張 力,夏心盈

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院,北京 100088)

學(xué)前教育是我國國民教育體系的重要組成部分,近年來特別是黨的十九大以來,國家著力增加政府對學(xué)前教育的投入,學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展,取得了顯著成績。截至2022年,全國幼兒園數(shù)量達(dá)到28.92萬所,普惠性幼兒園占全國幼兒園的比例達(dá)到84.96%,全國幼兒園的入園率已經(jīng)實(shí)現(xiàn)由2016年的77.4%快速增長到2022年的89.7%。[1]與之相呼應(yīng),學(xué)前教育立法也在有序推進(jìn)中。2023年,《學(xué)前教育法(草案)》(以下簡稱“《2023草案》”)已被提請十四屆全國人大常委會第五次會議初次審議,并公開征求意見。然而,與教育部在2020年公布的《學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》(以下簡稱“《2020草案》”)不同的是,《2023草案》在附則中新增了關(guān)于幼兒園開展托育服務(wù)的條款,“有條件的幼兒園可以開設(shè)托班,招收二周歲以上三周歲以下的兒童,提供托育服務(wù)。幼兒園提供托育服務(wù),依照有關(guān)法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。托育服務(wù)是針對三周歲以下嬰幼兒的照護(hù)服務(wù),相關(guān)法律規(guī)范也以此為調(diào)整對象。目前,《托育服務(wù)法》雖然被納入《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》,但其與學(xué)前教育立法的關(guān)系仍有待進(jìn)一步區(qū)分明確。

下文將圍繞二者之間的關(guān)系,對我國學(xué)前教育立法中的托育服務(wù)規(guī)范進(jìn)行梳理與類型化分析,并依次討論以下問題：如何評價(jià)與現(xiàn)行立法中托育服務(wù)條款相對應(yīng)的立法技術(shù)?寄身于學(xué)前教育制度的托育服務(wù)面臨著怎樣的困境?后續(xù)的托育服務(wù)專項(xiàng)立法又應(yīng)當(dāng)遵循怎樣的基本路徑以完成體系建構(gòu)?

一、基本圖景：位處“邊緣”的托育服務(wù)

2019年5月,國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”),明確了托育服務(wù)事業(yè)作為公共服務(wù)的基本定位,并制定了托育事業(yè)發(fā)展的階段目標(biāo),其中包括對托育服務(wù)政策法規(guī)體系的建設(shè)要求。其實(shí),在《指導(dǎo)意見》頒布之前,托育服務(wù)并非完全無法可依,而是在一定程度上寄身于學(xué)前教育立法。關(guān)于這種“寄身”狀態(tài),有學(xué)者對此歸納指出,“幼托事業(yè)被歸入學(xué)前教育體系中,但其在學(xué)前教育中的地位是邊緣的”[2](P.86),大多數(shù)學(xué)前教育立法只是偶爾模糊且零散地提及一些相關(guān)政策。以下將以二者間的關(guān)系為線索,梳理當(dāng)今托育服務(wù)的立法狀況,進(jìn)而概括不同立法模式的背后邏輯,以期盡可能完整地展現(xiàn)托育服務(wù)立法的基本圖景。

(一)向下延伸的學(xué)前教育立法

縱覽中華人民共和國成立以來國家對于6歲以下學(xué)齡前兒童照護(hù)政策,其價(jià)值取向與制定實(shí)施內(nèi)容都體現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特色,大致可以將二十世紀(jì)八九十年代作為分水嶺,分為兩個(gè)相對獨(dú)立的階段。中華人民共和國成立伊始,出于解決婦女就業(yè)與育兒之間矛盾的直接目的與助力社會生產(chǎn)建設(shè)的根本目的,學(xué)齡前兒童的照護(hù)工作被明確區(qū)分為兩個(gè)系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行：一個(gè)是針對3歲以下嬰幼兒的以照看為主的看護(hù)服務(wù),主要由托兒所完成;另一個(gè)是針對3歲以上學(xué)前兒童的以教育為主兼顧看護(hù)功能的教育服務(wù),主要由幼兒園承擔(dān)。[3]嬰幼兒托育服務(wù)和兒童學(xué)前教育在法規(guī)政策中各偏居一隅,關(guān)系界限明確。

二十世紀(jì)八九十年代是我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)變革的時(shí)期,福利性質(zhì)的照護(hù)體系失去了賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在市場取向下,嬰幼兒托育更大程度上成為一種注重發(fā)揮教育開發(fā)功能和培養(yǎng)適應(yīng)未來社會需要人力資源的商品,其照護(hù)功能和對婦女就業(yè)的支持作用相對弱化。[4]在該階段,由市場主體提供的早期教育逐漸成為托育服務(wù)的替代品,同時(shí),嬰幼兒托育服務(wù)和兒童學(xué)前教育的發(fā)展也開始出現(xiàn)一定交集,具體表現(xiàn)為部分幼兒園開設(shè)托班,向下延伸為2至3歲幼兒提供相應(yīng)服務(wù),這使得教育部門也不得不向下延伸,成為相應(yīng)活動的主管機(jī)關(guān)。

盡管如此,教育部門的各種政策性文件幾乎不會提及嬰幼兒托育的發(fā)展。從國務(wù)院印發(fā)的《中國兒童發(fā)展綱要》(以下簡稱“《綱要》”)即可反映一二：《綱要(2001-2010年)》將“發(fā)展0～3歲兒童早期教育”歸入“適齡兒童基本能接受學(xué)前教育”目標(biāo)中;《綱要(2011-2020年)》卻單獨(dú)列出“促進(jìn)0～3歲兒童早期綜合發(fā)展”,將之與“基本普及學(xué)前教育”并列為“兒童與教育”領(lǐng)域的兩項(xiàng)主要目標(biāo);而《綱要(2021-2030年)》則將“加快普惠托育服務(wù)體系建設(shè),托育機(jī)構(gòu)和托位數(shù)量持續(xù)增加”作為“兒童與福利”領(lǐng)域的主要目標(biāo)之一,而不再在“兒童與教育”領(lǐng)域中對托育服務(wù)加以規(guī)劃。有學(xué)者指出,近些年國家關(guān)于3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容多見于衛(wèi)生健康部門頒布的政策文件,而鮮見于教育部門頒布的政策文件[5],如《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范(試行)》《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動實(shí)施方案(試行)》等。就地方立法情況來看,經(jīng)檢索整理發(fā)現(xiàn),在現(xiàn)行有效的24份地方學(xué)前教育立法中,有7份文本對托育服務(wù)不做任何規(guī)定,2份文本因并未明確“學(xué)齡前兒童”的年齡限制而不置可否,另有15份文件對托育服務(wù)作出明確規(guī)定,具體情況可見表1。

