摘 要：糧食安全關(guān)乎國家安全，寧夏作為國家重要的糧食產(chǎn)區(qū)之一，在國土空間規(guī)劃和用途管制中，耕地保護落實的情況對區(qū)域及國家糧食安全具有重要意義。以寧夏全域作為研究對象，利用耕地、糧食生產(chǎn)、人口增長等數(shù)據(jù)，對其2012—2020年耕地資源動態(tài)變化及耕地壓力指數(shù)變化情況進行分析。結(jié)果表明，寧夏耕地面積減少了8.5萬hm2，耕地壓力指數(shù)呈波動上升趨勢。通過數(shù)據(jù)分析，結(jié)合工作實踐經(jīng)驗，剖析寧夏耕地保護面臨的實際困難，并提出寧夏在國土空間規(guī)劃及用途管制中落實耕地保護的思考與建議：發(fā)揮國土空間規(guī)劃引導(dǎo)作用，優(yōu)化耕地布局;加強建設(shè)選址管控，嚴格審查建設(shè)占用耕地;依托村莊規(guī)劃，引導(dǎo)村民參與耕地保護;明確永久基本農(nóng)田補劃要求，加強補劃管理。

關(guān)鍵詞：耕地保護; 國土空間規(guī)劃; 用途管制; 寧夏

中圖分類號：K901""""""" 文獻標識碼：A""""" 文章編號：1002-204X（2024）11-0064-05

doi：10.3969/j.issn.1002-204x.2024.11.010

Exploration and Thinking on Implementation of Cultivated Land Protection in Territorial Spatial Planning and Use Control ----- Based on Analysis of Dynamic Change of Cultivated Land in Ningxia

Xu Tianshu

（Ningxia Territory Spatial Planning Research Center， Yinchuan， Ningxia 750011）

Abstract Food security is related to national security. Ningxia， as one of the country's important grain producing areas， its implementation of cultivated land protectionin the territorial space planning and use controlhas great significance for regional and national food security. Taking whole territory of Ningxia as the research object， the dynamic changes of cultivated land resources and the changes of cultivated land pressure index from 2012 to 2020 were analyzed using the data of cultivated land， grain production and population growth. The results showed that the cultivated land area of Ningxia decreased by 85 000 hm2， and the cultivated land pressure index showed a fluctuating upward trend. Based on data analysis and in combination with practical experience， the practical difficulties of cultivated land protection in Ningxia are analyzed， and some thoughts and suggestions on the implementation of cultivated land protection in the land spatial planning and use control in Ningxia are put forward： Giving full play to the guiding role of territory spatial planning to optimize the layout of cultivated land; Strengthening the control of construction site selection， and strictly examining the cultivated land occupation by construction; Relying on village planning， guiding villagers to participate in the protection of cultivated land; Clearing the requirements for permanent basic farmland re-allocation and strengthening the management of re-allocation.

Key words Cultivated land protection; Territory spatial planning; Use control; Ningxia

作者簡介：許天舒（1993—），女，寧夏銀川人，碩士，工程師，主要從事國土空間規(guī)劃、人文地理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用相關(guān)工作。

收稿日期：2023-07-25

耕地是國家糧食安全的基礎(chǔ)和根本，耕地保護是關(guān)乎國運民生的全局性戰(zhàn)略問題。黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護，習(xí)近平總書記作出重要指示批示，強調(diào)耕地保護是關(guān)乎14億人吃飯的大事，容不得半點閃失，中國人的飯碗要牢牢端在自己手上。為加強耕地保護，國家先后頒布了多部法律法規(guī)，并出臺了一系列嚴格耕地保護的政策，但違法違規(guī)占用耕地的行為屢禁不止，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象日益凸顯[1-4]，對國家糧食安全構(gòu)成威脅，影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。特別是新冠疫情后，國際糧價持續(xù)上漲，許多國家開始限制或禁止糧食出口，引起了我們對糧食安全的高度警惕，保護糧食安全刻不容緩[5-11]。針對存在問題，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準”的通知》等文件，旨在守住14億人的“飯碗”。

