骸吧鐣?huì)治理綜合平臺(tái),雖然有整合各個(gè)條線部門(mén)力量的目標(biāo),政法委也有這個(gè)想法去推動(dòng),但是每個(gè)條線都有自己的業(yè)務(wù)、自己的利益,以政法委一個(gè)部門(mén)的力量去統(tǒng)合其他部門(mén)是不可能的,現(xiàn)在這個(gè)平臺(tái)基本也是擺設(shè)?！?訪談?dòng)涗汬XY20221110)

因此,從數(shù)字平臺(tái)的實(shí)際運(yùn)行困境上看,實(shí)現(xiàn)數(shù)字平臺(tái)在社會(huì)治理中發(fā)揮統(tǒng)合能力,仍需要基層政府進(jìn)行相應(yīng)的配套組織協(xié)調(diào)機(jī)制調(diào)整,如建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。高位推動(dòng)、常態(tài)化、事本化運(yùn)作等實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合治理的前提條件亦需要進(jìn)一步完善[32]。

(三)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)與維護(hù)成本高昂,加重地方政府財(cái)政壓力

推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的主要目的是嘗試通過(guò)技術(shù)力量為基層社會(huì)治理賦能。然而,在對(duì)各地調(diào)研后發(fā)現(xiàn),由于缺乏能夠有效匹配的技術(shù)作為底層支撐,目前各數(shù)字平臺(tái)的技術(shù)賦能相當(dāng)有限,其基本上都是依靠各社區(qū)的網(wǎng)格員、村干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等人員花費(fèi)大量時(shí)間和精力去維護(hù)和運(yùn)行。因此,整體而言,當(dāng)前這些數(shù)字平臺(tái)的運(yùn)行和維護(hù)依舊是依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”來(lái)完成,運(yùn)行效率較低而維護(hù)成本高昂,并加重了基層干部的工作負(fù)擔(dān)。

如浙南某鄉(xiāng)鎮(zhèn),常住人口只有1100人左右,為了完成各類(lèi)數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)行任務(wù),雇用了107名網(wǎng)格員。這些網(wǎng)格員的基本工資每月1500元左右,粗略計(jì)算一個(gè)月的人工成本便要16萬(wàn)元?；浿小⒄惚钡木W(wǎng)格員工資目前已經(jīng)上漲至每月4500—5000元。蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)村網(wǎng)格員工資每月將近達(dá)到6000元。這些網(wǎng)格員最主要的工作便是負(fù)責(zé)搜集各類(lèi)事件、人口的變化、人員流動(dòng)、社區(qū)公共資源數(shù)據(jù)以及各種巡查事務(wù)等信息,并將這些信息分別上傳到各條線部門(mén)建立的數(shù)字平臺(tái)。

同時(shí),這些平臺(tái)的建設(shè)和維護(hù)運(yùn)營(yíng)都需要大量的、持續(xù)的資金投入。這些投入少則幾百萬(wàn)元,多則上千萬(wàn)元,給地方政府帶來(lái)了很大的資金壓力。如蘇南某縣級(jí)市2019年建成的聯(lián)動(dòng)中心指揮平臺(tái),軟件平臺(tái)建設(shè)一次性投入774萬(wàn)元,每年還需要投入88萬(wàn)元的軟件升級(jí)費(fèi)用;硬件設(shè)施一次性投入800多萬(wàn)元,每年的維護(hù)費(fèi)需要30萬(wàn)元。這種負(fù)擔(dān)在陜西、河南表現(xiàn)得更為突出。由于這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后,政府財(cái)政十分緊張,甚至出現(xiàn)了連村干部工資都難以負(fù)擔(dān)的情況,以至于運(yùn)營(yíng)和維護(hù)這些數(shù)字平臺(tái)面臨著非常大的資金壓力。由此可以進(jìn)一步反思,數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的“投入—產(chǎn)出”比是否合理的問(wèn)題,需要對(duì)平臺(tái)建設(shè)的實(shí)際收益進(jìn)行科學(xué)評(píng)估,結(jié)合各地政府財(cái)力、社會(huì)需求等方面的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行調(diào)整。如果數(shù)字平臺(tái)過(guò)多,一方面,使得平臺(tái)閑置,另一方面,會(huì)大大增加基層負(fù)擔(dān),尤其是財(cái)政負(fù)擔(dān),造成治理資源的浪費(fèi)。