表1 我國地方學(xué)前教育立法存在托育服務(wù)條款的情況整理

事實(shí)上,由于托育服務(wù)的地方事權(quán)屬性,各地學(xué)前教育立法的相關(guān)條款呈現(xiàn)出了較為多樣的立法模式。為了更好地呈現(xiàn)地方托育服務(wù)的立法情況,下文將對地方學(xué)前教育立法中的托育服務(wù)規(guī)定加以詳述。

(二)托育服務(wù)的“寄身”模式

很長一段時(shí)間里,托育服務(wù)在學(xué)前教育制度的頂層設(shè)計(jì)中處于幾近失語的位置。但是,在地方學(xué)前教育立法中,托育服務(wù)卻以不同方式存在,具體可概括為以下五種模式。

1.另行規(guī)定型

該種模式指在學(xué)前教育立法中規(guī)定和承認(rèn)托育服務(wù),但具體執(zhí)行則需依照國家和地方的另行規(guī)定,其典型表述形態(tài)如《山東省學(xué)前教育條例(2021修正)》在第8章“附則”中規(guī)定的“對不滿三周歲嬰幼兒的照護(hù)服務(wù),按照國家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”,以及《江蘇省學(xué)前教育條例》在第1章“總則”中規(guī)定的“本條例所稱學(xué)前教育,是指對三周歲以上不滿六周歲學(xué)齡前兒童實(shí)施的保育和教育。不滿三周歲學(xué)齡前兒童實(shí)施保育教育的具體辦法,由省人民政府制定”。

2.主體區(qū)分型

該種模式并不認(rèn)為幼兒園中不滿3周歲幼兒的保育教育屬于托育服務(wù),而是將之分離出來,單獨(dú)適用學(xué)前教育立法里有關(guān)幼兒保育教育的規(guī)定;對于幼兒園以外的其他幼兒教育機(jī)構(gòu)開展嬰幼兒托育服務(wù)和早期教育則不作要求,僅表示按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。如《廣州市幼兒園條例》在第8章“附則”中規(guī)定,“幼兒園招收不滿三周歲幼兒的保育教育參照適用本條例有關(guān)幼兒保育教育的規(guī)定。幼兒園以外的其他幼兒教育機(jī)構(gòu)開展嬰幼兒托育服務(wù)和早期教育,按照國家、省和市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

3.延伸參照型

該種模式要求,包括幼兒園在內(nèi)的幼兒教育機(jī)構(gòu)針對2到3周歲幼兒的托育服務(wù),參照適用學(xué)前教育的有關(guān)規(guī)定?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)學(xué)前教育條例》第2條第3款規(guī)定,“以開設(shè)托班形式招收兩周歲至三周歲的幼兒實(shí)施保育和教育的,參照適用本條例”;該條例第75條第1款進(jìn)一步要求,“幼兒園以外的幼兒教育機(jī)構(gòu)開展學(xué)前教育活動的,參照本條例執(zhí)行”。該條例不但將學(xué)前教育立法的對象范圍延伸至了2到3周歲幼兒的保育教育,并且在附則中對其他幼兒教育機(jī)構(gòu)的學(xué)前教育進(jìn)行規(guī)制。從實(shí)質(zhì)層面而言,這是將2到3周歲幼兒的保育和教育視為學(xué)前教育的一種類型。

4.早教指導(dǎo)型

該種模式與延伸參照型的立法技術(shù)較為相似,但其要求參照執(zhí)行的對象是早期教育指導(dǎo)。典型的表述可見《青島市學(xué)前教育條例(2018修正)》第2條的規(guī)定：“對不滿三周歲嬰幼兒及其家長提供早期教育指導(dǎo),依照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！痹谝话阋饬x上,托育服務(wù)概念的核心要素在于嬰幼兒暫時(shí)完全脫離父母或家庭的照護(hù)。[6]但除幼兒園設(shè)立的托班外,早期教育指導(dǎo)通常需要家長全程陪同,其主要任務(wù)就是為0到3歲嬰幼兒及家長開展親子教育或兒童智力開發(fā)。[7]《家庭教育促進(jìn)法》第17、18條亦明確了父母或監(jiān)護(hù)人是接受科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)的對象,而早期教育指導(dǎo)自然也屬于科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)的范圍。

5.統(tǒng)合規(guī)定型

該種模式存在兩種表現(xiàn)形式：一種是將學(xué)前教育直接定義為對學(xué)齡前兒童所實(shí)施的教育,一并進(jìn)行立法規(guī)制;另一種則是雖然承認(rèn)學(xué)前教育的對象為3歲以上的學(xué)齡前兒童,但對3歲以下嬰幼兒所實(shí)施的保育教育,也要求參照學(xué)前教育的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。典型的表述有《北京市學(xué)前教育條例(2016修正)》第2條,“本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)各種形式的學(xué)前教育。本條例所稱學(xué)前教育是指對學(xué)齡前兒童實(shí)施的教育。本條例所稱學(xué)前教育機(jī)構(gòu)是指幼兒園、托兒所以及其他對學(xué)齡前兒童實(shí)施教育的機(jī)構(gòu)”;《遼寧省學(xué)前教育條例》第49條,“對三周歲以下幼兒實(shí)施保育教育,參照本條例執(zhí)行”。

(三)立法技術(shù)分類及其內(nèi)在邏輯

從對以上地方學(xué)前教育立法模式的梳理分析可以發(fā)現(xiàn),盡管主體區(qū)分型與延伸參照型通過限制實(shí)施托育服務(wù)的主體與接受服務(wù)的嬰幼兒年齡,僅部分參照適用學(xué)前教育立法,但總體來說,目前學(xué)前教育立法中的托育服務(wù)規(guī)定技術(shù)大致可分為兩大類,分別是依照托育服務(wù)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行與參照適用(或直接執(zhí)行)學(xué)前教育的有關(guān)規(guī)定。