國土空間規(guī)劃是新時期各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)，在規(guī)劃編制實施和國土空間用途管制中嚴格保護耕地符合時代發(fā)展要求。寧夏是我國重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)之一，其北部位于河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)，主要生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)水稻、小麥等糧食作物。通過對寧夏2012—2020年全域耕地資源、耕地生產(chǎn)力、耕地壓力等變化情況分析，結(jié)合筆者相關(guān)工作經(jīng)驗，總結(jié)地區(qū)耕地保護面臨的實際困難，對地區(qū)如何在國土空間規(guī)劃與用途管制中落實耕地保護進行探索思考，并提出意見建議，以期為地方有關(guān)部門制定規(guī)劃及用地方針政策提供參考。

1 研究區(qū)概況

寧夏回族自治區(qū)，是我國五個少數(shù)民族自治區(qū)之一，位于我國西北部的黃河中上游地區(qū)，是連接華北和西北的重要樞紐。地形南北狹長，全境海拔1 000 m以上，地勢南高北低，地貌類型豐富，土地生態(tài)系統(tǒng)較脆弱。寧夏屬典型的大陸性氣候，四季分明，具有冬寒長、夏熱短、春暖快、秋涼早的特點，晝夜溫差大，干旱少雨，年均降水量為183～677 mm。黃河在寧夏境內(nèi)流程全長397 km，地表河流均屬黃河水系，黃河兩岸的沖積平原為發(fā)展農(nóng)業(yè)奠定了良好基礎(chǔ)。

2 研究數(shù)據(jù)及研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

所用耕地面積、農(nóng)作物播種面積、糧食播種面積、糧食單位面積產(chǎn)量、人口等原始數(shù)據(jù)均來自《寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)計年鑒（2012—2021年）》[12]，耕地“雙非化”數(shù)據(jù)來自2020年10月3日中央電視臺《朝聞天下》公開報道內(nèi)容。

2.2 研究方法

2.2.1 最小人均耕地面積

最小人均耕地面積指在一定區(qū)域范圍內(nèi)、一定糧食自給水平和耕地生產(chǎn)力條件下，為了滿足人口正常生活的糧食消費所需的耕地面積[13-17]。其計算公式如下：

Smin= """"""""""""nbsp;""""""""""" （1）

式中，Smin為最小人均耕地面積（單位：hm2·人-1），β為糧食自給率（單位：%），寧夏糧食自給率為100%，Gr為人均糧食需求量（單位：kg·人-1），p為糧食單產(chǎn)（單位：kg·hm-2），q為糧食播種面積占總播種面積之比（單位：%），k為復(fù)種指數(shù)（單位：%）。

2.2.2 耕地壓力指數(shù)

耕地壓力指數(shù)是最小人均耕地面積與實際人均耕地面積的比值，可以反映某一區(qū)域內(nèi)耕地資源的緊張程度[15-22]。其計算公式如下：

K=""""""""""""""""""""""""""""" （2）

式中，K為耕地壓力指數(shù)，S為實際人均耕地面積（單位：hm2·人-1）;K值越大，表示耕地壓力越大。

3 數(shù)據(jù)分析

3.1 耕地資源動態(tài)變化

3.1.1 寧夏耕地面積變化

2020年，寧夏耕地總面積為120.1萬hm2，其中：水田面積為15.4萬hm2，占耕地總面積的12.82%;水澆地面積為38.4萬hm2，占耕地總面積的31.97%;旱地面積為66.3萬hm2，占耕地總面積的55.20%。與2012年相比，耕地總面積減少8.5萬hm2，年均下降0.83%，其中：水田減少3.6萬hm2，旱地減少12.1萬hm2，水澆地增加7.2萬hm2（圖1）。寧夏耕地資源分布與氣候水文條件高度契合，水田及水澆地主要分布在北部引黃灌區(qū)，旱地主要分布在中部干旱帶及南部山區(qū)。