(四)數(shù)字形式主義泛濫,強(qiáng)化基層工作人員的無(wú)意義感

當(dāng)前的數(shù)字平臺(tái)建設(shè)未能結(jié)合基層社會(huì)的實(shí)際情況,平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)行脫離于鄉(xiāng)村,沒(méi)有與鄉(xiāng)村社會(huì)真實(shí)需求相契合。這導(dǎo)致基層只是為了建平臺(tái)而建平臺(tái),為了表明平臺(tái)的有用而“造”數(shù)據(jù),追求表面的、虛假的數(shù)字化,造成基層治理人員以及各類(lèi)資源圍繞著平臺(tái)運(yùn)行而空轉(zhuǎn)與浪費(fèi)。

皖北一名村干部反映：“現(xiàn)在我要管理e治理平臺(tái)。這些平臺(tái)對(duì)我們的工作沒(méi)有任何幫助,都是沒(méi)事找事,凈折磨我們。村民間的小矛盾調(diào)解、給村民解讀政策文件、維護(hù)公共設(shè)施這類(lèi)各種無(wú)意義的事情都要拍照上傳。而且,現(xiàn)在我每天都要在村里面定位打卡,管得非常死。每天必須上午、下午進(jìn)行各一個(gè)小時(shí)的村莊巡邏,還會(huì)有軌跡定位。其實(shí)村里就是一些老人在,那有什么事呀!我還管著數(shù)字書(shū)屋的平臺(tái),我每天都要到村委去登陸這個(gè)平臺(tái),在線上點(diǎn)擊書(shū)屋開(kāi)門(mén)和關(guān)門(mén),開(kāi)門(mén)時(shí)間要上午和下午持續(xù)各4個(gè)小時(shí),點(diǎn)擊關(guān)門(mén)的時(shí)間還規(guī)定不能超過(guò)晚上10點(diǎn)。我們村書(shū)屋一直都沒(méi)人用,每天登陸這個(gè)平臺(tái)只是應(yīng)付。為了避免我造假,這個(gè)系統(tǒng)設(shè)定的是專(zhuān)人專(zhuān)機(jī),我必須在村里的電腦上才能登陸?！?訪談?dòng)涗汣R20230710)

一名負(fù)責(zé)小微權(quán)力監(jiān)督平臺(tái)推廣與運(yùn)行工作的干部則為了完成任務(wù),只能去“搶”村民手機(jī),其如此說(shuō)：“現(xiàn)在政府為了搞這個(gè)小微權(quán)力監(jiān)督平臺(tái),把我們搞得不行。我們常年在村的人只有300人左右,并且大部分都是60歲到70歲的老人,但上面給我下了300人的注冊(cè)指標(biāo)。村里很多老人連智能手機(jī)都沒(méi)有,即使有,他們也不會(huì)去下。沒(méi)辦法,我只能拿著二維碼天天在村里轉(zhuǎn),看到有智能機(jī)就拿他們手機(jī)把這個(gè)App安裝上,并親自幫他們注冊(cè)好。忙活了一年多,也只完成了200多個(gè)。就這,我們村在全鎮(zhèn)排到了第三名,其實(shí)第一名也沒(méi)有完成指標(biāo)?，F(xiàn)在,上面又出要求說(shuō),要保持注冊(cè)用戶(hù)的活躍度達(dá)到30%。這很難完成,多數(shù)村民下載后覺(jué)得占內(nèi)存沒(méi)幾天就把App給刪了,根本就不會(huì)去看。沒(méi)辦法,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就給我們每個(gè)村發(fā)了一些布袋、小馬甲,讓我們作為禮品去動(dòng)員村民多用這個(gè)App。但我覺(jué)得這也不長(zhǎng)久?！?訪談?dòng)涗沇C20230706)課題組在與村干部下村走訪時(shí)發(fā)現(xiàn),為了完成上級(jí)政府的考核要求,村干部一見(jiàn)到村民首先便是將村民的手機(jī)“搶”過(guò)來(lái),然后下載政務(wù)App,并將相關(guān)的平臺(tái)、公眾號(hào)打開(kāi),制造活躍度。村民則在一旁調(diào)侃干部或者冷漠地觀望,完全不關(guān)心村干部具體在點(diǎn)擊什么平臺(tái)。對(duì)此,村干部也表示自己很無(wú)奈,感覺(jué)做這些事情完全沒(méi)有意義,但迫于考核壓力不得不去做這些“討人嫌”的事。