采取前者技術(shù)的地方立法,一定程度上承認(rèn)了托育服務(wù)的獨(dú)立性,并可能為托育服務(wù)相關(guān)權(quán)利及其內(nèi)涵的充實(shí)留下更大空間。無論是銜接未來?xiàng)l件成熟時(shí)出臺的《托育服務(wù)法》,還是執(zhí)行中央或地方陸續(xù)出臺的位階較低規(guī)范性文件,“依照托育服務(wù)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的立法技術(shù)都能為之留出適用的余地,無需再引起既有立法的修訂。利弊互現(xiàn)的是,制定者所期待的“有關(guān)規(guī)定”可能遲遲無法出臺,或是存在指向理解上的不一致,進(jìn)而導(dǎo)致法律適用上的不確定性。尤其是學(xué)前教育制度已經(jīng)比較完善的現(xiàn)實(shí)情況下,可能會造成對托育服務(wù)規(guī)定的擠壓或不合理影響。

在托育服務(wù)相關(guān)立法仍幾近空白的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中,采取后者技術(shù)的學(xué)前教育立法或應(yīng)得到更多肯定,這些立法帶有先行先試的意味。否則,托育服務(wù)的發(fā)展將會面臨多重困難：一方面,因現(xiàn)行托育服務(wù)政策法規(guī)的薄弱程度,托育機(jī)構(gòu)的設(shè)立與托育服務(wù)的開展或?qū)⒚媾R無法可依、無制度可循的困境,在法律“真空”下設(shè)立、發(fā)展無疑不是長久之計(jì),可能需要承擔(dān)高額的設(shè)立與運(yùn)營成本甚至直接被迫退出市場;另一方面,在無法可依的情況下開展托育服務(wù)意味著未知的風(fēng)險(xiǎn),有關(guān)部門難以有可供參考的事前準(zhǔn)入或事中措施來監(jiān)管托育機(jī)構(gòu),各方都只能被動應(yīng)對,最終極可能使嬰幼兒成為風(fēng)險(xiǎn)的直接承擔(dān)者且難以得到有效救濟(jì)。

總的來說,將托育服務(wù)納入學(xué)前教育制度的立法技術(shù)是符合歷史發(fā)展進(jìn)程的,作為一種權(quán)宜之計(jì),這種階段性做法給予了托育服務(wù)所需的發(fā)展空間和相對可預(yù)期的法律支持。

二、檢視反思：寄身學(xué)前教育立法的缺陷

托育服務(wù)適用學(xué)前教育有關(guān)規(guī)定是一種頗為討巧的處理方式,就現(xiàn)實(shí)需求來說,盡管在特定階段存在一定的合理性與必然性,但隨著人們權(quán)利意識與教育理念的日漸進(jìn)步,作為填補(bǔ)立法空白的策略,將托育服務(wù)納入學(xué)前教育制度的立法技術(shù)也暴露出了覆蓋范圍有限、“過度學(xué)習(xí)”風(fēng)險(xiǎn)、保障水平較低等諸多現(xiàn)實(shí)問題。

(一)覆蓋范圍有限難以提供充分法律依據(jù)

首先,學(xué)前教育在具體內(nèi)容層面雖和托育服務(wù)存在交叉之處,但仍無法完全包含托育服務(wù)。比如,現(xiàn)實(shí)中提供托育服務(wù)的不僅有幼兒園托班與托育機(jī)構(gòu),還有大量的社區(qū)與家庭托育點(diǎn),但地方學(xué)前教育立法基本不對托育點(diǎn)的機(jī)構(gòu)管理、人員要求、專業(yè)培訓(xùn)等方面作出相應(yīng)規(guī)定。又如,針對3歲以下嬰幼兒的活動場地與設(shè)備配置應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同年齡段的身心特點(diǎn)進(jìn)行特別設(shè)置,“符合2～3歲幼兒的認(rèn)知發(fā)展特點(diǎn)和需要,如打造滿足幼兒安全需求的‘私密性’空間,提供能刺激幼兒感官體驗(yàn)的聲光材料等”[8],而地方學(xué)前教育立法亦鮮少對實(shí)施托育服務(wù)的場地設(shè)備作出要求。

其次,學(xué)前教育與托育服務(wù)相應(yīng)的責(zé)任條款存在矛盾之處。面對條件不達(dá)標(biāo)又拒不整改的托育機(jī)構(gòu)時(shí),盡管《人口與計(jì)劃生育法》第41條規(guī)定了違反托育服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的,應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)生健康主管部門施以處罰,但是地方學(xué)前教育立法中又往往要求由幼兒園的主管部門,也即教育行政部門加以規(guī)制,部門間責(zé)任推諉現(xiàn)象常有發(fā)生。另外,二者對于行政處罰種類的設(shè)置亦存在差異,如《人口與計(jì)劃生育法》對機(jī)構(gòu)的處罰主要集中于罰款與責(zé)令停業(yè),而《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》第62條卻在對無涉?zhèn)浒傅钠渌`法行為的處罰中刪去了罰款,選擇了沒收違法所得。

最后,托育服務(wù)無法與學(xué)前教育共享國家的政策支持,難以被積極推進(jìn)惠及大眾。托育服務(wù)在學(xué)前教育立法中的各類模式均無法從規(guī)范上支撐其獲得與學(xué)前教育同等的地位,尤其是無法實(shí)現(xiàn)同等或近似程度的國家給付。受教育權(quán)作為一項(xiàng)以國家提供給付為主要實(shí)現(xiàn)方式的基本權(quán)利,是憲法賦予國家的作為義務(wù)之一,也是大力推進(jìn)包括學(xué)前教育在內(nèi)的受教育權(quán)給付體系的根基所在。教育立法的重點(diǎn)就是將憲法中過于抽象的規(guī)定轉(zhuǎn)化為細(xì)致的“國家如何提供給付,提供給付的范圍、種類和方式等”[9](P.43)。隨著國家對學(xué)前教育加大資金投入,各地立法中均明確了政府主導(dǎo)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的機(jī)制,甚至還有部分地方設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)并規(guī)定其用途。(1)政府主導(dǎo)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的規(guī)定可參見《杭州市學(xué)前教育促進(jìn)條例》第27條與第28條、《淮南市學(xué)前教育管理?xiàng)l例》第18條等;設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)并規(guī)定其用途的規(guī)定可參見《寧波市學(xué)前教育促進(jìn)條例》第31條?？上У氖?盡管《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2023年版)》包括了針對3到6歲兒童的學(xué)前教育資助,但并沒有任何托育服務(wù)的內(nèi)容?；竟卜?wù)更能直接體現(xiàn)國家給付義務(wù),如此的區(qū)分設(shè)置無異于宣告了國家對于獲取學(xué)前教育與托育服務(wù)的保障程度是不同的。投入與保障條款的缺失使無論是少數(shù)開設(shè)托班的幼兒園還是社會力量舉辦的托育機(jī)構(gòu)服務(wù)定價(jià)都居高不下,導(dǎo)致嬰幼兒家庭的收入水平成為一道無從打破的隱形門檻,家長甚至無從找尋規(guī)范依據(jù)為嬰幼兒獲得托育服務(wù)提供請求權(quán)基礎(chǔ)。

