朱胤琳

無(wú)錫市國(guó)土空間規(guī)劃編制研究中心 江蘇 無(wú)錫 214000

我國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷30多年高速發(fā)展之后，開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)向中速、中高速的新常態(tài),城市建設(shè)的目標(biāo)從追求經(jīng)濟(jì)速度發(fā)展到了實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新角度。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等多層次的規(guī)劃計(jì)劃由于職能的分離，編制內(nèi)容和管理手段上的各異，缺乏必要的銜接和協(xié)調(diào)，使得有限的空間資源未能得到充分合理的利用與管理控制，制約了城市的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)方式亟待轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。

本文以多規(guī)合一的角度，研究無(wú)錫中心城區(qū)的城市更新，探討在現(xiàn)有無(wú)錫規(guī)劃管理體系下，協(xié)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)、空間環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多維度規(guī)劃的一致性，對(duì)無(wú)錫城市更新對(duì)象進(jìn)行選擇、判斷和分類，以切實(shí)解決城市發(fā)展的問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

1 無(wú)錫城市更新研究背景與問(wèn)題

1.1 無(wú)錫城市更新研究范圍

無(wú)錫城市更新規(guī)劃研究以中心城區(qū)為研究范圍，東至滬寧高速，西至錢榮路，南至蠡湖，北至滬宜高速，總面積為172.7平方公里。中心城區(qū)聚集了無(wú)錫主要的山水資源、歷史文化資源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著的成效，不僅代表了無(wú)錫的城市地位與形象，同時(shí)，也是無(wú)錫城市建設(shè)、重點(diǎn)發(fā)展的核心區(qū)。因此，以此作為無(wú)錫城市更新實(shí)踐的規(guī)劃對(duì)象。

1.2 無(wú)錫中心城區(qū)的舊城改造歷程

無(wú)錫舊城改造以中心城區(qū)為主要對(duì)象，隨著社會(huì)需求的轉(zhuǎn)變，不斷調(diào)整和豐富更新對(duì)象和方式，更新規(guī)模從局部小規(guī)模的零星整修向規(guī)模化和規(guī)范化轉(zhuǎn)變。

1.2.1 第一階段：零星式改造

80-90年代是無(wú)錫的城市化建設(shè)快速發(fā)展期，由于不同政治歷史時(shí)期下的建設(shè)條件與標(biāo)準(zhǔn)的差異，造成建成住宅質(zhì)量良莠不齊。因此從90年代起，為了解決建國(guó)初期遺留下的居住房屋簡(jiǎn)陋，生活環(huán)境惡劣的問(wèn)題，無(wú)錫逐步啟動(dòng)了在中心城區(qū)快速內(nèi)環(huán)以內(nèi)，以危舊房、老新村和城中村為主要對(duì)象的舊城改造。重點(diǎn)針對(duì)人均居住面積2.5平方米、4平米以下危舊房以及基本衛(wèi)生條件差的老小區(qū)，更新改造方式以政府主導(dǎo)的拆舊建新為主，對(duì)早期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低的房屋或環(huán)境質(zhì)量差、安全隱患大的棚戶區(qū)拆除改造。

1.2.2 第二階段：功能置換與空間布局調(diào)整

90年代中后期，隨著城市化建設(shè)與房地產(chǎn)市場(chǎng)的逐步崛起，一方面政府開(kāi)始關(guān)注土地價(jià)值的提升，分類改造舊改對(duì)象；對(duì)其他更新對(duì)象以原有方式綜合整治，包括對(duì)舊住宅區(qū)房屋的“平改坡”、74、76式住宅改擴(kuò)建，房屋修復(fù)等。

2001年，無(wú)錫市積極推行“工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)村向規(guī)模集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”的“三集中”發(fā)展新模式。這次空間布局調(diào)整主要涉及工業(yè)區(qū)與城中村。無(wú)錫市以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，對(duì)部分城中村撤村改居，集中布局[1]。此外，無(wú)錫市依據(jù)2005年《無(wú)錫市區(qū)工業(yè)布局調(diào)整及企業(yè)搬遷改造實(shí)施辦法》的出臺(tái)，對(duì)污染環(huán)境且難以治理的工業(yè)企業(yè),以及急需擴(kuò)張發(fā)展的工業(yè)企業(yè)實(shí)施“退城進(jìn)園”、“退城出市”，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略布局的大調(diào)整[2]。