由圖1可以看出，2012—2020年寧夏耕地面積有2個明顯變化的階段，第一個階段是2012—2018年，耕地面積變化較小，整體趨穩(wěn);第二個階段是2018—2020年，耕地面積大幅下降。造成這一現(xiàn)象的主要原因是第三次國土調(diào)查對耕地的認定更加清晰準確，將過去一些“模糊地塊”從耕地中剔除;其次是由于近年來違法違規(guī)占用耕地屢禁不止，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題愈加突出，導(dǎo)致實際耕地面積減少。根據(jù)新聞公開數(shù)據(jù)顯示，與2018年耕地面積數(shù)據(jù)相比，截至2020年寧夏全區(qū)耕地變化面積為4.58萬hm2（原耕地變?yōu)榉歉?.19萬hm2，原非耕地變?yōu)楦?.39萬hm2），其中耕地“非農(nóng)化”面積為1.76萬hm2（變?yōu)榻ㄔO(shè)用地）、耕地“非糧化”面積為1.40萬hm2（變?yōu)榱值亍⒉莸氐龋?、偽變?.03萬hm2（耕地被大棚覆蓋，但未改變耕地性質(zhì)）。

3.1.2 寧夏耕地生產(chǎn)力變化

耕地生產(chǎn)力指單位面積內(nèi)耕地實際的糧食產(chǎn)量[21]，受糧食播種比例、復(fù)種指數(shù)、糧食單產(chǎn)等因素影響。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動力不斷流失，糧食種植的低收益使得農(nóng)民種植意愿降低，導(dǎo)致2012—2020年寧夏糧食播種面積不斷下降，糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例由67%下降至58%。隨著種植技術(shù)不斷發(fā)展、種子品質(zhì)不斷提高，及高標準農(nóng)田建設(shè)項目的實施，寧夏糧食單位面積產(chǎn)量由2012年的4 760 kg·hm-2增長至2020年的5 602 kg·hm-2，使得耕地生產(chǎn)力不斷加強，由2 916.70 kg·hm-2增長至3 167.16 kg·hm-2，增長8.59%（圖2）。

3.2 耕地壓力指數(shù)變化

3.2.1 人均耕地面積變化

根據(jù)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算結(jié)果顯示（圖3），寧夏人均耕地面積呈下降趨勢，2012—2020年人均耕地面積增長率為-14.62%，與人口增長呈負相關(guān)關(guān)系。

根據(jù)公式（1）計算結(jié)果顯示，最小人均耕地面積呈小范圍波動狀態(tài)，面對耕地面積不斷下降、人均糧食需求不斷增長的狀況，糧食單產(chǎn)的快速增長很大程度上減輕了耕地壓力（圖3）。

3.2.2 耕地壓力指數(shù)變化

根據(jù)公式（2）計算寧夏2012—2020年的耕地壓力指數(shù)，以此評估寧夏近幾年的糧食安全情況。由圖4可以看出，寧夏耕地壓力指數(shù)受人口增長、耕地面積及糧食產(chǎn)量變化等多個因素影響，處于上下波動狀態(tài)，但總體呈上升趨勢，耕地壓力指數(shù)由2012年的0.75上升至2020年的0.84，增長12.93%。雖然寧夏目前總體耕地壓力指數(shù)值還未突破警戒值1，糧食生產(chǎn)尚可滿足人民需要，但若不加強耕地保護，寧夏耕地壓力將不斷上升，未來必定會影響地區(qū)糧食安全。