(二)與學(xué)前教育內(nèi)容混淆引發(fā)“過度學(xué)習(xí)”風(fēng)險(xiǎn)

從嬰幼兒生長發(fā)育與心理發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律而言,由于托育服務(wù)是針對0到3歲嬰幼兒的補(bǔ)充家庭育兒功能的社會服務(wù)機(jī)制[10],該服務(wù)對象決定了服務(wù)內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)在于對嬰幼兒的日常照料與衛(wèi)生保健,輔以科學(xué)的身體機(jī)能開發(fā)訓(xùn)練。在2到3歲的后期階段,或可在“保教融合”思路的前提下,對幼兒的運(yùn)動、語言、交往能力進(jìn)行適當(dāng)?shù)亻_發(fā)訓(xùn)練,為家庭提供科學(xué)化的早教育兒指導(dǎo)。[11]然而,任何政策法規(guī)都有其理念偏好,參照適用學(xué)前教育的有關(guān)規(guī)定使得托育服務(wù)的內(nèi)容設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)作也呈現(xiàn)出趨向?qū)W前教育的目標(biāo)取向,3歲前的嬰幼兒被迫裹挾進(jìn)了學(xué)前兒童群體中,“他們的早期教育受到重視,但社會化的日常照料卻被忽視”[12](P.92)。

不僅如此,托育服務(wù)政策長時(shí)間地被窄化為學(xué)前教育政策,使得學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)的幼兒園教師也在負(fù)責(zé)嬰幼兒托班,且提供托育服務(wù)的市場主體更是基本由早教機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型而來。雖然學(xué)前教育、早期教育等專業(yè)與托育專業(yè)密切相關(guān),但前兩者的教育理論和照護(hù)技能并不能完全適用于托育服務(wù)：學(xué)前教育專業(yè)主要以3到6歲幼兒身心發(fā)展特點(diǎn)來構(gòu)建人才培養(yǎng)體系,注重幼兒“健康、語言、社會、科學(xué)、藝術(shù)”五大領(lǐng)域的發(fā)展;而早教專業(yè)亦缺乏對嬰幼兒的照護(hù),主要任務(wù)是為嬰幼兒及家長開展親子教育或早期教育,以課程教育為主,需要家長全程陪同。[13]所學(xué)專業(yè)的錯位極有可能造成服務(wù)內(nèi)容的混亂,將不適宜嬰幼兒的內(nèi)容過早地傳授給了他們,這與嬰幼兒身心發(fā)展規(guī)律相違背,也將導(dǎo)致“過度學(xué)習(xí)”或“過度教育”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

(三)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的缺失致使托育服務(wù)保障水平較低

學(xué)前教育立法中的托育服務(wù)條款較為單薄,無法構(gòu)建與之相應(yīng)的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)原國家衛(wèi)生計(jì)生委組織所實(shí)施的全國生育狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,0到2歲入園入托的嬰幼兒中,30.3%在公立機(jī)構(gòu),69.7%在私立機(jī)構(gòu),我國托育服務(wù)主要由私立機(jī)構(gòu)供給。[14]公立托育機(jī)構(gòu)的缺失與國家大力推動學(xué)前教育有著密不可分的聯(lián)系,地方學(xué)前教育資源總量的限制使幼兒園被迫犧牲嬰幼兒托班,以優(yōu)先滿足政策綱要所要求的入園率指標(biāo)。此時(shí),理應(yīng)由私立機(jī)構(gòu)發(fā)揮其能動性填補(bǔ)空缺,但社會力量的創(chuàng)辦積極性因法律規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失而被抑制,托育服務(wù)供給總量依舊呈嚴(yán)重不足的態(tài)勢。(2)根據(jù)國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《2022年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,截至2022年底,我國每千人口托位數(shù)為2.57個(gè),距離“十四五”規(guī)劃綱要中每千人口托位4.5個(gè)的目標(biāo)仍然有差距。

以學(xué)前教育立法為載體,托育服務(wù)固然可以找到一定的規(guī)范支撐,尤其是可以借此參考學(xué)前教育活動的相關(guān)做法,但參照適用也存在固有屏障。亦即,受限于自身定位和獨(dú)特的法益對象,地方學(xué)前教育立法無法為托育機(jī)構(gòu)提供建立標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),使得社會力量辦托育服務(wù)受到嚴(yán)重限制,極大遏制了市場積極性。即便存在擁有托育機(jī)構(gòu)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員和擁有資金能力的市場主體希望創(chuàng)辦專門的托育機(jī)構(gòu),提供正規(guī)專業(yè)的托育服務(wù),但因缺乏準(zhǔn)入機(jī)制及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),往往進(jìn)入無門、有心無力。遑論眾多辦學(xué)實(shí)力一般的機(jī)構(gòu),更是難以申請到營業(yè)資質(zhì),使托育服務(wù)供給矛盾愈加激化。[15]

