□文/謝奕博

（貴州財經(jīng)大學(xué) 貴州·貴陽）

［提要］ 本文旨在研究城投公司治理評價體系。首先，介紹城投公司的定義和特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)城投公司治理對于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定以及投資者利益的重要性。其次，分析城投公司治理存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)。再次，構(gòu)建城投公司治理評價指標(biāo)體系，并說明評價指標(biāo)體系的構(gòu)建原則。最后，提出城投公司治理改進(jìn)方案和發(fā)展啟示，希望為城投公司治理評價提供科學(xué)、合理的參考。

近年來，城市化進(jìn)程加速、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型推進(jìn)，城投公司已經(jīng)成為推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。城投公司治理的好壞不僅關(guān)乎城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，還關(guān)系到廣大投資者的利益。因此，建立科學(xué)、合理的城投公司治理評價體系是提升城市經(jīng)濟(jì)競爭力的必要前提。本文旨在對城投公司治理進(jìn)行評價研究，包括理論和實(shí)踐兩個層面，通過構(gòu)建城投公司治理評價指標(biāo)體系，總結(jié)城投公司治理存在的問題及其解決方案，為城投公司治理改進(jìn)提供有力依據(jù)和實(shí)踐應(yīng)用。

一、城投公司治理評價

（一）城投公司定義和特點(diǎn)。城投公司是城市建設(shè)投資公司的簡稱，是全國各大城市政府投資融資平臺，起源于1991 年，承擔(dān)相應(yīng)的政府職能，是特殊市場經(jīng)營體。城投公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營。城投公司是擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

城投公司具有以下特點(diǎn)和特殊性：（1）城投公司與地方政府有密切的關(guān)系，受到地方政府的授權(quán)、監(jiān)督和支持，承擔(dān)了地方政府的部分職能和責(zé)任，具有一定的公共屬性和社會責(zé)任。（2）城投公司主要從事公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，這些項(xiàng)目通常具有較長的建設(shè)周期、較低的收益率、較高的風(fēng)險和較大的社會效益。城投公司的業(yè)務(wù)一般分為三類：公益性業(yè)務(wù)、準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)及經(jīng)營性業(yè)務(wù)。（3）城投公司的融資能力受到地方政府信用的影響，依賴于地方政府的隱性擔(dān)保或直接擔(dān)保。城投公司通常通過發(fā)行債券、銀行貸款、信托計劃等方式進(jìn)行融資，形成了較高的負(fù)債水平和杠桿率。（4）城投公司的治理結(jié)構(gòu)受到地方政府的干預(yù)和制約，缺乏有效的監(jiān)督和激勵機(jī)制，存在一定程度的內(nèi)部控制缺陷和利益沖突。

（二）城投公司治理評價的意義。城投公司是實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)、發(fā)展和改善城市民生的重要力量，具有巨大的社會和經(jīng)濟(jì)價值。因此，城投公司的治理評價具有重要的意義：

1、提高城投公司市場化運(yùn)作能力。通過治理評價，可以發(fā)現(xiàn)城投公司的優(yōu)勢和劣勢，制定合理的轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)自身市場競爭力和抗風(fēng)險能力。同時，可以通過混改、員工持股、薪酬改革、引入職業(yè)經(jīng)理人等途徑，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)內(nèi)部活力和創(chuàng)新能力。

2、提升城投公司社會責(zé)任感和公信力。通過治理評價，可以監(jiān)督城投公司的財務(wù)狀況和債務(wù)風(fēng)險，防止出現(xiàn)違約或逃廢債等行為，維護(hù)債權(quán)人和投資者的合法權(quán)益。同時，可以促進(jìn)城投公司更好地履行社會責(zé)任，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，增加民眾幸福感和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、推動城投公司數(shù)字化和智慧化轉(zhuǎn)型。通過治理評價，可以引導(dǎo)城投公司利用5G、人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代信息科技，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的效率和質(zhì)量。同時，可以促進(jìn)城投公司開展數(shù)字化、智慧化的商業(yè)模式和服務(wù)創(chuàng)新，打造智慧城市和智慧社區(qū)。

