文 黃徐桂

習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上指出，我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。發(fā)展全過程人民民主，是各級人大及其常委會的重要職責(zé)和光榮使命。近年來，揭陽市人大常委會深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的重要論述，圍繞“建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的活力古城、濱海新城，努力打造沿海經(jīng)濟(jì)帶上的產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市”的發(fā)展定位，針對人民群眾對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的訴求越來越迫切的現(xiàn)實，著力打造“全過程+小切口+閉環(huán)式”人大履職模式，積極踐行全過程人民民主，通過“小切口”先后對揚塵污染防治、生活垃圾管理、水污染治理等進(jìn)行地方立法，構(gòu)建“閉環(huán)式”監(jiān)督模式，加強(qiáng)對揭陽打好“藍(lán)天”“碧水”“凈土”保衛(wèi)戰(zhàn)的監(jiān)督，打出了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“組合拳”，有效推動揭陽市生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。

一、“全過程+小切口+閉環(huán)式”人大履職模式在揭陽的實踐

揭陽市人大常委會堅持以人民為中心的發(fā)展思想，充分發(fā)揮人民代表大會制度在實現(xiàn)全過程人民民主中的重要制度載體作用，聚焦生態(tài)環(huán)境質(zhì)量這個影響人們幸福生活的重要指標(biāo)，著眼有效改善自然生態(tài)和人居環(huán)境，緊扣“天藍(lán)、地凈、水清”目標(biāo)導(dǎo)向，從立法、監(jiān)督等職能維度，突出“小切口”精準(zhǔn)破題發(fā)力，實行全鏈條“閉環(huán)式”監(jiān)督，扎實推進(jìn)揭陽市生態(tài)文明建設(shè)。

（一）“多元化”豐富全過程人民民主。打造“全過程+小切口+閉環(huán)式”的人大履職模式，是踐行全過程人民民主首要環(huán)節(jié)，能夠為做好“小切口破題”“閉環(huán)式監(jiān)督”提供堅實的基礎(chǔ)。揭陽市人大常委會積極回應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的熱切期盼，以全市85個人大代表中心聯(lián)絡(luò)站、500多個村級代表聯(lián)絡(luò)站為載體，充分發(fā)揮代表密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，廣泛收集群眾關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意見和建議，使市人大常委會助推生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作更加順應(yīng)群眾對美好生活的期待；充分發(fā)揮市人大常委會城建環(huán)保咨詢顧問“智囊團(tuán)”作用，利用好咨詢顧問專業(yè)特長。打造地方立法“直通車”，推動立法工作聽取意見建議的觸角直通基層、直抵一線、直達(dá)群眾，發(fā)揮基層立法聯(lián)系點接地氣、惠民意、聚民智的全過程人民民主優(yōu)勢和作為市人大常委會地方立法“直通車”“連心橋”的功能作用，推動揭陽市良法善治。創(chuàng)新工作機(jī)制，制定了《市人大常委會組成人員及各專（工）委聯(lián)系市人大代表和市人大代表密初聯(lián)系人民群眾的意見》《關(guān)于市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志掛鉤聯(lián)系各縣（市、區(qū)）人大常委會的通知》《關(guān)于市七屆人大常委會主任會議組成人員直接聯(lián)系市人大代表有關(guān)事宜的通知》，進(jìn)一步深化揭陽市人大常委會同代表和人民群眾的聯(lián)系，及時反映群眾關(guān)注的焦點、難點問題，推動市人大常委會更好察民情、惠民生。

（二）堅持以“小切口”精準(zhǔn)破題發(fā)力。打造“全過程+小切口+閉環(huán)式”的人大履職模式，要注重從“小切口”中做好“大文章”。揭陽市人大常委會圍繞揭陽生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的實際情況，堅持“小切口”精準(zhǔn)破題立法，找準(zhǔn)空氣、垃圾管理和水環(huán)境等方面亟需解決的問題，圍繞“天藍(lán)、地凈、水清”，先后實施揚塵污染防治、生活垃圾管理、重點流域水環(huán)境保護(hù)立法，秉持“針對問題立法、立法解決問題”的工作思路，進(jìn)一步找準(zhǔn)選好地方立法的“切入點”“著力點”，不斷增強(qiáng)地方立法的針對性、適用性和可操作性，努力以“小切口”推動解決“大問題”。