由于性質(zhì)與定位的差異,無論是采取參照適用還是直接執(zhí)行的立法模式,學(xué)前教育的具體標(biāo)準(zhǔn)都無法相通適用于托育服務(wù),即便退一步觀之,地方學(xué)前教育的相應(yīng)條款也不足以提供與托育服務(wù)相適應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。另行規(guī)定的立法模式則極度依賴于該類規(guī)定的出臺,但托育服務(wù)實(shí)際上已經(jīng)超出學(xué)前教育立法的控制范圍,進(jìn)而致使二者之間規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)程度并不均衡,另行規(guī)定模式存在目的落空的可能。以采取該類立法模式的北京市為例,《北京市幼兒園、托兒所辦園、所條件標(biāo)準(zhǔn)(試行)》雖在文件名稱中包含“托兒所”,實(shí)質(zhì)上卻僅對“幼兒園”工作人員配備、房舍規(guī)劃面積定額、玩教具配備、保健室醫(yī)療衛(wèi)生器械配備及辦公家具設(shè)備配備等五個(gè)方面的辦園條件標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定,并在該標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上形成了其他形式學(xué)前教育的規(guī)范性文件,如《北京市舉辦小規(guī)模幼兒園暫行規(guī)定》;此外,市教育部門為了促進(jìn)學(xué)前教育安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展,還研究制定了《北京市幼兒園辦園質(zhì)量督導(dǎo)評估辦法(試行)》,評估內(nèi)容涵蓋了幼兒園人員條件、空間與設(shè)施、機(jī)構(gòu)管理、保育教育、辦園成效等方面。相較于前述學(xué)前教育的諸多現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),托育服務(wù)的立法情況頗有些相形見絀,較為核心的規(guī)范文本僅有《北京市衛(wèi)生健康委員會關(guān)于印發(fā)北京市托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)(試行)》,至于《嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范》仍需要待至2024年才能正式實(shí)施。

三、路徑選擇：承認(rèn)具有獨(dú)立內(nèi)涵的獲得托育服務(wù)權(quán)

如上所述,寄身于學(xué)前教育立法的托育服務(wù)僅為特定歷史時(shí)期的權(quán)宜之計(jì),隨著托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展,尤其是人口負(fù)增長現(xiàn)實(shí)壓力的增加,學(xué)前教育立法中極為有限的托育服務(wù)規(guī)定無法為公眾的緊迫需求給予足夠的規(guī)范支持,而逐漸成為一種可有可無的立法裝飾。有鑒于此,針對托育服務(wù)進(jìn)行專門立法勢在必行,未來的學(xué)前教育立法也應(yīng)盡量回避托育服務(wù)內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),就根本而言,應(yīng)將托育服務(wù)置于基本權(quán)利語境中,承認(rèn)獲得托育服務(wù)權(quán)是一項(xiàng)有別于受教育權(quán)的基本權(quán)利,明確獲得托育服務(wù)權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵,再將與之對應(yīng)的各類國家義務(wù)具體化。

(一)有別于受教育權(quán)的新型權(quán)利

1.以發(fā)展權(quán)為權(quán)源基礎(chǔ)

一項(xiàng)權(quán)利是否是基本權(quán)利,并不依賴于憲法的明文列舉。我國《憲法》第33條第3款“國家尊重和保障人權(quán)”條款位于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”章的首條位置,宣示了對憲法所列舉的基本權(quán)利之外的人權(quán),國家仍有尊重和保障的義務(wù)?？梢哉J(rèn)為,這一條款為肯定未列舉權(quán)利的存在和基本權(quán)利保護(hù)范圍的擴(kuò)大提供了規(guī)范依據(jù),獲得托育服務(wù)權(quán)可由此證成。[16]不僅如此,就現(xiàn)有規(guī)范而論,除了前述人權(quán)條款,獲得托育服務(wù)權(quán)還可以從發(fā)展權(quán)中獲得證成。正如有學(xué)者所指出的,一個(gè)人實(shí)際發(fā)展的過程是其個(gè)人人權(quán)實(shí)現(xiàn)的過程。[17](P. 63)

發(fā)展權(quán)已經(jīng)被國內(nèi)外均確認(rèn)為兒童的一項(xiàng)基本人權(quán)。1986年聯(lián)合國大會通過了《發(fā)展權(quán)利宣言》,標(biāo)志著發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)正式意義上的人權(quán)被予以規(guī)定,該宣言明確指出,“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán),發(fā)展機(jī)會均等是國家和組成國家的個(gè)人一項(xiàng)特有的權(quán)利”[18]。而兒童發(fā)展時(shí)期是人一生中的發(fā)展關(guān)鍵期,是身體、認(rèn)知和社會化發(fā)展的整體性的過程,具有不可逆性,一旦錯過最佳發(fā)展時(shí)期,無法再彌補(bǔ)。[19](PP.79-80)1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》將發(fā)展權(quán)規(guī)定為兒童的一項(xiàng)基本權(quán)利,是所有兒童應(yīng)當(dāng)享有的人權(quán)。我國憲法與法律對兒童發(fā)展權(quán)亦予以承認(rèn),《憲法》第46條第2款明確“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”,《未成年人保護(hù)法》第3條第1款也指出,“國家保障未成年人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利”。需要注意的是,兒童發(fā)展權(quán)中的“發(fā)展”應(yīng)作廣義理解,與作為個(gè)體的兒童相聯(lián)系,不僅指身體健康的發(fā)展,還應(yīng)當(dāng)包括精神、情感、認(rèn)知、社會、文化的發(fā)展?？梢哉J(rèn)為,兒童發(fā)展權(quán)是指兒童為了實(shí)現(xiàn)生命的意義而享有的充分發(fā)展其全部體能和智能的權(quán)利[20](PP.59-60),而嬰幼兒屬于兒童的一部分,自然亦包括在享有兒童發(fā)展權(quán)的主體范圍之內(nèi)。

在“家庭失靈”語境下,為了彌補(bǔ)家庭能力的不足、更高程度地保障嬰幼兒的充分發(fā)展,兒童發(fā)展權(quán)針對3歲以下嬰幼兒所產(chǎn)生的權(quán)利即為獲得托育服務(wù)權(quán)。伴隨著生育政策調(diào)整、女性就業(yè)增加、居住分離常態(tài)化、家庭規(guī)模小型化等因素的共同影響,單個(gè)家庭未必能夠充分實(shí)現(xiàn)嬰幼兒的發(fā)展權(quán)。而個(gè)人人權(quán)面向的發(fā)展權(quán)則主要是從國內(nèi)法領(lǐng)域來考慮的,也即國家應(yīng)當(dāng)采取積極的措施來實(shí)現(xiàn)人民的發(fā)展權(quán)利,在人們自由積極地參與發(fā)展及其帶來的利益的公平分配的基礎(chǔ)上,不斷改善全體人民和所有個(gè)人的福利。[21]那么,本應(yīng)為未成年子女在身心健康、未來發(fā)展等方面提供支撐的家庭無法滿足既有發(fā)展權(quán)法律規(guī)范的要求時(shí),國家便應(yīng)當(dāng)進(jìn)行介入,對嬰幼兒的發(fā)展權(quán)提供基本權(quán)利視角的制度保障。由此,以發(fā)展權(quán)作為權(quán)源基礎(chǔ)的獲得托育服務(wù)權(quán)得以證成。