二、城投公司治理現(xiàn)狀

（一）城投公司治理存在的問題。城投公司治理存在的問題主要有以下幾個方面：

1、城投公司與地方政府的關(guān)系不清晰，存在隱性債務(wù)風(fēng)險。城投公司雖然是獨(dú)立法人，但是實(shí)際上受到地方政府的控制和影響，承擔(dān)了地方政府的部分職能和責(zé)任，而地方政府又通過隱性擔(dān)?；蛑苯訐?dān)保為城投公司提供融資支持。這樣就造成了城投公司的債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，債務(wù)償還能力不足，債務(wù)風(fēng)險不斷累積。一旦地方政府出現(xiàn)財政困難或者信用下降，城投公司就可能面臨資金斷裂和違約危機(jī)。

2、城投公司的業(yè)務(wù)定位不明確，經(jīng)營效率不高。城投公司主要從事公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，這些項(xiàng)目通常具有較長的建設(shè)周期、較低的收益率、較高的風(fēng)險和較大的社會效益。這些特點(diǎn)導(dǎo)致了城投公司在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域無法獲得足夠的經(jīng)營性收益。

3、城投公司的治理結(jié)構(gòu)不完善，監(jiān)督激勵機(jī)制缺失。城投公司的治理結(jié)構(gòu)受到地方政府的干預(yù)和制約，缺乏有效的監(jiān)督和激勵機(jī)制，存在一定程度的內(nèi)部控制缺陷和利益沖突。首先，組織結(jié)構(gòu)“行政化”，決策流程繁雜，人員管理“行政化”，晉升通道狹窄，帶有較強(qiáng)的地方行政色彩。其次，股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，股東履職不到位，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等治理主體職責(zé)不明確，相互制衡不足。再次，績效考核體系不科學(xué)，激勵約束機(jī)制不健全，獎懲機(jī)制不明確。

（二）城投公司治理面臨的挑戰(zhàn)。城投公司治理面臨的挑戰(zhàn)主要有以下幾個方面：

1、城投公司需要適應(yīng)國家宏觀調(diào)控和地方政府財政管理的變化，降低對政府隱性擔(dān)保的依賴，提高自身信用和融資能力。隨著國家對地方政府債務(wù)管理的不斷加強(qiáng)，城投公司的融資空間和成本將受到影響，城投公司需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以政府信用為依托的融資模式，增強(qiáng)自身信用建設(shè)，拓寬市場化融資渠道，降低融資成本。

2、城投公司需要明確自身的市場定位和核心競爭力，優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)配置，提高經(jīng)營效率和盈利能力。城投公司需要根據(jù)自身的資源優(yōu)勢和市場需求，確定合理的業(yè)務(wù)范圍和發(fā)展方向，避免盲目跟風(fēng)或越界經(jīng)營，注重產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸和協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮，提升項(xiàng)目的投資回報率和社會效益。

3、城投公司需要完善現(xiàn)代企業(yè)制度和治理機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部控制和風(fēng)險管理，建立有效的監(jiān)督和激勵機(jī)制。城投公司需要改革組織結(jié)構(gòu)和人員管理，打破行政化的束縛，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利一致，提高決策效率和執(zhí)行力。城投公司需要改善股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理主體的履職情況，明確各方的職責(zé)和權(quán)利，增加外部監(jiān)督和內(nèi)部制衡。

三、城投公司治理評價體系構(gòu)建

（一）評價指標(biāo)體系構(gòu)建原則。城投公司治理評價指標(biāo)體系的構(gòu)建原則應(yīng)包括以下方面：

1、全面性：評價指標(biāo)體系應(yīng)包含城投公司治理結(jié)構(gòu)的多個方面，如公司治理結(jié)構(gòu)、信息披露、股權(quán)結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制、經(jīng)營能力等，確保評價結(jié)果全面準(zhǔn)確。

