李運(yùn)洪 施麗娜

1.成都美且異規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 四川 成都 610000

2.崇州市規(guī)劃和自然資源局 四川 成都 611200

1 研究背景

2019年5月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號），提出將主體功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”[1]。同時，從總體要求、總體框架、編制要求[2]等多個方面做出了工作安排，標(biāo)志著我國國土空間規(guī)劃體系正式建立。

2021年12月，四川省自然資源廳印發(fā)《四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制指南》（送審稿），提出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級片區(qū)為單元編制國土空間總體規(guī)劃，并對其主要任務(wù)、編制程序、編制內(nèi)容及深度要求等做出了具體安排，指引鄉(xiāng)鎮(zhèn)級片區(qū)規(guī)劃編制工作。同時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了以自然資源稟賦、區(qū)位條件、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和功能定位等要素為依托，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)連線成片、規(guī)模化發(fā)展，培育壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展[3]的規(guī)劃編制思路，整體構(gòu)建符合片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色、符合農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的空間布局和用地保障模式，引導(dǎo)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2022年2月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中指出，要牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線，產(chǎn)業(yè)振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果的根本之策，是鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。因此，產(chǎn)業(yè)振興對鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，那么如何落實(shí)鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地需求，就成了國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級片區(qū)國土空間總體規(guī)劃編制的意義和難點(diǎn)

2.1 規(guī)劃編制的意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是推進(jìn)四川省委省政府兩項(xiàng)改革“后半篇”文章工作的重要戰(zhàn)場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級片區(qū)國土空間總體規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中起著承上啟下的作用，既是對市縣級國土空間總體規(guī)劃的細(xì)化落實(shí)，也是對村級片區(qū)規(guī)劃的重要指引。

2.2 規(guī)劃編制的難點(diǎn)

在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中，重點(diǎn)是對鎮(zhèn)區(qū)用地的規(guī)劃布局，缺乏對鎮(zhèn)區(qū)范圍外用地布局的思考，鄉(xiāng)村地區(qū)基本上成為了規(guī)劃盲區(qū)，缺乏規(guī)劃指引；規(guī)劃對鎮(zhèn)區(qū)范圍外用地考慮較為單薄，缺乏統(tǒng)籌安排，難以指引鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在本輪國土空間規(guī)劃中，受城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定影響，城鎮(zhèn)發(fā)展受到限制較大，難以有所作為，而鄉(xiāng)村地區(qū)因長期以來受關(guān)注較少，具有較大發(fā)展空間。且根據(jù)編制指南要求，需將片區(qū)用地分類細(xì)分至二級地類，那么鎮(zhèn)區(qū)之外的用地布局就成為了本輪規(guī)劃的重點(diǎn)和難點(diǎn)。綜上所述，如何引導(dǎo)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對片區(qū)內(nèi)用地進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，就成了本輪國土空間規(guī)劃的重中之重。

3 規(guī)劃實(shí)踐與探索——以《四川省雅安市天全縣新場綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展示范片區(qū)國土空間規(guī)劃》（2021-2035年）為例

四川省雅安市天全縣新場綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展示范片區(qū)地處四川省雅安市天全縣東南部，位于四川省成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)西端，結(jié)合《天全縣縣域內(nèi)片區(qū)劃分送審方案》要求，形成以318線為主軸的中心片區(qū)“核心”引領(lǐng)帶動，構(gòu)建“一核三區(qū)”的經(jīng)濟(jì)地理空間格局。新場綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展示范片區(qū)為三區(qū)之一，主要以發(fā)展農(nóng)業(yè)種植、工礦產(chǎn)業(yè)為主，由新場鎮(zhèn)和興業(yè)鄉(xiāng)2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成，下轄16個村，中心鎮(zhèn)設(shè)在新場鎮(zhèn)。

3.1 強(qiáng)化目標(biāo)指引

規(guī)劃立足片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色、區(qū)位條件和資源稟賦，銜接上位及相關(guān)規(guī)劃要求，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念為基礎(chǔ)，確定片區(qū)總體定位。片區(qū)發(fā)展定位為 “生態(tài)農(nóng)業(yè)+綠色礦業(yè)”為重點(diǎn)的綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展示范區(qū)；功能定位為打造省級生態(tài)循環(huán)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，建設(shè)成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)綠色建材保供基地。