4 寧夏耕地保護面臨的困難

根據(jù)以上數(shù)據(jù)分析，結(jié)合筆者相關(guān)工作及實踐經(jīng)驗，對寧夏耕地保護面臨的困難進行梳理總結(jié)。

4.1 耕地“雙非化”問題加劇，閑置撂荒現(xiàn)象普遍

根據(jù)數(shù)據(jù)分析，寧夏不穩(wěn)定耕地面積達8.62萬hm2，耕地“雙非化”問題較嚴重。寧夏糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例持續(xù)下降，2012—2020年下降近10百分點，2020年糧食作物播種面積占比僅為57.84%。由于糧食作物播種面積減少，2020年寧夏糧食總產(chǎn)量比2018年減少12.09萬t。同時，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村空心化及老齡化、耕種成本高、收益低等問題愈加凸顯，造成耕地利用低效或閑置。加之生態(tài)移民安置項目的實施，尤其是中部干旱帶和南部山區(qū)，拆舊區(qū)復(fù)墾的耕地及補充的新增耕地常常面臨無人耕種的情況，撂荒現(xiàn)象普遍。

4.2 耕地占補平衡、進出平衡壓力大

①寧夏耕地主要以旱地為主且耕地質(zhì)量較差，質(zhì)量較好的水田和水澆地集中區(qū)與城鎮(zhèn)集中發(fā)展地區(qū)高度重合，受氣候和用水限制，灌區(qū)尤其是水田種植面積很難擴大，在落實國家“占什么補什么”“面積不減少、質(zhì)量不降低”占補平衡政策過程中存在困難。②耕地后備資源空間分布極度不均衡，大部分耕地后備資源集中在寧夏北部及中部，南部山區(qū)耕地后備資源嚴重不足且開發(fā)利用難度較大。③近年來將草地、水域、濕地等生態(tài)用地開發(fā)為耕地的面積呈上升趨勢，與國家規(guī)定的“嚴格限制未利用地開發(fā)作為補充耕地來源”的要求不符，耕地補充與生態(tài)建設(shè)矛盾不斷加劇。

4.3 建設(shè)項目選址對耕地保護重視程度不夠

建設(shè)單位在項目選址時，多以資金投入產(chǎn)出效益、工程施工難度、路線距離等為主要因素，對耕地保護的重視不夠，尤其是在占用永久基本農(nóng)田的建設(shè)項目方案比選過程中，未將占用永久基本農(nóng)田面積作為主要考慮因素，致使建設(shè)項目占用耕地面積居高不下。

4.4 永久基本農(nóng)田補劃位置選擇不當(dāng)，管理、耕種難度大

永久基本農(nóng)田在劃定時已將城鎮(zhèn)、村莊周邊質(zhì)量等級高、灌溉條件好、集中連片的耕地納入，在建設(shè)項目占用后補劃較大面積的永久基本農(nóng)田時，很難在自然條件和灌溉條件較好的區(qū)域選擇補劃地塊。雖然在永久基本農(nóng)田補劃工作中能夠做到面積不減少、質(zhì)量不降低，但補劃區(qū)域仍存在以下問題：①于居民點附近補劃的細碎耕地圖斑，緊靠農(nóng)民自建房，容易被占用;②于居民點距離較遠的耕地圖斑，尤其是山區(qū)的坡耕地，缺少灌溉設(shè)施，農(nóng)民耕種難度大、熱情不高，耕地撂荒率高。

5 思考與建議

5.1 充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃引導(dǎo)作用，優(yōu)化耕地布局

在省、市級國土空間規(guī)劃編制過程中，立足優(yōu)化國土空間布局，提高空間治理能力，通過規(guī)劃引導(dǎo)耕地科學(xué)布局。①立足地區(qū)實際，形成與水資源相平衡、與生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的耕地保護空間布局。如將寧夏北部黃河自流灌區(qū)作為耕地重點保護區(qū)域，發(fā)揮其氣候和灌溉條件的優(yōu)勢，最大程度提升耕地生產(chǎn)力;做好中部干旱帶及南部山區(qū)生態(tài)保護和水土保持工作，重點配套、完善農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展雙贏。②科學(xué)調(diào)整耕地保有量指標，優(yōu)化耕地空間布局。如寧夏2020年耕地保有量目標為116.6萬hm2，實際耕地面積較耕地保有量目標多3.5萬hm2，但分區(qū)域來看，部分縣（市、區(qū)）耕地保護目標任務(wù)完成情況不理想，因此在國土空間規(guī)劃下達耕地保有量等約束性指標時，應(yīng)考慮各地區(qū)實際情況，合理設(shè)置目標量，引導(dǎo)耕地布局調(diào)整。