2、科學(xué)性：評價指標(biāo)體系應(yīng)合理選擇指標(biāo)，科學(xué)確定權(quán)重，采用科學(xué)方法進(jìn)行分析，確保結(jié)果科學(xué)可信。

3、可操作性：評價指標(biāo)應(yīng)能夠量化度量、可操作，通過這些指標(biāo)的量化評價，可以推進(jìn)城投公司治理水平的提升。

4、動態(tài)性：評價指標(biāo)應(yīng)該隨著市場變化和公司的發(fā)展而不斷更新和調(diào)整，以確保評價結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（二）城投公司治理評價指標(biāo)體系構(gòu)成

1、地方政府治理水平。在城投公司治理評價指標(biāo)體系構(gòu)建中，地方政府治理水平是重要的一項(xiàng)指標(biāo)。主要考慮以下內(nèi)容：

（1）政府的管理效能。對地方政府的管理效益進(jìn)行考評，包括政策層面及資源配置的合理性、決策、執(zhí)行效率等實(shí)質(zhì)性評定，以評估其可靠性和穩(wěn)定性。

（2）政府與社會溝通的透明度。評估一定的范疇內(nèi)政府和社會之間的互動與溝通水平，包括政策信息發(fā)布和咨詢程序、公民參與度、審批流程的操作性以及政策執(zhí)行過程中有無變化等方面。

（3）政府服務(wù)質(zhì)量。對政府服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核，特別是考核政府與公眾之間溝通、服務(wù)、響應(yīng)速度、專業(yè)度等方面的質(zhì)量。

2、地方政府與城投公司的關(guān)聯(lián)度。城投公司治理評價指標(biāo)體系中，地方政府與城投公司的關(guān)聯(lián)度是重要的一項(xiàng)指標(biāo)。主要考慮以下內(nèi)容：

（1）地方政府授權(quán)資本金占比。評估地方政府是否通過授權(quán)資本金方式對城投公司進(jìn)行資金注入，這項(xiàng)指標(biāo)能夠顯著衡量城投公司與地方政府的關(guān)聯(lián)度和政府對城投公司的重視程度。

（2）城投公司在地方政府財政預(yù)算中的占比。評估城投公司在地方政府財政預(yù)算中的占比，不僅每一年進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃和財政預(yù)算的構(gòu)建，而且還要充分考慮企業(yè)各種經(jīng)營決策能夠?qū)︻A(yù)算構(gòu)成影響的決定因素。（3）地方政府對城投公司的支持政策。了解地方政府對城投公司提供的支持政策，包括財政、稅收、土地、人才等支持，以及反腐去官效應(yīng)，進(jìn)一步考察地方政府與城投公司的合作程度。

3、股權(quán)結(jié)構(gòu)。股權(quán)結(jié)構(gòu)是城投公司治理評價指標(biāo)體系中的重要組成部分。主要考慮以下內(nèi)容：（1）大股東是否為國家集中管理。評估大股東是否為國家中央管理的企業(yè)、部門、基金等，特別是政府持股的城投公司，深入了解所屬銀行、地方政府等大股東的實(shí)力與影響力，保證其統(tǒng)戰(zhàn)性。（2）大股東持股比例。關(guān)注大股東持股比例的高低，以及一些非理性原因?qū)Υ蠊蓶|持股比例的影響，例如擔(dān)任董事會成員而無法平衡控股比例等。（3）限制股份轉(zhuǎn)讓約定。評估是否存在股份轉(zhuǎn)讓需要受到的限制，并衡量這些限制的嚴(yán)重性和合理性，例如鎖定期的長短、轉(zhuǎn)讓價格的合理性、股權(quán)的質(zhì)押與擔(dān)保等。