豫西的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映：“現(xiàn)在的數(shù)字平臺(tái)作用都不大,目前網(wǎng)格員上傳事件質(zhì)量和數(shù)量都不高,解決事件的效率也不高,還存在事件重復(fù)上傳現(xiàn)象。大家都在應(yīng)付,比如村莊衛(wèi)生打掃的小問(wèn)題都可以作為事件在平臺(tái)上反映。而且,系統(tǒng)還要求網(wǎng)格員每天都要挨家挨戶(hù)去走訪,詢(xún)問(wèn)每戶(hù)人家是否有矛盾,并拍照上傳。其實(shí)在村里面很少有大矛盾,完全沒(méi)有必要每天都要去摸排,但系統(tǒng)這樣要求,我們也只能去配合?！?訪談?dòng)涗汥TQ20220710)

從這些基層干部的表述中可以發(fā)現(xiàn),在數(shù)字平臺(tái)不斷下沉到基層社會(huì)后,造成了基層干部的工作形式和方法被數(shù)字平臺(tái)所改變的情況,其工作的內(nèi)容圍繞著數(shù)字平臺(tái)考核要求來(lái)安排,而非按照地方民眾的實(shí)際需求來(lái)展開(kāi)。在此情況下造成干群關(guān)系的疏離,群眾對(duì)干部越發(fā)不理解甚至不信任,干部從工作中獲得的社會(huì)性認(rèn)可與支持下降,進(jìn)而導(dǎo)致基層干部難以從工作中產(chǎn)生價(jià)值感和意義感。

(五)數(shù)字平臺(tái)閑置情況普遍,鄉(xiāng)村居民參與不足

相關(guān)研究指出,農(nóng)民網(wǎng)民占比過(guò)低,基層工作人員及村民互聯(lián)網(wǎng)操作技能不強(qiáng),鄉(xiāng)村技術(shù)教育與培訓(xùn)欠缺[33]。同時(shí),當(dāng)前大多農(nóng)民信息技能落后,對(duì)網(wǎng)絡(luò)認(rèn)識(shí)不足[34],具體表現(xiàn)為農(nóng)村居民在信息生產(chǎn)、信息接入、信息支付以及信息使用等維度上處于劣勢(shì)地位[35]。而當(dāng)前政府部門(mén)普遍將注意力放在如何建設(shè)和完善數(shù)字平臺(tái)的功能上,忽視了對(duì)于數(shù)字平臺(tái)在鄉(xiāng)村社會(huì)的推廣運(yùn)用和宣傳。如粵中某市為了推動(dòng)鄉(xiāng)村的數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè),開(kāi)發(fā)了“村務(wù)共治”的小程序。每個(gè)村民只要實(shí)名認(rèn)證,就可以進(jìn)入平臺(tái),平臺(tái)上設(shè)置了“村務(wù)公開(kāi)”“民意匯聚”“微心愿”“鄰里活動(dòng)”等多個(gè)版塊。但由于操作流程較為復(fù)雜,且部分村民擔(dān)心實(shí)名認(rèn)證泄露信息,導(dǎo)致使用這個(gè)小程序的村民寥寥無(wú)幾。在對(duì)村民走訪時(shí)了解到,村民很少去使用這些功能,并認(rèn)為這些都是“政府的事情,與自己無(wú)關(guān)”。

浙南某市的陽(yáng)光政務(wù)監(jiān)督平臺(tái)已建設(shè)完成了兩年多,但村民都表示不知道該平臺(tái)的存在,也不知道如何使用該平臺(tái)參與村級(jí)事務(wù)監(jiān)督和向上反映問(wèn)題。課題組成員瀏覽該平臺(tái)后發(fā)現(xiàn),平臺(tái)上熱門(mén)清單的瀏覽量,截至2023年10月只有500多次,居民參與程度非常有限。而且,平臺(tái)上的數(shù)據(jù)信息只有一小部分能夠及時(shí)更新,村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)等重要信息基本都處于停更狀態(tài)。平臺(tái)中所設(shè)置的十多項(xiàng)功能中,實(shí)際可運(yùn)用的僅有五六項(xiàng)。據(jù)課題組觀察,雖然此平臺(tái)一直有基層干部在運(yùn)營(yíng),但發(fā)布的信息多是一些活動(dòng)宣傳,群眾通過(guò)平臺(tái)參與村莊公共事務(wù)、監(jiān)督干部行為等方面的作用并不明顯,這些功能基本處于閑置狀態(tài)。