2.與受教育權(quán)相分離

《憲法》第19條明確了國家要發(fā)展包括學(xué)前教育在內(nèi)的各階段教育,并在第46條規(guī)定了受教育權(quán)。因此,有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將3歲以下嬰幼兒早教納入學(xué)前教育,方能實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)保護(hù)的完整性、托幼一體發(fā)展的科學(xué)性。[5]這一觀點(diǎn)的提出緣于批判《2020草案》將“學(xué)前教育”的對象范圍明確為3周歲到入小學(xué)前的兒童。實(shí)際上,草案中對年齡范圍的界定方式,不但是地方學(xué)前教育立法的普遍選擇,也是公眾對于學(xué)前教育的一般理解。難以想象,憲法制定者與法律起草者會采取與人們常識錯位的學(xué)前教育概念或者有意遺漏0到3歲群體的早期發(fā)展問題。

就學(xué)前教育的對象范圍而論,之所以有部分學(xué)者觀點(diǎn)與現(xiàn)有法律體系產(chǎn)生差異,是因?yàn)槠鋵?歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的定位與內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)產(chǎn)生了誤解,致使觀察視角被局限于單個(gè)的受教育權(quán)。正如前文所述,0到3歲嬰幼兒的生理與心理發(fā)展水平?jīng)Q定了托育服務(wù)的內(nèi)容更加側(cè)重于日常照料與衛(wèi)生保健,與受教育權(quán)讓所有人“享有接受教育的能力與資格”的權(quán)利內(nèi)容相去甚遠(yuǎn)[22](P.18),不宜將獲得托育服務(wù)包括進(jìn)受教育權(quán)中。但這并不意味著學(xué)習(xí)要素被完全排除在托育服務(wù)外,持包含觀點(diǎn)的學(xué)者以“3歲前是兒童智力、能力、行為和個(gè)性發(fā)展的重要時(shí)期”作為其論點(diǎn)支撐有一定偏頗——嬰幼兒時(shí)期的發(fā)展重要性是通過其處于運(yùn)動、語言、交往能力的奠基啟蒙階段所體現(xiàn)的,這亦是托育服務(wù)在秉持“保教融合”思路的前提下,對2到3歲嬰幼兒同時(shí)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母鞣矫鏅C(jī)能開發(fā)訓(xùn)練所包括在內(nèi)的。部分認(rèn)同包含觀點(diǎn)的學(xué)者也承認(rèn)其對于“學(xué)前教育”服務(wù)的對象采取的是一種比較寬泛的理解,主要是為了培養(yǎng)3歲以下嬰幼兒的語言、情感感知能力和大腦發(fā)育、思維啟蒙的發(fā)展需求,以及迎合當(dāng)前針對嬰幼兒的各項(xiàng)政策要求。[23]可見,3歲以下嬰幼兒成長發(fā)展所需獲得的開發(fā)訓(xùn)練與學(xué)前教育的內(nèi)涵和方法是完全不同的。

此外,從托育政策的發(fā)布主體中亦可洞悉國家層面對于獲得托育服務(wù)權(quán)從學(xué)前教育立法中抽離出來的大致態(tài)度。2019年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《指導(dǎo)意見》明確指出“嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展工作由衛(wèi)生健康部門牽頭”“衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)組織制定嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策規(guī)范”。自此,國家衛(wèi)生健康委相繼制定了《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范(試行)》《托育機(jī)構(gòu)嬰幼兒傷害預(yù)防指南(試行)》和《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱(試行)》等政策文件。由衛(wèi)生健康部門承擔(dān)制定政策規(guī)范、備案登記等核心職責(zé),直接反映了國家層面認(rèn)為托育服務(wù)與學(xué)前教育“保教并重”或“重教輕?！辈煌?而是應(yīng)以“安全健康,科學(xué)規(guī)范”為原則,把最大限度地保護(hù)嬰幼兒、確保嬰幼兒的安全和健康置于首要位置。

(二)以嬰幼兒全面發(fā)展為中心的權(quán)能內(nèi)涵

權(quán)能指的是權(quán)利的具體作用或?qū)崿F(xiàn)方式,是權(quán)利的具體內(nèi)容[24](P.121);可以說,唯有通過權(quán)能,權(quán)利主體才能在法律范圍內(nèi)享有權(quán)利的內(nèi)容和功能。對于基本權(quán)利語境中的獲得托育服務(wù)權(quán),下文將先明確其價(jià)值取向與權(quán)利主體,再闡釋具體權(quán)能的論述邏輯,以描繪出該新型權(quán)利的完整面貌。

1.明確嬰幼兒權(quán)利本位作為價(jià)值取向

隨著兒童的法律地位在世界各國得到實(shí)質(zhì)性提升,“兒童權(quán)利本位”自20世紀(jì)中期開始逐漸被世界各國確認(rèn)為有關(guān)兒童事務(wù)立法的價(jià)值取向,兒童利益最大化原則逐漸成為世界各國有關(guān)一切兒童事務(wù)立法的指導(dǎo)性原則,并被聯(lián)合國1959年《兒童權(quán)利宣言》與1989年《兒童權(quán)利公約》等多個(gè)國際法律文件,確立為國際人權(quán)法中有關(guān)兒童權(quán)利保護(hù)的首要原則。[25]兒童權(quán)利本位把兒童作為獨(dú)立的權(quán)利主體來看待,將其從以父母權(quán)利為中心的桎梏中解放出來,賦予未成年人獨(dú)立的主體地位。[20](P.167)該理念在我國法律體系中亦有跡可循,無論是《未成年人保護(hù)法》第4條中的“保護(hù)未成年人,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最有利于未成年人的原則”,還是《2023草案》在總則部分指出“對學(xué)前兒童的教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最有利于學(xué)前兒童的原則”,抑或是《2020草案》明確表述“對學(xué)前兒童的教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則”,均彰顯了兒童權(quán)利本位論及其背后的兒童中心主義。兒童的發(fā)展對于人類社會的發(fā)展至關(guān)重要,嬰幼兒基于年齡和身體發(fā)展程度來說是更為脆弱的一部分兒童群體,更應(yīng)通過兒童權(quán)利本位理念獲得最大化的利益。