4、董事會結(jié)構(gòu)。董事會結(jié)構(gòu)是城投公司治理評價指標(biāo)體系中的重要組成部分。主要考慮以下內(nèi)容：

（1）獨(dú)立董事。評估城投公司董事會獨(dú)立董事的比例和質(zhì)量，獨(dú)立董事應(yīng)當(dāng)符合獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)緵Q策提供獨(dú)立、公正的意見，保證董事會的有效性和決策的合規(guī)性。

（2）董事會主席。評估城投公司董事會主席的背景和經(jīng)驗(yàn)以及引領(lǐng)董事會決策的執(zhí)行能力。董事會主席應(yīng)當(dāng)是有經(jīng)驗(yàn)的業(yè)內(nèi)專家，能夠堅(jiān)持有效的治理原則，提升董事會的規(guī)范化、專業(yè)化和監(jiān)督力度。

（3）董事會會議制度。評估董事會會議制度的有效性，包括會議議程的確定、審議程序、決策的透明度等方面，以確保董事會能夠發(fā)揮有效監(jiān)督和決策作用，維護(hù)公司利益和投資者權(quán)益。

5、監(jiān)事會結(jié)構(gòu)。監(jiān)事會是城投公司治理評價指標(biāo)體系中的重要組成部分。主要考慮以下內(nèi)容：

（1）監(jiān)事會獨(dú)立性。評估監(jiān)事會的獨(dú)立性，是否與公司其他機(jī)構(gòu)存在利益沖突，能夠?qū)緵Q策提供獨(dú)立、公正的監(jiān)督和建議，保障公司治理的有效性。

（2）監(jiān)事會機(jī)制。評估監(jiān)事會的機(jī)制建設(shè)，包括議事程序、決策過程、對董事會決策的監(jiān)督力度、提出糾正措施等，以確保監(jiān)督機(jī)制的有效性和實(shí)施程度。

（3）監(jiān)事會質(zhì)量。評估監(jiān)事會成員的素質(zhì)和能力，包括經(jīng)驗(yàn)水平、職業(yè)背景、獨(dú)立性等，以確保監(jiān)事會能夠履行有效監(jiān)督和審計職責(zé)，為公司治理提供支持。

6、信息披露。信息披露是城投公司治理評價指標(biāo)體系中的重要組成部分。主要考慮以下內(nèi)容：

（1）信息披露廣度和深度。評估城投公司信息披露的廣度和深度，是否規(guī)范透明，是否包括公司治理、經(jīng)營狀況、財務(wù)狀況、股東權(quán)益等方面，以確保投資者能夠全面了解公司狀況。

（2）信息披露時效性。評估城投公司信息披露的時效性，信息披露應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確，能夠及時反映公司近期內(nèi)相關(guān)事項(xiàng)的變化，以保證投資者能夠及時了解公司情況，做出投資決策。

（3）信息披露的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。評估城投公司信息披露的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，包括信息的來源、數(shù)據(jù)的真實(shí)性、披露的附加解釋和說明等，以保證信息披露的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

7、內(nèi)部控制。內(nèi)部控制是城投公司治理評價指標(biāo)體系中的重要組成部分。主要考慮以下內(nèi)容：

（1）內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施。評估城投公司內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施情況，包括風(fēng)險管理體系、預(yù)算控制體系、財務(wù)會計管理、資產(chǎn)保護(hù)等，以保證內(nèi)部控制的有效性和規(guī)范性。

（2）內(nèi)部控制風(fēng)險評估和監(jiān)控。評估城投公司內(nèi)部控制風(fēng)險評估和監(jiān)控情況，包括對內(nèi)部控制風(fēng)險的評估和財務(wù)報表的審計監(jiān)控，以確保內(nèi)部控制風(fēng)險的可控性和防范性。

（3）內(nèi)部控制體系的完善性和改進(jìn)性。評估城投公司內(nèi)部控制體系的完善性和改進(jìn)性，包括對內(nèi)部控制缺陷的改進(jìn)和強(qiáng)化等措施，以確保城投公司能夠適應(yīng)市場變化和公司發(fā)展的需要。

