劉越男 何思源 張茜雅

摘要：文件（檔案）管理數(shù)字轉(zhuǎn)型是數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要。美國聯(lián)邦政府發(fā)布系列備忘錄，強力推動文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型。根據(jù)備忘錄的出臺時間和具體內(nèi)容，可將其轉(zhuǎn)型歷程分為正式轉(zhuǎn)型、全面轉(zhuǎn)型、深化轉(zhuǎn)型三個階段。轉(zhuǎn)型過程呈現(xiàn)出范圍拓寬、倒逼機制強化、管理要求細化、配套政策指南實操化等特點。我國可從協(xié)同推進、全面納入、目標堅定、追求實效、夯實能力等方面汲取經(jīng)驗，推動電子文件單套制實踐。

關(guān)鍵詞：檔案管理 電子文件 檔案信息化 數(shù)字轉(zhuǎn)型 單套制

Abstract： Digital transformation of records（ar？ chives） management is not only an inevitable re？ quirement of the construction of digital govern？ ment and the development of digital economy， but also a practical need to promote the high-qual？ ity development of archival undertaking. The U.S. federal government issued a series of memoran？ dums to strongly promote digital transformation of records management. According to the issu？ ance time and specific content of the memoran？ dums， the transformation process can be divided into three stages， namely， formal transformation， comprehensive transformation， and deepening transformation. Moreover， the transformation pro？ cess has been characterized by broadening of the scope， strengthening of the forcing mechanism， refinement of management requirements and more pragmatic supporting policies. We can draw experience from synergistic promotion， compre？ hensive incorporation， firm objectives， pursuit of effectiveness and consolidation of capacity to pro？ mote the practice of the single-set management for electronic records in China.

Keywords： Archives management；Electronic records； Archival informatization； Digital transfor？ mation； Single set

新一代科技革命和產(chǎn)業(yè)革命將各行各業(yè)推入數(shù)字轉(zhuǎn)型浪潮之中。檔案行業(yè)也不例外，國內(nèi)外檔案同行積極構(gòu)建面向數(shù)字環(huán)境的文件（檔案）[1]管理體系，實現(xiàn)以紙質(zhì)文件（檔案）管理為主導(dǎo)的模式過渡至以電子文件（檔案）管理為主導(dǎo)的模式。[2]檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型既是數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要。雖然我國在法律法規(guī)層面已經(jīng)承認電子檔案的法律效力，在實踐中也出臺了相關(guān)標準、部署數(shù)類試點，但整體進展仍有不足。[3]美國聯(lián)邦政府作為電子文件管理的先行者，通過強制性指令自上而下大力推進文件管理的全面數(shù)字轉(zhuǎn)型，積累了寶貴經(jīng)驗。目前，關(guān)于美國聯(lián)邦政府文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的研究成果較為豐碩，主要通過特定階段、特定領(lǐng)域的政策解析，探究其文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略布局[4-6]、政策體系[7]、體制機制[8]、協(xié)同管理[9]等方面，提出對我國的啟示借鑒。但這些成果并沒有涉及最新的政策和實踐，也缺乏對美國聯(lián)邦政府文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型發(fā)展歷程及政策演變特點的梳理總結(jié)。

本研究采用政策分析法，以2011—2023年間美國聯(lián)邦政府推動文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的4份備忘錄為依據(jù)，梳理美國聯(lián)邦政府文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型發(fā)展歷程，分析各階段政策演變過程中的延續(xù)性與遞進性，總結(jié)有益經(jīng)驗，以便為我國電子文件單套制實踐提供參考。

（一）正式轉(zhuǎn)型階段（2011—2018年）

為更好地實現(xiàn)透明與問責(zé)、留存記憶、保障權(quán)益、降本增效，時任美國總統(tǒng)奧巴馬于2011年11月28日簽署了總統(tǒng)備忘錄《政府文件管理》[10]，致力于建立21世紀的文件管理框架，要求行政管理與預(yù)算局（Office of Management and Budget，OMB）和美國國家檔案與文件署（National Archives and Re？ cords Administration，NARA）出臺指令，并將“在可行情況下，推動紙質(zhì)文件管理轉(zhuǎn)向電子文件管理”作為指令的重要內(nèi)容。這是美國歷史上第一份以文件管理為主題的總統(tǒng)備忘錄，正式拉開了美國聯(lián)邦政府文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的序幕。根據(jù)總統(tǒng)備忘錄的要求，OMB和NARA于2012年8月24日聯(lián)合發(fā)布M-12-18備忘錄《政府文件管理指令》[11]，要求聯(lián)邦機構(gòu)最大限度地消除紙質(zhì)文件，轉(zhuǎn)向電子文件管理，其主要內(nèi)容和實際執(zhí)行情況如表1所示。從中可以看出，NARA在政策制定、業(yè)務(wù)優(yōu)化、隊伍建設(shè)、技術(shù)保障方面完成度較高，但是仍有20%—30%左右的聯(lián)邦機構(gòu)的電子文件電子化管理的程度沒有達到目標要求。