一是回應(yīng)群眾關(guān)切，推動揚塵污染治理立法。隨著揭陽市經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)步伐明顯加快，但在大力推進(jìn)中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)的過程中，部分建設(shè)單位不規(guī)范施工、物料運輸車輛隨處遺撒等造成了嚴(yán)重的揚塵污染問題，人民群眾反映強(qiáng)烈。自揭陽市獲得地方立法權(quán)后，針對市區(qū)揚塵污染久治不善、群眾迫切要求整治的實際，市人大常委會將《揭陽市揚塵污染防治條例》確定為揭陽市首部實體性地方法規(guī)，成為加強(qiáng)管控與治理可吸入顆粒物污染、改善環(huán)境空氣質(zhì)量的主攻方向和重要突破口。針對揚塵污染防治的實際，對日常生活中較為典型的建設(shè)施工、道路運輸、物料堆場、保潔作業(yè)以及泥地裸露等方面的揚塵污染作出具體規(guī)范并寫入條例。通過制度規(guī)范有效實施，較好地遏制了路面和建筑工地等揚塵污染。

二是服務(wù)中心工作，推動生活垃圾管理立法。生活垃圾分類回收問題，是和老百姓生活最為密切的事情，也是深入防治水環(huán)境面源污染、土壤污染的必要步驟。近年來，揭陽市成功獲得省級文明城市和國家級衛(wèi)生城市成稱號，但民眾的源頭減量和分類投放意識仍有待提高，全市生活垃圾各環(huán)節(jié)分類管理的綜合水平又相對滯后，給環(huán)境衛(wèi)生與保護(hù)帶來了困難和壓力。揭陽市人大常委會選準(zhǔn)“小切口”，積極發(fā)揮在地方立法工作中的主導(dǎo)作用，及時制定《揭陽市生活垃圾管理條例》，進(jìn)一步提高政府及其部門運用法治思維和法治方式做好生活垃圾分類管理工作的能力水平，加快形成生活垃圾規(guī)范化與常態(tài)化管理的長效機(jī)制，為生活垃圾分類管理工作保駕護(hù)航。

三是打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，推動水環(huán)境保護(hù)立法。榕江、練江和龍江流域，是揭陽境內(nèi)主要的三大河流。隨著揭陽市城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，練江和榕江流域水環(huán)境保護(hù)面臨較大壓力，河道兩岸電鍍、酸洗、印染、涼果加工等重點污染源造成的水污染，已經(jīng)超出環(huán)境的自我凈化能力。其中練江水污染問題較為嚴(yán)重，被國家和省列為重點掛牌督辦整改對象，也是中央環(huán)保督察“回頭看”重點巡視內(nèi)容。而龍江流域則關(guān)系到揭陽濱海新區(qū)、大南海石化基地等重大發(fā)展平臺的建設(shè)，對全市發(fā)展大局有著深刻的影響，提升其水環(huán)境保護(hù)能力也至關(guān)重要。打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，加強(qiáng)三江流域水環(huán)境保護(hù)勢在必行、刻不容緩。揭陽市人大常委會堅持“人民有所呼，立法有所應(yīng)”原則，以問題為導(dǎo)向，將有限的立法資源充分用于做好加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法工作，以“重點流域水環(huán)境保護(hù)小切口”進(jìn)行立項，制訂并實施了《揭陽市重點流域水環(huán)境保護(hù)條例》，有效助推揭陽市打好水污染防治攻堅戰(zhàn)。

（三）構(gòu)建全鏈條閉環(huán)監(jiān)督模式。行使監(jiān)督權(quán)，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。揭陽市人大常委會堅持正確監(jiān)督、依法監(jiān)督、有效監(jiān)督，緊扣“天藍(lán)、地凈、水清”目標(biāo)，著力做好全鏈條閉環(huán)監(jiān)督。為著力推動條例立法與執(zhí)法的充分銜接，確保良善之法所建立起來的制度優(yōu)勢，能夠真正轉(zhuǎn)化為治理效能并釋放出法治紅利，更好實現(xiàn)“立良法、促善治、惠民生”的立法初衷，揭陽市人大常委會充分發(fā)揮人大監(jiān)督“法律巡視利劍”作用，針對揚塵污染防治、生活垃圾管理、重點流域水環(huán)境保護(hù)三部條例，開展條例執(zhí)法檢查，督促和推動各級政府及其職能部門更好履行主體責(zé)任，有效打通條例落地執(zhí)行的“最后一公里”。2018年4月，揭陽市人大常委會組織開展對《揭陽市揚塵污染防治條例》實施情況開展檢查，深入榕城區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)實地察看建筑工地和交通公路道路路面揚塵整治、混凝土攪拌站物料堆放場防塵措施落實等情況。2019年8月，組織對《揭陽市生活垃圾管理條例》貫徹實施情況進(jìn)行檢查，圍繞“宣傳與教育、分類與收集、運輸與處置、監(jiān)督與管理”等內(nèi)容，赴揭西縣、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、揭東區(qū)，深入居民小區(qū)、垃圾分類試點、垃圾轉(zhuǎn)運站、垃圾壓縮站+公廁一體化項目、鄉(xiāng)村垃圾收集點等檢查調(diào)研有關(guān)情況。2020年9月，組織對《揭陽市重點流域水環(huán)境保護(hù)條例》開展執(zhí)法檢查，圍繞宣傳教育、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)、監(jiān)督管理等內(nèi)容，實地察看揭東區(qū)、普寧市、揭西縣相關(guān)項目。在全市上下和各級各部門的共同努力下，2021年，揭陽市地表水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，水質(zhì)指數(shù)改善幅度居全省首位，實現(xiàn)自“十三五”以來國控斷面首次全面達(dá)標(biāo)的重大突破。練江水質(zhì)取得歷史性轉(zhuǎn)變；榕江龍石斷面水質(zhì)實現(xiàn)四年提升兩個類別，一些本地特征生物逐步恢復(fù)?？諝赓|(zhì)量持續(xù)向好，連續(xù)第五年全面達(dá)標(biāo)，達(dá)到國家二級標(biāo)準(zhǔn)。