8、經(jīng)營能力。經(jīng)營能力是城投公司治理評價指標(biāo)體系中的重要組成部分。主要考慮以下內(nèi)容：

（1）市場占有率。評估城投公司在市場中的占有率，包括主營業(yè)務(wù)市場份額和細(xì)分市場競爭力，以確保公司在市場競爭中具有優(yōu)勢。

（2）經(jīng)營效益和貢獻(xiàn)。評估城投公司的經(jīng)營效益和貢獻(xiàn)，包括營業(yè)收入、利潤、稅收貢獻(xiàn)等方面，以衡量公司的經(jīng)營能力和社會責(zé)任。

（3）產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。評估城投公司的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，包括產(chǎn)品的創(chuàng)新性、技術(shù)含量、安全性和服務(wù)的專業(yè)性、質(zhì)量和客戶滿意度等方面，以提升公司的市場競爭力和品牌形象。

四、城投公司治理改進(jìn)建議

（一）加強(qiáng)治理體系建設(shè)。加強(qiáng)城投公司治理體系建設(shè)是促進(jìn)城投公司治理改進(jìn)和發(fā)展的關(guān)鍵。建設(shè)治理體系應(yīng)注重從源頭上預(yù)防和控制治理風(fēng)險，并推動公司治理體系的完善和發(fā)展，保障公司經(jīng)營合法、規(guī)范、透明。治理體系建設(shè)包括三方面內(nèi)容：

1、治理結(jié)構(gòu)的完善。完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立合理的董事會、監(jiān)事會、管理層和股東大會等治理機(jī)制，確保各方面的利益能得到平衡和保障。

2、信息披露能力的提升。加強(qiáng)信息披露制度建設(shè)，定期披露公司經(jīng)營狀況，保證信息及時準(zhǔn)確真實(shí)，增強(qiáng)公眾對公司治理的信任。

3、內(nèi)部控制制度的完善。加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，建立內(nèi)部管理制度，健全風(fēng)險控制、內(nèi)部審計、合規(guī)監(jiān)控等制度，確保公司管理合規(guī)、透明、高效。

（二）建立權(quán)力制衡機(jī)制。加強(qiáng)權(quán)力制衡機(jī)制建設(shè)，是確保公司治理過程中各方利益能有所平衡和保障的重要手段。在公司治理結(jié)構(gòu)中，應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的董事會，加強(qiáng)對管理層行為進(jìn)行監(jiān)督和制衡。對高管人員任職和績效評估應(yīng)建立明確的制度，加強(qiáng)對高管監(jiān)督，防止利益輸送和失信等情況的發(fā)生。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部管理和監(jiān)督。城投公司應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部管理和監(jiān)督，建立完善的內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)公司管理流程的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，提高管理水平和效率。同時，加強(qiáng)內(nèi)部審計和風(fēng)險控制，防范違規(guī)操作和經(jīng)營風(fēng)險。

（四）加強(qiáng)外部治理和監(jiān)督。城投公司應(yīng)該加強(qiáng)對外部治理和監(jiān)督，加強(qiáng)與股東、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、投資者的溝通和協(xié)作，建立健全反洗錢、反腐敗、反欺詐等制度和機(jī)制，防止公司經(jīng)營風(fēng)險和聲譽(yù)風(fēng)險的發(fā)生，提高公司社會信用和形象。

（五）注重治理創(chuàng)新。城投公司應(yīng)該注重治理創(chuàng)新，加強(qiáng)對治理模式、管理制度、技術(shù)手段等方面的研究和應(yīng)用，推動大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)的應(yīng)用，提高治理效率和水平。探索靈活的創(chuàng)新治理模式，適應(yīng)市場變化和發(fā)展需要，提高公司治理能力和競爭力。