由此可見(jiàn),這些數(shù)字平臺(tái)被閑置現(xiàn)象背后體現(xiàn)的深層原因是,數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)行過(guò)程懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。在完全以政府為主導(dǎo)去推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的情況下,自下而上的社會(huì)力量未被有效激活,數(shù)字平臺(tái)難以獲得地方社會(huì)的認(rèn)同,缺乏運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ),最終使得數(shù)字平臺(tái)建設(shè)成為基層政府部門(mén)“自?shī)首詷?lè)”的事情。

六、數(shù)字平臺(tái)建設(shè)賦能鄉(xiāng)村治理的重塑路徑

數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的重要目標(biāo)是嘗試通過(guò)科技支撐來(lái)給社會(huì)治理賦能。但當(dāng)前的數(shù)字平臺(tái)建設(shè),不僅沒(méi)給基層治理賦能,甚至還帶來(lái)了一些負(fù)面影響,消解了基層政府自主運(yùn)行空間的積極性,造成基層治理資源的空轉(zhuǎn)與浪費(fèi)。為此,本文嘗試從改善數(shù)字平臺(tái)建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村治理的賦能作用著手,在平臺(tái)統(tǒng)籌建設(shè)、統(tǒng)合能力提升、回應(yīng)需求能力以及民眾參與積極性激發(fā)方面提出針對(duì)性的建議,以改善數(shù)字平臺(tái)建設(shè)脫嵌于鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀。

(一)建立數(shù)字平臺(tái)統(tǒng)籌機(jī)制,減少重復(fù)建設(shè)

針對(duì)當(dāng)前重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題,各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各數(shù)字平臺(tái)建設(shè)和管理的統(tǒng)籌,避免出現(xiàn)各自為政建設(shè)現(xiàn)象。地方政府需要及時(shí)止損,關(guān)閉一些自建的、實(shí)用性不強(qiáng)的平臺(tái)。同時(shí),避免以數(shù)字化建設(shè)情況作為考核基層政府、干部的重要指標(biāo),防止基層政府為了政績(jī)打造而投入過(guò)多資金進(jìn)行數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)與包裝?？傮w而言,一方面,從中央到省甚至是市一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)各條線的數(shù)字平臺(tái)建設(shè)工作,避免平臺(tái)的重復(fù)建設(shè),防止部門(mén)工作的過(guò)度數(shù)字化,降低基層干部的數(shù)字化負(fù)擔(dān),減少?lài)@平臺(tái)建設(shè)產(chǎn)生的數(shù)字形式主義問(wèn)題。另一方面,中央或省級(jí)政府需要及時(shí)將各條塊建設(shè)的數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行系統(tǒng)性整合,建立統(tǒng)一的系統(tǒng)開(kāi)發(fā)平臺(tái),保障各平臺(tái)系統(tǒng)之間的兼容性,避免一個(gè)條線部門(mén)建設(shè)一個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)以及一市、一縣或一鄉(xiāng)多個(gè)獨(dú)立系統(tǒng),進(jìn)而造成不必要的資源浪費(fèi)。