因此,獲得托育服務(wù)權(quán)應(yīng)當(dāng)秉持兒童利益最大化原則的價(jià)值取向,尊重嬰幼兒的主體地位,遵循嬰幼兒身心發(fā)展規(guī)律,將保護(hù)兒童最大利益作為托育服務(wù)立法的首要考慮。其中需要重點(diǎn)明確的是,獲得托育服務(wù)權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)限于嬰幼兒,而非家庭或是嬰幼兒父母等家庭成員?！锻杏龣C(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱(試行)》(以下簡稱“《保育大綱》”)在第1條就明確表示,大綱是為了指導(dǎo)托育機(jī)構(gòu)為3歲以下嬰幼兒提供科學(xué)、規(guī)范的照護(hù)服務(wù),促進(jìn)嬰幼兒健康成長而制定的;在《指導(dǎo)意見》規(guī)定的基本原則中,“家庭為主,托育補(bǔ)充”居于首位。這樣的規(guī)定是基于父母對嬰幼兒所承擔(dān)的法定撫養(yǎng)義務(wù),他們肩負(fù)了嬰幼兒照護(hù)的主要照護(hù)責(zé)任,國家只是為了填補(bǔ)由“家庭失靈”產(chǎn)生的嬰幼兒照護(hù)缺口與保障嬰幼兒通過享有獲得托育服務(wù)權(quán)獲致自身發(fā)展,而承擔(dān)起補(bǔ)充性義務(wù)?！叭绻麑@得托育服務(wù)權(quán)的主體理解為家庭或其他成員,將會架空其對嬰幼兒的照護(hù)責(zé)任,將相關(guān)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到國家,使家庭與國家的責(zé)任相混同。”[26](PP.54-55)另外,托育服務(wù)的直接受益者是嬰幼兒,其他家庭成員只是享有附帶性利益,不宜被塑造為托育服務(wù)權(quán)的主體,否則,作為獨(dú)立個(gè)體的嬰幼兒將會被矮化乃至客體化,其權(quán)利將成為他人實(shí)現(xiàn)利益的工具,不符合憲法保護(hù)人格尊嚴(yán)的要求。

2.圍繞嬰幼兒全面發(fā)展形成的具體權(quán)能

如前文所述,由于獲得托育服務(wù)權(quán)是從發(fā)展權(quán)中推導(dǎo)得出并以兒童權(quán)利本位為價(jià)值取向的,故其內(nèi)容構(gòu)成主要是在兒童利益最大化原則的面向下,重點(diǎn)關(guān)照嬰幼兒獲得托育服務(wù)時(shí)能夠在哪些事項(xiàng)上得到自我發(fā)展。

首先,獲得托育服務(wù)權(quán)具有保障嬰幼兒身體健康發(fā)育的權(quán)能。對于兒童健康領(lǐng)域,學(xué)前教育在給予幼兒必要照顧的同時(shí),還需要充分“尊重和滿足他們不斷增長的獨(dú)立要求,避免過度保護(hù)和包辦代替,鼓勵并指導(dǎo)幼兒自理、自立的嘗試”[27];與之不同,托育機(jī)構(gòu)在籌劃創(chuàng)設(shè)嬰幼兒的活動環(huán)境時(shí),安全與健康是需要考慮的第一位因素。托育機(jī)構(gòu)的保育工作需要細(xì)化嬰幼兒發(fā)展的各個(gè)年齡階段的特點(diǎn)并遵循個(gè)體差異,通過多種途徑促進(jìn)嬰幼兒身體發(fā)育,重點(diǎn)包括了營養(yǎng)與喂養(yǎng)、睡眠、生活與衛(wèi)生習(xí)慣等方面。國家衛(wèi)生健康委辦公廳、國家中醫(yī)藥局綜合司、國家疾控局綜合司于2023年10月中旬發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)支持托育服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與托育機(jī)構(gòu)開展訂單簽約服務(wù),采取巡回指導(dǎo)或協(xié)議派駐等方式,開展嬰幼兒健康管理服務(wù)。這一舉措能夠極大地增強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)在嬰幼兒膳食營養(yǎng)、身體發(fā)育、疾病防控、保育照護(hù)等方面的能力,有利于促進(jìn)嬰幼兒身體健康成長。

其次,獲得托育服務(wù)權(quán)具有促進(jìn)嬰幼兒身體機(jī)能發(fā)展的權(quán)能。托育服務(wù)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起適當(dāng)開發(fā)嬰幼兒各項(xiàng)身體機(jī)能的責(zé)任,主要包括了對語言文字、生活技能和運(yùn)動能力等方面予以發(fā)展支持。盡管都存在對于運(yùn)動、語言等方面的要求,但托育服務(wù)側(cè)重的發(fā)展內(nèi)容與學(xué)前教育略有不同。以肢體運(yùn)動為例,“培養(yǎng)幼兒對體育活動的興趣”是學(xué)前教育的一項(xiàng)重要目標(biāo),幼兒園需要根據(jù)幼兒的特點(diǎn)組織生動有趣、形式多樣的體育活動,吸引幼兒主動參與;而《保育大綱》僅要求托育機(jī)構(gòu)在提供照護(hù)服務(wù)時(shí),以掌握基本的運(yùn)動技能、達(dá)到良好的精細(xì)動作發(fā)育水平作為目標(biāo)。嬰幼兒時(shí)期的運(yùn)動發(fā)展更側(cè)重于避免使用各種限制嬰兒活動的工具和裝置,鼓勵嬰幼兒練習(xí)他們已經(jīng)習(xí)得的技能,以便為下一發(fā)展階段奠定基礎(chǔ),但照護(hù)者無需刻意去推動這些技能的發(fā)展,只需關(guān)注嬰幼兒在運(yùn)用已習(xí)得技能的過程中是否在不斷取得進(jìn)步即可。[28](PP.195-197)同樣的,在促進(jìn)嬰幼兒語言發(fā)展時(shí),應(yīng)強(qiáng)調(diào)“與”嬰幼兒一起進(jìn)行互動,而不是學(xué)前教育偏授課學(xué)習(xí)式的“對”嬰幼兒進(jìn)行互動。[28](P.267)