（二）全面轉(zhuǎn)型階段（2018—2022年）

為深化政府改革，OMB于2018年6月21日發(fā)布《提供21世紀的政府解決方案：改革計劃與重組建議》[28]，將文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型作為32項改革優(yōu)先事項之一，要求“推動聯(lián)邦機構(gòu)業(yè)務(wù)流程和文件管理全面轉(zhuǎn)向電子環(huán)境，在2022年12月31日后，NARA不再接收紙質(zhì)文件”。根據(jù)改革計劃，OMB和NARA于2019年6月28日發(fā)布M-19-21備忘錄《向電子文件轉(zhuǎn)型》[29]，在延續(xù)前一階段電子文件電子化管理做法的同時，增加紙質(zhì)文件數(shù)字化轉(zhuǎn)型的要求，強化制度供給和人員隊伍建設(shè)，全面推動文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型，主要內(nèi)容及實際執(zhí)行情況如表2所示。從中可以看出，NARA自己負責(zé)的行動完成情況較好，而聯(lián)邦機構(gòu)、人事管理局等其他機構(gòu)未能按照備忘錄要求保質(zhì)保量推動和支持文件管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（三）深化轉(zhuǎn)型階段（2023年至今）

受新冠疫情等因素的影響，M-19-21備忘錄設(shè)定的總體目標未能如期完成，OMB和NARA于2022年12月23日對其進行了更新與拓展，發(fā)布M-23-07備忘錄《向電子文件轉(zhuǎn)型的更新》。M-23-07備忘錄在強化政策法規(guī)和解決方案供給的同時，將任務(wù)完成時間點推遲至2024年6月30日，并進一步明確了數(shù)字轉(zhuǎn)型的“例外情況”，即哪些情況下傳統(tǒng)載體文件可不以數(shù)字化形式管理和移交，當聯(lián)邦政府機關(guān)出現(xiàn)電子系統(tǒng)取代特定傳統(tǒng)載體文件給公眾增加負擔(dān)、成本超過收益、法律或監(jiān)管方面的障礙、原始格式具有特殊的內(nèi)在價值等情況且得到NARA批準，可繼續(xù)保留傳統(tǒng)載體文件。[32]其主要內(nèi)容和階段性完成情況如表3所示。

（一）數(shù)字轉(zhuǎn)型范圍不斷拓寬

美國聯(lián)邦政府文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的范圍呈現(xiàn)出逐步擴展直至全面覆蓋的特點（見表4）。在正式轉(zhuǎn)型階段，數(shù)字轉(zhuǎn)型的重點是永久電子文件和電子郵件，非電子郵件的其他定期電子文件及傳統(tǒng)載體文件暫未納入轉(zhuǎn)型范圍。將永久電子文件作為突破口是因為接收永久文件是NARA的核心職責(zé)；將電子郵件作為另一突破口是因為電子郵件在美國聯(lián)邦政府機關(guān)辦公過程中扮演著與我國OA系統(tǒng)中電子公文類似的重要角色。在全面轉(zhuǎn)型階段，數(shù)字轉(zhuǎn)型范圍拓展至所有電子文件，并延展至所有傳統(tǒng)載體文件，正如備忘錄標題所揭示的那樣，無論定期還是永久，傳統(tǒng)還是電子，所有文件都要“向電子文件轉(zhuǎn)型”，此乃全面轉(zhuǎn)型中“全面”的首要含義。