3.2 強(qiáng)化底線約束

為保障規(guī)劃的可實(shí)施性，規(guī)劃既要保證底線管控的剛性要求，又要為片區(qū)發(fā)展預(yù)留彈性空間。本次規(guī)劃吸取成功案例經(jīng)驗(yàn)，采用剛性管控與彈性引導(dǎo)相結(jié)合的方式指引片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃劃定的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴(yán)格遵循總量不減少、質(zhì)量不降低、邊界不改變的剛性管控原則，按照相關(guān)要求進(jìn)行管控。同時落實(shí)水資源保護(hù)范圍線、林地資源保護(hù)范圍線、礦產(chǎn)資源保護(hù)范圍線、災(zāi)害安全防護(hù)線、歷史文化保護(hù)線等管控底線，按照相關(guān)要求進(jìn)行管控。

3.3 強(qiáng)化目標(biāo)落實(shí)

結(jié)合目標(biāo)定位，以目標(biāo)為導(dǎo)向，充分分析現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，對標(biāo)總體目標(biāo)定位，找出片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢與存在的不足，提出了全面推進(jìn)生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新賦能綠色礦業(yè)的發(fā)展策略，并制定了系列發(fā)展措施，指引片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展（見圖1）。

3.3.1 生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展

片區(qū)現(xiàn)狀種植業(yè)已初具規(guī)模，以茶葉、林竹種植為主，已建成“豬+糧+茶”縣級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)園區(qū)；養(yǎng)殖業(yè)以生豬養(yǎng)殖為主，在建新希望養(yǎng)殖基地年出欄量達(dá)10萬頭，將成為片區(qū)龍頭企業(yè)。但產(chǎn)業(yè)鏈條較短，農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)以小規(guī)模企業(yè)為主，呈零星分布，且閑置問題突出，難以帶動片區(qū)種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展。

規(guī)劃結(jié)合片區(qū)發(fā)展定位，以發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、打造省級生態(tài)循環(huán)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為目標(biāo)，提升現(xiàn)狀“豬+糧+茶”縣級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)園區(qū)為省級生態(tài)循環(huán)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，融入種養(yǎng)循環(huán)小區(qū)理念，指引片區(qū)生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

橫向拓展、縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，推動片區(qū)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展。以優(yōu)質(zhì)糧油、特色種養(yǎng)為核心基礎(chǔ)，橫向拓展，發(fā)展套種、輪作、種養(yǎng)循環(huán)等模式，打造規(guī)模化種養(yǎng)殖基地，突出片區(qū)種養(yǎng)特色，做強(qiáng)茶葉、林竹、糧油種植和生豬養(yǎng)殖業(yè)，同時對標(biāo)省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)園區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，充分利用閑置工業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施等用地，完善園區(qū)內(nèi)部有機(jī)肥加工廠、電商服務(wù)中心等配套設(shè)施，補(bǔ)全生態(tài)循環(huán)小區(qū)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)片區(qū)生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展（見圖2）；縱向延伸，健全產(chǎn)業(yè)鏈條，規(guī)劃充分利用片區(qū)內(nèi)閑置工業(yè)用地和糧站等，打造綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和農(nóng)產(chǎn)品交易中心，健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷鏈條，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值（見圖3）。

圖2 園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目示意

圖3 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷用地布局

3.3.2 綠色礦業(yè)發(fā)展

片區(qū)現(xiàn)狀以工礦企業(yè)為主，主要為青石礦、石灰石、鋁土礦開采，閑置問題突出。規(guī)劃以創(chuàng)新賦能綠色礦業(yè)為目標(biāo)，結(jié)合片區(qū)發(fā)展需求，合理制定開采時序和開發(fā)強(qiáng)度，嚴(yán)格落實(shí)數(shù)量和開采總量“雙指標(biāo)”控制，同時嚴(yán)格規(guī)劃準(zhǔn)入管理，規(guī)范礦山開采和管理秩序，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平。合理利用閑置工礦廢棄地，優(yōu)先用于保障片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展（見圖4）。