1.2.3 第三階段：大規(guī)模、專門化更新改造

2015年以來(lái)，無(wú)錫納入舊改的對(duì)象與范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。改造范圍從中心城區(qū)快速內(nèi)環(huán)50平方公里以內(nèi)擴(kuò)展到中心城區(qū)173平方公里范圍；整治內(nèi)容也從原來(lái)屋面、樓道的基礎(chǔ)性維修，拓展為綠化改造、建設(shè)休閑場(chǎng)所、建筑節(jié)能改造等方面。陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快市區(qū)舊住宅區(qū)整治改造工作的意見(jiàn)》，采用全市統(tǒng)一的改造標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行舊住宅區(qū)整治，進(jìn)一步推進(jìn)以提升人居環(huán)境為目標(biāo)的城市環(huán)境綜合整治工作；《關(guān)于構(gòu)建節(jié)約用地“1236”戰(zhàn)略布局的實(shí)施意見(jiàn)》、《無(wú)錫市城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)實(shí)施方案》、《無(wú)錫市區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)實(shí)施細(xì)則》等文件，旨在提升無(wú)錫市節(jié)約集約用地水平，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[3]。

1.3 無(wú)錫城市中心城區(qū)發(fā)展的困境與問(wèn)題

無(wú)錫舊城改造取得一定顯著的成效，隨著舊改工作的深入和城市發(fā)展轉(zhuǎn)型期的到來(lái)，舊改模式逐漸遭遇管理口徑不同、經(jīng)濟(jì)平衡難、土地產(chǎn)權(quán)糾葛不清等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，舊改觸及的深層歷史遺留問(wèn)題成為無(wú)錫城市發(fā)展、社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力進(jìn)一步提升的阻礙。

1.3.1 多方管理，土地結(jié)構(gòu)宏觀統(tǒng)籌缺失

忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的土地開(kāi)發(fā)方式導(dǎo)致城市遺留問(wèn)題不斷。由于缺少多方協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌式管理，政府和企業(yè)將短期利益作為著眼點(diǎn)，以短期的市場(chǎng)需求主導(dǎo)城市更新，以短平快策略進(jìn)行城市更新，缺少對(duì)于地區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ拈L(zhǎng)期利益的平衡和考量，割裂地塊聯(lián)系，造成城市遺留問(wèn)題不斷疊加，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力喪失。表現(xiàn)在近年的房地產(chǎn)高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)下，政府缺位于開(kāi)發(fā)統(tǒng)籌和規(guī)劃引導(dǎo)，導(dǎo)致無(wú)錫商業(yè)住宅過(guò)度開(kāi)發(fā)，商業(yè)綜合體遍地開(kāi)花，居住與商務(wù)辦公用地供應(yīng)過(guò)剩，庫(kù)存難消化，土地結(jié)構(gòu)明顯失衡。而在土地溢價(jià)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，城市品質(zhì)與風(fēng)貌未得到明顯提升，相關(guān)管理部門容易將改造視為形象工程，無(wú)法在改造中得到平等關(guān)注。

1.3.2 拆建為主的改造方式，老城出現(xiàn)風(fēng)貌破壞與空心化

拆舊建新是無(wú)錫舊改的主要方式，大規(guī)模的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)老城風(fēng)貌造成建設(shè)性的破壞，高檔小區(qū)對(duì)原有居住社區(qū)的替換帶來(lái)大規(guī)模的居住遷移和鄰里破壞。近年，政府對(duì)于征地拆遷政策逐步完善，拆遷成本隨著業(yè)主對(duì)于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)钠谕瞪叨粩嘣黾樱鸾橹鞯姆绞揭巡辉偈浅鞘邪l(fā)展的快捷通道。此外，隨著城市外圍建設(shè)速度加快，商業(yè)綜合體和配套服務(wù)設(shè)施大量建設(shè)，商業(yè)環(huán)境、居住環(huán)境品質(zhì)大幅提升，吸引力增強(qiáng)，大量人口從老城中心遷移到城市外圍區(qū)域，老城中心區(qū)商業(yè)客流吸引力逐步下降，老城面臨“空心化”問(wèn)題。