5.2 加強建設(shè)項目選址管控，嚴格審查建設(shè)項目占用耕地

①在編制各類專項規(guī)劃，特別是布局交通、水利類項目時，可對已有建設(shè)意向的項目提出方案比選的明確要求，如建立數(shù)學(xué)模型對比選因子進行權(quán)重排序，提高占用耕地尤其是占用永久基本農(nóng)田的權(quán)重，并將比選過程及結(jié)果沿用至規(guī)劃調(diào)整方案或永久基本農(nóng)田補劃方案中。②在國土空間規(guī)劃中對批次項目選址提出具體管控要求，如嚴控占用耕地比例、新增占用耕地規(guī)模等，通過強制管控達到建設(shè)項目占用耕地面積下降。③引導(dǎo)各類建設(shè)項目充分利用存量土地和廢棄地等，盡量少占或不占耕地，對確需占用耕地的建設(shè)項目提出工程建議，如線性工程必要時采用“高架”等方式避開質(zhì)量高的耕地（尤其是灌區(qū)優(yōu)質(zhì)水田）和永久基本農(nóng)田。④自然資源部門在建設(shè)項目前期布局或選址時應(yīng)及時介入，參與實地踏勘等過程，嚴控項目占用耕地;在規(guī)劃審查或建設(shè)項目用地審查時，嚴格按照“先補后占”原則，對耕地占補平衡、進出平衡、永久基本農(nóng)田補劃及項目選址方案比選進行審查。

5.3 依托村莊規(guī)劃，引導(dǎo)村民參與耕地保護

村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中最直接體現(xiàn)村民切身利益的重要部分，其編制、實施和管理等各階段都需要村民直接參與，通過強化村莊規(guī)劃“共同締造”理念及村民的“主人翁”意識，積極引導(dǎo)村民參與耕地保護。①政府相關(guān)部門、村兩委、規(guī)劃編制單位等需對村民進行貫穿規(guī)劃編制到實施管理全過程的耕地保護政策普及，使村民了解耕地保護的重要性，熟悉相關(guān)法律法規(guī)和管制要求，并在村規(guī)民約中加入耕地保護內(nèi)容，增強村民“保護耕地”“不能隨意破壞、占用耕地”的意識。②規(guī)劃編制過程中要立足實際謀劃產(chǎn)業(yè)，吸引企業(yè)進駐發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，促進村莊一二三產(chǎn)融合。③鼓勵成立村級耕地保護組織，建立監(jiān)督和舉報機制，發(fā)動村民參與，減少違法違規(guī)占用耕地情況。④相關(guān)部門要深入基層，通過開展科學(xué)種植、特色農(nóng)產(chǎn)品培育等培訓(xùn)活動，在提高村民耕種積極性的同時提升村民收入，避免耕地“雙非化”。

5.4 明確永久基本農(nóng)田補劃要求，加強補劃管理

針對現(xiàn)階段永久基本農(nóng)田補劃中出現(xiàn)的問題，可在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中明確補劃地塊位置選擇時的具體要求，從源頭解決補劃耕地的問題。①優(yōu)先選擇永久基本農(nóng)田儲備區(qū)、實施全域土地綜合整治和高標準農(nóng)田建設(shè)項目的區(qū)域。②規(guī)定補劃地塊與宅基地等建設(shè)用地之間的最小距離，最大程度避免補劃區(qū)域被占用。③避免選擇周邊無居民點且無企業(yè)承包耕種、位于山坡、灌溉條件差、不集中連片的耕地，降低補充耕地?zé)o人耕種撂荒的概率。

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