二、“全過程+小切口+閉環(huán)式”人大履職模式在實踐中存在的不足

“全過程+小切口+閉環(huán)式”是創(chuàng)新的人大履職模式，每個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，但在揭陽市人大常委會發(fā)揮職能作用、推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實踐中還存在一些不足，主要體現(xiàn)在：

（一）“全過程”人民民主仍需進(jìn)一步深化拓展。一方面，揭陽市人大常委會雖然已經(jīng)在全市打造覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表聯(lián)絡(luò)站，并延伸建設(shè)村級代表聯(lián)絡(luò)站，但如何使人大代表聯(lián)絡(luò)站真正成為聯(lián)系選民的“連心橋”、傾聽民意的“直通車”、踐行全過程人民民主的“好載體”仍需要進(jìn)一步提升，代表對選民缺少應(yīng)有的主動溝通，代表聯(lián)系選民活動難見成效等現(xiàn)象仍然存在。另一方面，2022年，為進(jìn)一步踐行全過程人民民主，推動基層立法聯(lián)系點、咨詢顧問工作提質(zhì)增效，揭陽市人大常委會將原來5個基層立法聯(lián)系點增加到13個，同時打造了“層次高、專業(yè)強(qiáng)、領(lǐng)域廣”的“人大智庫”，但如何更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點暢通民意表達(dá)“最后一公里”和人大咨詢顧問作用也仍需進(jìn)一步深化拓展。

（二）“小切口”破題發(fā)力仍需進(jìn)一步精準(zhǔn)精細(xì)。近年來，揭陽市人大常委會圍繞污染防治攻堅戰(zhàn)，緊扣群眾“急難愁盼”，積極回應(yīng)群眾呼聲，堅持“小切口”，突出“有特色”，先后實施揚塵污染防治、生活垃圾管理、重點流域水環(huán)境保護(hù)立法，取得良好工作成效。但人大工作涉及方方面面，如何更好地“切小題目、切準(zhǔn)特色、切細(xì)內(nèi)容、切實措施”，增強(qiáng)工作的針對性、適用性、可操作性仍需進(jìn)一步下功夫。與此同時，拓展社情民意方面，如何在廣泛收集民意的基礎(chǔ)上進(jìn)一步篩選、提升、深化，讓民聲民意推動“小切口”選題更加精準(zhǔn)精細(xì)方面也仍需進(jìn)一步探索實踐。

（三）“閉環(huán)式”人大監(jiān)督仍需進(jìn)一步提質(zhì)增效。“閉環(huán)式”監(jiān)督模式，環(huán)環(huán)相扣，步步深入，必須扭住監(jiān)督質(zhì)量這個“牛鼻子”，把事前、事中、事后三個階段貫通起來，才能提升人大監(jiān)督實效。在工作實踐中，人大常委會組織開展的視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動多為半天或者一天，沒有真正深入到基層、到一線去摸清情況，沒有做好廣泛收集民意、匯聚民智，個別時候甚至存在走馬觀花的現(xiàn)象，提出的審議意見或工作建議針對性、前瞻性、可操作性不夠強(qiáng)。作為監(jiān)督主體的地方人大常委會組成人員，在結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、認(rèn)識等方面存在一些薄弱環(huán)節(jié)，制約人大監(jiān)督工作的高質(zhì)量開展。有些組成人員，主動監(jiān)督意識不強(qiáng)，存在“多栽花、少栽刺”的思想，工作不求過得硬、只求過得去。

三、全面提升“全過程+小切口+閉環(huán)式”人大履職模式成效的幾點對策建議

新時代新形勢新任務(wù)對地方人大工作提出了新的更高要求。揭陽市人大及其常委會堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹全過程人民民主重大理念，把保證人民當(dāng)家作主貫穿人大工作全過程各環(huán)節(jié)，全面提升“全過程+小切口+閉環(huán)式”人大履職模式工作成效，推動新時代人大工作高質(zhì)量發(fā)展，為揭陽建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的活力古城、濱海新城，努力打造沿海經(jīng)濟(jì)帶上的產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市作出積極貢獻(xiàn)。