最后,獲得托育服務(wù)權(quán)具有培養(yǎng)嬰幼兒情感認(rèn)知發(fā)展的權(quán)能。情感和認(rèn)知是人類心理的兩大核心部分,前者指的是對事件的感受與體驗(yàn),包括喜怒哀樂等心理反應(yīng),而后者則是指對事物的認(rèn)識和理解,包括記憶、思維、判斷等心理過程。無論是學(xué)前教育法草案,還是諸多地方學(xué)前教育立法,其保育教育內(nèi)容的核心通常是要求托育機(jī)構(gòu)遵循學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律和年齡特點(diǎn)開展素質(zhì)教育,不得做出提前教授小學(xué)階段課程內(nèi)容、推銷教輔材料等禁止性行為。[29]可見,嬰幼兒時(shí)期才是情感認(rèn)知初始化發(fā)展的關(guān)鍵期,學(xué)前教育階段的情感認(rèn)知培養(yǎng)更多是在前者基礎(chǔ)上教導(dǎo)自信心、同情心、責(zé)任感等社會性品質(zhì)。落實(shí)到托育機(jī)構(gòu)及人員的具體操作,主要是要求其應(yīng)當(dāng)為嬰幼兒提供豐富的感知環(huán)境和操作材料,保護(hù)嬰幼兒對周圍事物的好奇心和求知欲,支持和鼓勵其主動探索感知;與嬰幼兒建立信任和穩(wěn)定的情感聯(lián)結(jié),及時(shí)恰當(dāng)?shù)鼗貞?yīng)其情感需求,逐步發(fā)展嬰幼兒的規(guī)則意識與交流互動能力。

3.落實(shí)普惠政策所指向的權(quán)利可得性

托育服務(wù)可得性是嬰幼兒能否實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)基本權(quán)利的首要、關(guān)鍵因素?！笆芤鏅?quán)功能也是各項(xiàng)基本權(quán)利所普遍具有的一項(xiàng)權(quán)能”[30](P. 26),可要求國家直接給予物質(zhì)性福利,或與之有關(guān)的某種服務(wù)或者其他利益以實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利。關(guān)涉本文語境則為獲得托育服務(wù)權(quán)所對應(yīng)的公共服務(wù)的可及性、可負(fù)擔(dān)性和公平性等,也即所謂“可得性問題”。2019年印發(fā)的《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動實(shí)施方案(試行)》明確“支持面向社會大眾的普惠性托育服務(wù)項(xiàng)目”,在基本原則中提出了“質(zhì)量有保障、價(jià)格可承受、方便可及”的普惠標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)托育服務(wù)應(yīng)面向大眾、普遍惠及,進(jìn)而讓所有嬰幼兒受益,旨在解決托育服務(wù)受制于地理和經(jīng)濟(jì)因素的可得性問題?！丁笆奈濉惫卜?wù)規(guī)劃》明確了發(fā)展托育服務(wù)的主要指標(biāo)：到2025年,每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)4.5個(gè),孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。在后續(xù)的三年間,各地相繼開展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動和托育建設(shè)工程,支持有條件的幼兒園開辦托班、用人單位為職工提供托育服務(wù)。普惠托育服務(wù)的蓬勃發(fā)展在很大程度上能夠化解獲得托育服務(wù)權(quán)的可得性問題,助力獲得托育服務(wù)權(quán)最終具備成為獨(dú)立價(jià)值的憲法基本權(quán)利的規(guī)范支撐、理論構(gòu)成要素以及權(quán)利實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

伴隨著社會變遷與觀念進(jìn)步,嬰幼兒權(quán)益保護(hù)逐漸進(jìn)入大眾視野,公共服務(wù)屬性的托育服務(wù)方興未艾。黨的十九大報(bào)告首次將“幼有所育”作為七大民生目標(biāo)之一,彰顯了新時(shí)代黨和政府對這一問題的高度重視。然而,相較于3到6歲兒童的較為成熟完善的學(xué)前教育政策法規(guī)體系,我國3歲以下嬰幼兒托育政策法規(guī)仍處于零散分布的階段,特別是在地方立法中常常被納入學(xué)前教育制度。誠然,該立法技術(shù)在特定時(shí)代背景下是必然且合理的,具有一定的進(jìn)步性,但不可否認(rèn)其仍僅為一種權(quán)宜之計(jì),難逃制度嫁接之后產(chǎn)生的覆蓋范圍有限、“過度學(xué)習(xí)”風(fēng)險(xiǎn)、保障水平較低等窠臼。由此,以發(fā)展權(quán)為權(quán)源基礎(chǔ)的獲得托育服務(wù)權(quán)應(yīng)運(yùn)而生,不同于受教育權(quán)輻射下的學(xué)前教育,獲得托育服務(wù)權(quán)以促進(jìn)嬰幼兒全面發(fā)展作為基調(diào),并圍繞嬰幼兒全面發(fā)展形成各項(xiàng)具體權(quán)能。

當(dāng)前國家積極引導(dǎo)建構(gòu)面向社會大眾的普惠托育服務(wù)體系是獲得托育服務(wù)權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),獲得托育服務(wù)權(quán)由此成為一項(xiàng)真正可得的基本權(quán)利。但普惠政策在建設(shè)執(zhí)行過程中也存在著偏離政策初衷的傾向,面臨著如何實(shí)現(xiàn)公平配置資源、避免形成歧視性二元供給主體模式的問題。[31]此外,基本權(quán)利面向下的獲得托育服務(wù)權(quán)有必要擁有包括事前準(zhǔn)入與后續(xù)問責(zé)等機(jī)制的專項(xiàng)立法,以規(guī)制現(xiàn)階段魚龍混雜、參差不齊的托育服務(wù)業(yè)態(tài),為權(quán)利保障提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ),推動托育服務(wù)的法治化進(jìn)程。由于篇幅限制,本文并未詳細(xì)闡述包括前述問題在內(nèi)的諸多內(nèi)容,還有待在未來的研究中進(jìn)一步關(guān)注和完善,共促未來我國托育事業(yè)與產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。