（二）倒逼機制不斷強化

美國聯(lián)邦政府推動文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型實踐最鮮明的特點就是采用時間控制策略，明確設(shè)置任務(wù)完成的時間點，以“倒計時”的方式驅(qū)使聯(lián)邦機構(gòu)盡快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。雖然倒逼機制的時間節(jié)點有所延后，但工作力度不斷強化，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是調(diào)整“倒計時”設(shè)置方式。在正式轉(zhuǎn)型階段，NARA只是規(guī)定了聯(lián)邦機構(gòu)以電子形式管理文件的截止時間點；在全面和深化轉(zhuǎn)型階段，則以移交接收為支點，增設(shè)NARA不再接收傳統(tǒng)載體文件的截止時間點，在時間倒逼之外增加出口倒逼機制，通過拒絕接收傳統(tǒng)載體文件的方式進一步提高文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型在聯(lián)邦機構(gòu)內(nèi)的受重視程度和優(yōu)先級。二是調(diào)整詞語表述。前兩個階段的M-12-18和M-19-21備忘錄多使用“will/ shall（將/要）”，而深化轉(zhuǎn)型階段的M-23-07備忘錄則使用“must（必須）”，轉(zhuǎn)型的強制力顯著增強。

（三）數(shù)字轉(zhuǎn)型要求不斷細化

轉(zhuǎn)型進程中，NARA的制度規(guī)范日益完善，管理要求逐步細化，主要表現(xiàn)在四個方面：一是出臺元數(shù)據(jù)指南。根據(jù)筆者2011年底在NARA的實地調(diào)研，NARA在數(shù)字轉(zhuǎn)型初期缺乏元數(shù)據(jù)標準，只有《向國家檔案館移交文件協(xié)議》（SF258表格）中有一些關(guān)于文件的描述。直至2015年，NARA才正式發(fā)布《移交永久電子文件的元數(shù)據(jù)指南》，構(gòu)建了基于DC的元數(shù)據(jù)元素集。二是出臺格式指南。格式是影響電子文件長期可用的重要因素，為解決格式問題，NARA于2014年發(fā)布、2018年更新《移交永久電子文件的格式指南》。該指南附錄還提供了格式清單，按照優(yōu)先級將移交格式分為首選格式、可接受的格式和可接受立即移交的格式，并詳細描述了每種格式的名稱、版本、規(guī)范說明等。三是全面修訂保管期限表，將文件系列（類）組成更合適的聚合單元，擴大通用文件保管期限表涵蓋的文件范圍，并保持動態(tài)更新，2011年至今已經(jīng)修訂12次，平均每年修訂一次。四是強化特殊技術(shù)環(huán)境下相關(guān)制度規(guī)范和管理要求供給，以增強規(guī)范要求的針對性和適用性，包括：電子郵件管理、傳統(tǒng)載體文件數(shù)字化、云環(huán)境中的文件管理、電子消息管理、協(xié)作平臺的文件管理等。近年來，NARA尤為重視傳統(tǒng)載體文件數(shù)字化方面的規(guī)范和授權(quán)，相繼發(fā)布2部法規(guī)、1份保管期限表、1套成本估算工具、1份質(zhì)量管理指南等文件，以切實支持傳統(tǒng)載體文件向電子文件的轉(zhuǎn)型。

（四）配套政策指南更加務(wù)實

為更好地為聯(lián)邦機構(gòu)提供服務(wù)，NARA于2019年啟動FERMI，致力于為聯(lián)邦機構(gòu)提供可操作執(zhí)行的電子文件管理解決方案和服務(wù)，其特點是通用、簡易，易于理解和落地。FERMI主要由三部分組成：一是《電子文件管理通用要求》，根據(jù)聯(lián)邦法律、法規(guī)、國際標準、NARA規(guī)范等，以文件生命周期為主線，提取出75項共性的核心電子文件管理要求，其中，39項要求面向文件管理項目，36項要求面向電子文件管理系統(tǒng)。二是NARA與總務(wù)管理局（Gen？ eral Services Administration，GSA）合作提供采購服務(wù)和解決方案。GSA將《電子文件管理通用要求》相關(guān)規(guī)定納入（項目合同）多方授予清單，在官網(wǎng)提供符合要求的供應(yīng)商名單及相應(yīng)的合同、電話、價目表等。如果聯(lián)邦機構(gòu)有特殊需求，也可以免費向GSA申請市場調(diào)研服務(wù)。三是面向電子文件管理的聯(lián)邦業(yè)務(wù)集成框架，提供了電子文件管理生命周期、業(yè)務(wù)能力、典型案例、標準數(shù)據(jù)元素、服務(wù)評價指標等方面的指南。為推動FERMI落地實施，M-23-07備忘錄中明確規(guī)定“各機構(gòu)應(yīng)使用FERMI的相關(guān)資源”。