(二)強(qiáng)化數(shù)字平臺(tái)統(tǒng)合能力,提升治理體系適配性

數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)行,不僅關(guān)涉平臺(tái)本身,而且還涉及條塊之間的組織協(xié)同問(wèn)題。各級(jí)政府在建設(shè)和運(yùn)行數(shù)字治理平臺(tái)時(shí),要注意防止出現(xiàn)由“科層為體,數(shù)字為用”變?yōu)椤皵?shù)字為體,科層為用”的本末倒置現(xiàn)象。一方面,在數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的過(guò)程中,需要做好頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃,配套好相應(yīng)的政策支持體系。另一方面,還需要協(xié)調(diào)好各個(gè)條塊部門(mén)之間的利益關(guān)系,積極推進(jìn)條塊之間高效配合的組織運(yùn)作機(jī)制建設(shè),使數(shù)字平臺(tái)與基層治理體系有機(jī)結(jié)合,充分發(fā)揮平臺(tái)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。此外,需要進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)系統(tǒng)與基層干部日常工作之間的適配性,讓數(shù)據(jù)系統(tǒng)推進(jìn)基層工作服務(wù),而不是讓整個(gè)基層政府圍繞著平臺(tái)數(shù)據(jù)搜集的需要去運(yùn)行,導(dǎo)致手段變成了目標(biāo)的本末倒置現(xiàn)象。

(三)提升數(shù)字平臺(tái)需求回應(yīng)度,避免治理資源空轉(zhuǎn)

在當(dāng)前數(shù)字平臺(tái)建設(shè)中,由于平臺(tái)建設(shè)脫離基層社會(huì)實(shí)際而難以有效回應(yīng)社會(huì)治理需求,進(jìn)而造成治理資源的空轉(zhuǎn)。為此,各級(jí)政府需要進(jìn)行調(diào)整,避免陷入“數(shù)字迷信”,應(yīng)充分尊重各區(qū)域情況的差異性,因地制宜,采取低成本、高效且實(shí)用性強(qiáng)的治理模式。具體而言,在使用上級(jí)政府統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的治理平臺(tái)時(shí),基層政府需要以地方社會(huì)實(shí)際需求為目標(biāo)對(duì)數(shù)字平臺(tái)的功能與運(yùn)作模式進(jìn)行小調(diào)整,進(jìn)一步夯實(shí)數(shù)字治理平臺(tái)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),逐步提升數(shù)字平臺(tái)的回應(yīng)能力,避免形式主義問(wèn)題的出現(xiàn)。此外,各級(jí)政府還需要對(duì)數(shù)據(jù)性質(zhì)與實(shí)際功能進(jìn)行識(shí)別與區(qū)分,不能一味求全而對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行過(guò)度搜集,避免數(shù)據(jù)冗余、堆砌、堵塞的現(xiàn)象,進(jìn)而增強(qiáng)數(shù)字平臺(tái)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與需求的精準(zhǔn)分析與回應(yīng)能力。

(四)發(fā)揮民眾數(shù)字建設(shè)主體性,拓展居民參與渠道

當(dāng)前數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行不暢并且發(fā)揮效果有限的一個(gè)重要原因在于,地方政府操之過(guò)急,企圖通過(guò)向鄉(xiāng)村干部下達(dá)硬考核指標(biāo)的形式加快平臺(tái)在鄉(xiāng)村社會(huì)的推廣。在此情況下,基層干部為了完成指標(biāo)任務(wù),出現(xiàn)了與群眾“搶”手機(jī)、編造數(shù)據(jù)與事件等應(yīng)付行為,這進(jìn)一步使得平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)行被行政體制壓力所影響,廣大群眾在其中陷入了一種被動(dòng)接受和參與的狀態(tài),導(dǎo)致群眾對(duì)平臺(tái)的接受度與認(rèn)可度較低。數(shù)字平臺(tái)作為基層社會(huì)中的一個(gè)新生事物,需要經(jīng)歷被社會(huì)接受的過(guò)渡適應(yīng)期。進(jìn)一步提升人民群眾對(duì)于數(shù)字化平臺(tái)的知曉率和認(rèn)可度,讓人民群眾真正參與數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的實(shí)際運(yùn)行,這是保持平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)、良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要節(jié)點(diǎn)。各級(jí)政府需轉(zhuǎn)變行政考核推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)行的方式,需要有更多的耐心讓廣大群眾逐步適應(yīng)。為此,各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路,充分重視對(duì)數(shù)字平臺(tái)的宣傳推廣工作,以開(kāi)展公益講座、宣傳、培訓(xùn)等途徑和手段去深化群眾對(duì)數(shù)字平臺(tái)的認(rèn)識(shí),著重激發(fā)群眾自身的主體性與活力,以提升人民群眾對(duì)平臺(tái)的認(rèn)可度和參與度。

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①括號(hào)內(nèi)序號(hào)由被訪者姓名拼音縮寫(xiě)與訪談日期組成,下同。