圖4 綠色礦業(yè)發(fā)展布局

3.3.3 鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展

片區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀僅有峽口阻擊戰(zhàn)遺址、韓家碉樓、彭氏狀元墓和古墓群等文化旅游資源，旅游發(fā)展?jié)摿^為薄弱。而近年來，旅游業(yè)需求以短途游、偏休閑、喜鄉(xiāng)村、親特色為傾向。結(jié)合片區(qū)現(xiàn)狀發(fā)展特色，重點(diǎn)結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)。

規(guī)劃整合片區(qū)旅游資源要素，按照“以茶促旅、以旅帶茶”的思路，打造以茶旅融合為核心，農(nóng)業(yè)資源、紅色文化為補(bǔ)充的鄉(xiāng)村休閑旅游度假目的地。同時，打造旅游節(jié)點(diǎn)，將片區(qū)內(nèi)有機(jī)肥加工廠、電商服務(wù)中心、綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、農(nóng)產(chǎn)品交易中心和村委會等配套設(shè)施用地 “旅游化”利用，指引片區(qū)內(nèi)配套設(shè)施用地復(fù)合利用，便于規(guī)劃用地落實(shí)，有效減少旅游淡季帶來的建設(shè)用地閑置問題（見圖5）。

圖5 旅游業(yè)發(fā)展布局

3.4 圍繞項(xiàng)目落地，增強(qiáng)規(guī)劃可操作性

為保障規(guī)劃的可操作性，規(guī)劃對片區(qū)內(nèi)各類用地現(xiàn)狀及使用計劃進(jìn)行了詳細(xì)摸底調(diào)研，充分了解當(dāng)?shù)鼐用褚庀?，?yōu)先盤活閑置資產(chǎn)，對暫不能明確用途的用地予以留白，為片區(qū)預(yù)留發(fā)展空間，便于規(guī)劃順利實(shí)施。同時結(jié)合規(guī)劃分析，充分考慮片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，補(bǔ)充配套設(shè)施用地，合理規(guī)劃用地用途，指引片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。并建立項(xiàng)目庫，擬定項(xiàng)目建設(shè)時序，將具有重要戰(zhàn)略意義、符合片區(qū)發(fā)展目標(biāo)及亟需建設(shè)的項(xiàng)目優(yōu)先納入近期實(shí)施計劃，有序推動片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.5 構(gòu)建一張藍(lán)圖

規(guī)劃圍繞片區(qū)發(fā)展定位，結(jié)合各專項(xiàng)規(guī)劃，對各類現(xiàn)狀用地布局進(jìn)行優(yōu)化，落實(shí)用地圖斑，優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。保障耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低并落實(shí)到圖斑，同時順應(yīng)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，合理布局農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，保障生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)有序發(fā)展、農(nóng)用地穩(wěn)步增加；同時，按照節(jié)約集約用地的原則，優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局，推動工業(yè)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工集約化發(fā)展，通過全域土地整治盤活存量用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，形成規(guī)劃一張圖。

構(gòu)建“一年一體檢、五年一評估”的模式，對規(guī)劃實(shí)施全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，對片區(qū)發(fā)展階段特征和總體規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行分析評價，對未達(dá)到預(yù)期效果的予以糾正，及時調(diào)整，結(jié)合片區(qū)實(shí)際發(fā)展情況，不斷優(yōu)化和完善規(guī)劃用地布局，有序引導(dǎo)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障規(guī)劃順利實(shí)施。

4 結(jié)論與展望

綜上所述，以目標(biāo)為導(dǎo)向，通過基礎(chǔ)調(diào)研、分析研判、產(chǎn)業(yè)策劃等途徑得出片區(qū)發(fā)展用地需求，并落實(shí)到國土空間規(guī)劃中，能有效指引片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，夯實(shí)規(guī)劃編制工作，使規(guī)劃更加具有可實(shí)施性和可操作性。為了能更好的滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)級片區(qū)國土空間規(guī)劃編制工作的目標(biāo)和要求，需以更加清晰明確的規(guī)劃思路作為引導(dǎo)，在嚴(yán)格落實(shí)底線管控的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)狀用地分布和使用情況，通過規(guī)劃分析，合理落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地布局，并在用地用途上適當(dāng)留白，預(yù)留彈性發(fā)展空間，可有效指引片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。