（一）協(xié)同推進：多部門共同推動檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型

檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型是一項需要多方協(xié)同的復(fù)雜系統(tǒng)工程。美國的實踐主要表現(xiàn)為強有力的跨部門協(xié)作和支持。OMB和NARA共同聽取聯(lián)邦機構(gòu)關(guān)于電子文件管理的匯報，共同出臺強制性指令。OMB作為美國最大的總統(tǒng)辦事機構(gòu)，局長是總統(tǒng)內(nèi)閣成員，具有很強的協(xié)調(diào)能力，[36]在轉(zhuǎn)型進程中與NARA共進退，成為NARA應(yīng)對電子文件管理挑戰(zhàn)的堅實后盾。除了在整體規(guī)劃監(jiān)管方面得到OMB的強力支持外，在數(shù)字轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行過程中，NARA還得到了人事管理局和GSA的全力支持，前者將電子文件管理納入文件與信息管理職業(yè)的崗位職責(zé)；后者為聯(lián)邦機構(gòu)采購電子文件管理系統(tǒng)和工具提供了完整的解決方案和完善的市場服務(wù)。我國檔案主管部門應(yīng)進一步爭取中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳的支持，共同出臺檔案管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的專門規(guī)定，同時強化與組織人事部門、財政部門在人才隊伍、系統(tǒng)工具采購等方面的合作。2023年7月底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》，即為適合我國國情跨部門支持檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的政策舉動。

（二）全面納入：將檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型納入電子政務(wù)

檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型與電子政務(wù)發(fā)展進程密切相關(guān)。美國將文件管理納入電子政務(wù)相關(guān)政策，文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型成為電子政務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。2009年，奧巴馬政府發(fā)布總統(tǒng)備忘錄《透明與開放政府》，將開放政府作為電子政務(wù)的重要內(nèi)容。秉承文件管理是開放政府的基石的基本理念，總統(tǒng)備忘錄《政府文件管理》及M-12-18備忘錄都是在開放政府框架下出臺的。2018年，為打造高效、負責(zé)的政府，特朗普政府大力推動政府改革，提出“轉(zhuǎn)向電子政府”，旨在通過NARA不再接收紙質(zhì)文件倒推聯(lián)邦政府業(yè)務(wù)流程的全電子化。M-19-21備忘錄就是此次政府改革的產(chǎn)物。我國也已意識到檔案管理與電子政務(wù)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。2022年的《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求“深化電子文件資源開發(fā)利用，建設(shè)數(shù)字檔案資源體系，提升電子文件（檔案）管理和應(yīng)用水平”，但檔案管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型在數(shù)字政府中扮演的角色仍有待進一步認知，檔案工作的定位需要從保障、服務(wù)轉(zhuǎn)向引領(lǐng)、驅(qū)動，檔案部門也要更積極從信息服務(wù)后臺走向政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前臺。

（三）目標堅定：堅持設(shè)定倒逼節(jié)點向電子文件管理模式轉(zhuǎn)變

美國聯(lián)邦政府對于文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的態(tài)度一以貫之、堅定不移。雖然數(shù)字轉(zhuǎn)型是大勢所趨，但全球范圍內(nèi)明確時間點的國家并不多，且多采用“順延式”，即規(guī)定從何時起開始轉(zhuǎn)型，如澳大利亞、加拿大等；而美國采用“倒逼式”，即規(guī)定到何時止完成轉(zhuǎn)型，帶來的沖擊和實施的力度明顯高于其他國家。我國尚未設(shè)置檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的時間點，目前只是從政策引導(dǎo)和試點探索兩方面推進電子文件單套制歸檔管理，由于條件不成熟等原因，尚未全面鋪開。但事實上，美國并非有“萬全準備”才敢于設(shè)置“倒計時”，恰恰相反，是以“倒計時”的方式為聯(lián)邦機構(gòu)文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型“筑基”。我國行政管理體系層級多，各地、各領(lǐng)域情況復(fù)雜多樣，很難確定一個統(tǒng)一、明確的時間。然而若只有原則性要求，沒有剛性的時間規(guī)定，拖延就不可避免，可以采取分級分類的時間控制策略，重點領(lǐng)域、中央和省級政府先行明確時間表。檔案管理電子化不徹底，就意味著政府信息化建設(shè)不徹底，“數(shù)據(jù)多跑腿、群眾少跑腿”的目標實現(xiàn)就不完整?？刂茩n案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的時間表，實際上是控制整個數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的節(jié)奏。