1.3.3 單一主體的參與模式，經(jīng)濟(jì)與公共利益失衡

城市更新是一項(xiàng)社會(huì)性系統(tǒng)工程。城市更新涉及的各種物質(zhì)要素，范圍廣，數(shù)量大，有關(guān)利益主體眾多，單一參與主體推動(dòng)城市更新的方式難以反映多元主體的利益訴求，往往造成利益失衡。無(wú)錫的舊改項(xiàng)目多以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收益為經(jīng)濟(jì)平衡方式，項(xiàng)目導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)方式通過(guò)不斷增加建筑高度、密度，提高容積率，壓縮綠地和共建配套設(shè)施指標(biāo)，提高開(kāi)發(fā)利潤(rùn)，缺少對(duì)城市開(kāi)放空間、公共設(shè)施及周圍居民生活的考慮，導(dǎo)致公共空間的品質(zhì)下降，損害城市公共利益。

2 無(wú)錫城市更新規(guī)劃的對(duì)象分類實(shí)踐

2.1 無(wú)錫居住類城市更新對(duì)象

2.1.1 城中村

無(wú)錫城中村是指由無(wú)錫市政府認(rèn)定，被城市建成區(qū)用地包圍或半包圍的集體土地屬性的村落。目前，無(wú)錫中心城區(qū)內(nèi)城中村的形成存在兩種情況：一種是在城市建設(shè)擴(kuò)張中摻雜的城中村。屋宇老舊，大片密集布局，建筑高度在2-3層。在城市建成區(qū)中，與廠房、倉(cāng)儲(chǔ)功能交織摻雜，內(nèi)部布局混亂，采光通風(fēng)不足且缺乏公共設(shè)施的配套和管理，如孫家橋城中村。其中一些已被認(rèn)定為危舊房，在安全、衛(wèi)生方面存在隱患，難以保證居住的基本功能和要求。另一種是90年代新農(nóng)村改造新建的城中村，雖然建筑環(huán)境得到改善，但土地利用率低，且周邊配套不足。

2.1.2 老私房

無(wú)錫老私房是指在城中村認(rèn)定范圍以外的建設(shè)年代較久、建筑高度在3層及以下的磚木或磚混結(jié)構(gòu)住宅。包括普通的平房和結(jié)構(gòu)較好的老宅基房屋。老私房是長(zhǎng)三角地區(qū)的一種特殊的居住形態(tài)，歷經(jīng)多次土地制度改革，其中的土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題最為糾結(jié)復(fù)雜，因此單列為一類。50年代由于物資不足，政府鼓勵(lì)自建自主私有房屋，政府在提供土地、建筑材料和組織施工力量等方面給予幫助，即“自建公助”模式。從土地產(chǎn)權(quán)屬性來(lái)看，“自建公助”住房分為集體用地的私房和國(guó)有劃撥用地的私房，兩者在使用范圍、取得對(duì)價(jià)、使用期限、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均有所區(qū)別。因此，針對(duì)這一類對(duì)象的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)的建立和梳理是城市更新的一項(xiàng)重要工作。從空間環(huán)境來(lái)看，現(xiàn)狀主要有三類情況，一是村落相對(duì)完整、布局比較整齊，房屋品質(zhì)較好，在配套設(shè)施，社區(qū)空間較為缺乏的私房。二是因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)的原因被逐步蠶食，呈碎片化布局，與工業(yè)、少量農(nóng)田夾雜，例如會(huì)北村。三是具有歷史和文化保護(hù)價(jià)值的老私房。獲得政府主管部門認(rèn)定，在街巷肌理、房屋建筑風(fēng)貌具有特殊的歷史文化價(jià)值的房屋建筑，例如南下塘，已被認(rèn)定為清明橋歷史文化街區(qū)的重要組成部分。