（一）突出堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度。要旗幟鮮明講政治，把堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿人大工作各方面全過程，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想統(tǒng)攬和指導(dǎo)人大工作，不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，忠誠擁護(hù)“兩個確立”，做到“兩個維護(hù)”。要圍繞揭陽市委中心工作，著力找準(zhǔn)人大工作的切入點、著力點、結(jié)合點，認(rèn)真行使憲法和法律賦予的職權(quán)，推動市委工作部署在人大工作中得到落實，確保與市委同心同力、同向同行。

（二）聚力踐行全過程人民民主。要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，著力做好立法、監(jiān)督、重大事項決定、選舉任免和代表工作，充分發(fā)揮地方人大貼近基層、貼近群眾的特點，進(jìn)一步豐富拓展群眾民主參與的形式，暢通群眾利益訴求表達(dá)和反映渠道，推動更好發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)站的作用，積極收集民意，廣泛匯聚民智，以全方位的履職不斷發(fā)展全過程人民民主，讓每一部法規(guī)都裝滿民意、讓每一次監(jiān)督都關(guān)乎民生、讓每一條代表建議都飽含民情，讓全過程人民民主在揭陽大地上落地生根，取得實效。

（三）精準(zhǔn)選好破題“小切口”。要立足“小切口”，突出“有特色”、做足“小快靈”，探索以“小”題目為基礎(chǔ)、“聚”民智為路徑、“細(xì)”內(nèi)容為靈魂、“瘦”體量為表現(xiàn)形式的“小切口”工作模式，用“小切口”解決“大問題”。要充分發(fā)揮人大代表來自人民、扎根人民的特點，同人民群眾密切聯(lián)系的優(yōu)勢，利用揭陽市人大常委會掛鉤聯(lián)系人大代表、市人大各專委和常委會各工委掛鉤聯(lián)系人大代表工作機(jī)制的優(yōu)勢，把人民的聲音、代表的意見建議更多更好地體現(xiàn)在常委會的各項工作，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中，緊扣群眾急難愁盼，選準(zhǔn)“小切口”，解決“民生事”，努力做到“民有所呼、我有所應(yīng)”。要精準(zhǔn)精細(xì)做好地方立法選題，積極回應(yīng)群眾呼聲，精準(zhǔn)定位民需之法，聚焦當(dāng)?shù)貙嶋H，突出地方立法特色，實現(xiàn)“小”選題，將亟待解決的實際問題作為地方立法的切入點、著力點；要增強(qiáng)地方立法的可操作性，在制度設(shè)計上注重精準(zhǔn)規(guī)范，條文表述上要做到明確具體，切實解決實際問題；要在“瘦”體量上下功夫，在條文數(shù)量上要抓住群眾最關(guān)注的幾條、解決問題最關(guān)鍵的幾條，避免“穿靴戴帽”現(xiàn)象出現(xiàn)。要自覺找準(zhǔn)人大監(jiān)督“小切口”，緊盯全市中心工作，精準(zhǔn)選定議題，堅持問題導(dǎo)向，做好監(jiān)督大文章。

（四）持續(xù)監(jiān)督增強(qiáng)工作實效。習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上強(qiáng)調(diào)，要用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。做好監(jiān)督工作，加強(qiáng)調(diào)查研究是基礎(chǔ)。要注重多到一線去，多方面、多角度、多手段掌握真實信息，從調(diào)查研究掌握的情況中去偽存真，去粗存精，把事實搞清楚、問題擺出來、原因弄明白、對策提上來，使監(jiān)督更加準(zhǔn)確、更具有針對性。要創(chuàng)新監(jiān)督的方式方法，善于多種監(jiān)督方式，把法律監(jiān)督和工作監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，把事前、事中、事后監(jiān)督結(jié)合起來，把權(quán)力監(jiān)督和群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來，把代表監(jiān)督和人大常委會監(jiān)督結(jié)合起來，樹立地方人大監(jiān)督的剛性權(quán)威。要連續(xù)監(jiān)督問效，對一些人民群眾反映強(qiáng)烈的、人大代表普遍關(guān)注的問題，通過連續(xù)監(jiān)督，督促整改落實，真正促進(jìn)政府部門工作，推動問題得到有效解決。要堅持聯(lián)動開展監(jiān)督，建立健全上下人大聯(lián)動監(jiān)督機(jī)制，使人大監(jiān)督工作能夠上下貫通、同頻共振。

揭陽空港經(jīng)濟(jì)區(qū)（資料圖片）