（四）追求實效：注重變通、經(jīng)濟效益和簡便適用

美國的轉(zhuǎn)型實踐具有鮮明的實用主義傾向，以追求實效為基本行動準則。第一，在目標堅定的同時，采取靈活變通的策略。受到紙質(zhì)文化、紙質(zhì)文件數(shù)量多、疫情等因素的影響，美國將原定的2022年時間點適當推遲至2024年6月，同時完善豁免條款，允許聯(lián)邦機構(gòu)在特定條件下保留傳統(tǒng)載體文件。第二，注重經(jīng)濟效益。從成本視角看，紙質(zhì)和電子并行是一種資源浪費和效率低下的行為。因此，美國將傳統(tǒng)載體文件也納入數(shù)字轉(zhuǎn)型范圍，即傳統(tǒng)載體文件和原生電子文件都以電子形式進行管理，經(jīng)過數(shù)字化且符合條件的傳統(tǒng)載體文件可以銷毀。即便屬于豁免范圍，也要求采用聯(lián)邦文件中心或商業(yè)性文件中心，不再允許保留機構(gòu)運行的文件中心。第三，制度規(guī)范簡便易用。例如，在元數(shù)據(jù)設(shè)置方面，美國沒有采用ISO 23081的多實體元數(shù)據(jù)模型，而是基于DC元數(shù)據(jù)方案，必著項只有10項；在電子文件管理系統(tǒng)功能要求方面，此前采用的電子文件管理軟件設(shè)計標準DOD 5015.2-STD有200多項系統(tǒng)功能要求，但最新的《電子文件管理通用要求》只有36項系統(tǒng)功能要求。雖然我國規(guī)定滿足要求的電子文件可作為辦事依據(jù)和歸檔材料，但全流程電子化依然任重道遠，可在三個方面重點突破：一是通過設(shè)置豁免條款并嚴格執(zhí)行審批機制，推動傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化之后的處置，堅定數(shù)字轉(zhuǎn)型的方向和道路；二是明確數(shù)字化文件作為辦事依據(jù)和歸檔材料的地位，完善數(shù)字化法規(guī)政策，實現(xiàn)更低成本、更高效的全面電子化；三是當前元數(shù)據(jù)、系統(tǒng)功能要求方面的制度與標準眾多，應(yīng)加強協(xié)調(diào)，適當簡化和“輕量化”，方便落地應(yīng)用。

（五）夯實能力：全方位提升機構(gòu)電子文件管理能力

美國非常注重聯(lián)邦機構(gòu)電子文件管理能力的提升。一方面，在體制機制和人員隊伍建設(shè)方面對聯(lián)邦機構(gòu)提出要求，包括每個機構(gòu)任命1名助理部長級別的官員擔(dān)任SAORM，全面負責(zé)本機構(gòu)文件管理工作；任命1名機構(gòu)文件專員，具體承擔(dān)文件管理工作，并需要獲得NARA的相關(guān)證書；所有員工每年都要接受文件管理培訓(xùn)；人事管理局設(shè)立文件與信息管理專門職位，將電子文件管理作為崗位職責(zé)。另一方面，NARA通過評估與報告機制開展監(jiān)督檢查。NARA開發(fā)了用于文件管理評估的成熟度模型，并要求各聯(lián)邦機構(gòu)每年提交文件管理自評估報告、SAORM年度報告、聯(lián)邦電子文件與郵件管理報告，這些報告互相關(guān)聯(lián)但各有側(cè)重，而且這些評估報告都將在NARA官網(wǎng)公布，供公眾查閱、監(jiān)督。而我國對各機構(gòu)的文件管理領(lǐng)導(dǎo)和檔案工作人員只有軟性引導(dǎo)，尚未提出硬性要求，監(jiān)督檢查的結(jié)果只是內(nèi)部通報，并未在互聯(lián)網(wǎng)上公開，未來可以考慮在述職、培訓(xùn)、審查等方面有所加強。

*本文系國家檔案局科技計劃項目“結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)環(huán)境下國家文件（檔案）管理模式研究”（項目批準號：2023-Z-001）的階段性研究成果。

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作者單位：1.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

2.中國人民大學(xué)電子文件管理研究中心