2.1.3 老新村

無(wú)錫老新村是指住房體制改革以前由政府或單位建造的磚混結(jié)構(gòu)的樓房。老新村建筑高度普遍在7層及以下，可以看作是大規(guī)模的單位職工安置家舍，由于單位逐漸改制和居住區(qū)的變遷，逐漸失去維護(hù)，普遍存在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)低、違章搭建多、房屋陳舊、路面破損、管網(wǎng)堵塞、綠化缺失、停車混亂、居民無(wú)安全感等問(wèn)題。現(xiàn)狀主要有三類情況：一是已經(jīng)歷過(guò)一輪老新村整治，房屋質(zhì)量尚可，社區(qū)空間、環(huán)境質(zhì)量有所欠缺的舊居住區(qū)。二是由于規(guī)模較小，布局零散，尚未進(jìn)行綜合整治的老新村、老家舍等。三是商住混合式開(kāi)發(fā)樓宇，多分布在道路兩側(cè)，風(fēng)貌與老城并不協(xié)調(diào)，商業(yè)活力不足，例如位于核心商業(yè)區(qū)的道長(zhǎng)巷小區(qū)。

2.2 無(wú)錫工業(yè)類城市更新對(duì)象

2.2.1 工房家舍

無(wú)錫工房家舍是指過(guò)去用于集中安置工廠職工居住，富含無(wú)錫建筑特色和城市記憶，且具有一定規(guī)模的磚混或磚木房屋建筑群。例如無(wú)錫麗新工房，始建于1919年，由無(wú)錫三棉廠前身創(chuàng)始人唐驤廷在建造麗新布廠后，用多余磚坯建造而成，用于工廠高級(jí)技工家屬住用。也是公認(rèn)的無(wú)錫現(xiàn)存最老的職工家舍。作為無(wú)錫的一種特色建筑形式，工房家舍的更新需要應(yīng)與其他更新對(duì)象有所區(qū)別，因此列為工業(yè)類更新的對(duì)象下的子類。

2.2.2 舊工業(yè)區(qū)

無(wú)錫舊工業(yè)區(qū)是指為原街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)或工業(yè)集聚區(qū)，有一定的規(guī)模，集中度較高?，F(xiàn)狀主要有兩種情況：一是不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的舊工業(yè)區(qū)。部分舊工業(yè)區(qū)由于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市開(kāi)發(fā)熱點(diǎn)建設(shè)已經(jīng)逐步拆遷轉(zhuǎn)移，如由于軌道一號(hào)線的建設(shè)其周邊的劉潭工業(yè)園、西漳工業(yè)集中片等已經(jīng)逐步拆遷轉(zhuǎn)移。而原站南經(jīng)濟(jì)發(fā)展園、嚴(yán)埭工業(yè)園、江溪街道工業(yè)園等部分舊工業(yè)區(qū)由于城市建設(shè)發(fā)展逐步走向衰敗并與城市周邊功能脫節(jié)，逐漸停產(chǎn)或搬遷，工業(yè)園區(qū)內(nèi)僅余部分企業(yè)。二是以傳統(tǒng)工業(yè)為主的工業(yè)集聚區(qū)。這些地區(qū)雖然符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，但是以傳統(tǒng)制造業(yè)為主，技術(shù)含量較低，對(duì)周邊環(huán)境有一定影響，土地產(chǎn)出效益不高。

2.2.3 零星工業(yè)區(qū)

零星工業(yè)區(qū)指由于城市開(kāi)發(fā)建設(shè)、企業(yè)生產(chǎn)職能外遷、集中入園安置等原因零散分布的工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地。零星工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)多為城市建設(shè)發(fā)展而遺留下來(lái)的，大部分分布在城市居住區(qū)或城中村附件，具有較好區(qū)位，規(guī)模大小不一，整體未形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)?，F(xiàn)狀情況主要有兩類：一是地塊閑置的零星工業(yè)區(qū)。大多夾雜在城市居住區(qū)內(nèi)，已經(jīng)破敗或停產(chǎn)，只遺留下廠區(qū)部分的建構(gòu)筑物。二是效益較好的獨(dú)立占地企業(yè)。如華潤(rùn)微電子、一汽錫柴等工業(yè)企業(yè)自身效益較好，同時(shí)自身有升級(jí)改造動(dòng)力，可以自發(fā)進(jìn)行產(chǎn)升級(jí)，提升自身土地產(chǎn)出效益。

2.3 無(wú)錫商業(yè)類城市更新對(duì)象

2.3.1 舊專業(yè)性批發(fā)市場(chǎng)

舊專業(yè)性批發(fā)市場(chǎng)是指目前功能使用完好，但整體風(fēng)貌環(huán)境較差，通常占地規(guī)模較大但配套不足的舊農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和舊專業(yè)性批發(fā)市場(chǎng)。無(wú)錫存在兩種基本情況：一種是舊農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，如稻香市場(chǎng)、沁揚(yáng)市場(chǎng)等，夾雜在老新村或舊居住區(qū)內(nèi)部，其使用功能相對(duì)完好，但環(huán)境及建筑質(zhì)量較差。另一種是地段位置較好而不在使用的專業(yè)性批發(fā)市場(chǎng)，如通惠市場(chǎng)、朝陽(yáng)花卉市場(chǎng)，雖然建筑環(huán)境相對(duì)較好，但土地效率利用低。

2.3.2 舊商務(wù)樓宇

舊商務(wù)樓宇是指城市功能落后，效益低下，或因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)分散、關(guān)系復(fù)雜難以調(diào)節(jié)而導(dǎo)致現(xiàn)狀空置的商務(wù)辦公樓。位于城市較好地段，實(shí)際使用功能落后或已閑置不用，用地效率低。困擾商務(wù)樓宇閑置的問(wèn)題主要是產(chǎn)權(quán)分散，無(wú)法獲得業(yè)主共識(shí)。有的舊商務(wù)樓宇涉及產(chǎn)權(quán)人達(dá)數(shù)百人，難以進(jìn)行統(tǒng)一物業(yè)管理。且由于各人購(gòu)入成本不同，要求的回報(bào)自然也不相同，巨大的談判困難加上重裝的花費(fèi)，讓一些舊商務(wù)樓宇一直空置。

2.4 更新對(duì)象的分類需求

根據(jù)更新對(duì)象區(qū)位和更新需求的不同，可以對(duì)更新對(duì)象進(jìn)行分類引導(dǎo)。針對(duì)居住類更新對(duì)象，以完善配套和改善環(huán)境為目標(biāo)，以環(huán)境提升、配套完善、綜合整治、功能調(diào)整為主要手段推動(dòng)居住區(qū)品質(zhì)提升，進(jìn)一步完善城市功能，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)。針對(duì)工業(yè)類的更新對(duì)象，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能級(jí)提升為目標(biāo)，采取多元化、復(fù)合式的更新方式，嚴(yán)格控制以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主的“工改居”，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)功能與城市綜合服務(wù)功能的深度融合。針對(duì)商業(yè)類更新對(duì)象，以復(fù)興商業(yè)活力為目標(biāo)，采取環(huán)境提升和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的更新方式，優(yōu)化商業(yè)服務(wù)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)商業(yè)文化、設(shè)施配置等綜合功能的提升。

表1 無(wú)錫城市更新對(duì)象分類更新指引

3 結(jié)語(yǔ)

更新對(duì)象的判斷、分類、標(biāo)準(zhǔn)是城市更新的第一步，也是城市更新得以展開(kāi)的基礎(chǔ)。對(duì)于諸多尚未經(jīng)歷過(guò)城市更新，缺乏更新基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)的城市顯得尤為重要。多規(guī)合一為城市更新提供一個(gè)更為全面的視角，使城市更新可以成為融合多層規(guī)劃，引領(lǐng)城市提升與轉(zhuǎn)型的有力抓手。