高 佳, 朱耀輝, 趙榮榮

(東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽 110169)

2022年6月24日,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次會議通過了《中華人民共和國黑土地保護法》(以下簡稱《黑土地保護法》),自2022年8月1日起正式實施。至此,中國成為全球唯一一個專門立法保護黑土地的國家。黑土地形成條件特殊,面積稀少,土質(zhì)結(jié)構(gòu)獨特,有機質(zhì)含量高,保水性、保肥性高[1],是世界公認的優(yōu)質(zhì)耕地資源,被稱作耕地中的“大熊貓”[2]。中國的黑土地主要分布于黑龍江省、吉林省、遼寧省及內(nèi)蒙古自治區(qū)東部地區(qū)[3],中國東北地區(qū)憑借黑土地的天然優(yōu)勢,糧食總產(chǎn)量占到全國總產(chǎn)量的1/4[4],是中國重要的糧倉和商品糧生產(chǎn)基地,保護黑土地對于保障國家糧食安全具有重要的戰(zhàn)略意義。

自20世紀90年代以來,國家層面、省級層面(黑龍江省、遼寧省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū))都十分重視黑土保護工作, 制定了若干黑土地保護的相關(guān)政策。 盡管各級層面均出臺了相應(yīng)政策保護黑土地, 但受各種自然因素和人為因素影響,黑土地保護仍面臨巨大挑戰(zhàn)[1]。 隨著《黑土地保護法》的出臺,東北地區(qū)各省(區(qū))、市制定有關(guān)黑土地的保護政策, 將黑土地保護納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃當中, 致力于保障國家糧食安全、生態(tài)安全。 因此, 梳理各階段中國黑土地保護政策重點關(guān)注內(nèi)容, 厘清現(xiàn)階段黑土地保護現(xiàn)實障礙, 提出政策優(yōu)化路徑, 對于保護黑土地、保障國家糧食安全具有重要意義。

一、 黑土地保護:政策演變

中國黑土地主要位于東北地區(qū),隨著20世紀初大規(guī)模的人口遷徙到這片黑土地上,借助黑土的優(yōu)勢特性,東北地區(qū)成為了中國重要的糧食生產(chǎn)區(qū)[5]。隨著數(shù)十年的高強度的開墾利用,黑土地質(zhì)量迅速退化,近幾十年來黑土耕層的有機質(zhì)含量下降了50%～60%,黑土層厚度逐年變薄,土壤潛在生產(chǎn)力降低了20%以上[6]。

直到20世紀末,黑土地保護的概念才開始出現(xiàn)在政策文件中,并逐漸得到重視,最終于2022年出臺了首部全國性的黑土地保護法——《黑土地保護法》,黑土地保護進入法治化階段。根據(jù)相關(guān)政策對于黑土地保護的側(cè)重點,可將中國黑土地保護政策演變過程分為四個階段:“萌芽”階段、“建設(shè)”階段、“體系化”階段、“法治化”階段,見表1。

表1 中國黑土地保護政策演變過程

1. 黑土地保護政策的“萌芽”階段(1998—2003年)

“黑土地保護”的概念最早出現(xiàn)在1998年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的通知》(以下簡稱《通知》)中,《通知》明確表示,東北黑土區(qū)是中國重要的商品糧基地,而由于地面坡度緩而長、表土疏松等導(dǎo)致了大面積水土流失、耕地損壞、土地生產(chǎn)力降低。為解決上述問題,首次提出了黑土地保護的概念,主要通過綜合治理水土流失,改善耕作技術(shù),實現(xiàn)黑土地保護,提高農(nóng)產(chǎn)品單位面積產(chǎn)量。2003年,《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》正式出臺,指出要在東北黑土區(qū)實施水土流失的綜合防治工程,突出了黑土地這一戰(zhàn)略資源在東北振興中的戰(zhàn)略意義。

該階段雖然政策數(shù)量較少,且黑土地保護的側(cè)重點在于水土流失防治,政策關(guān)注的問題較為單一,但卻實現(xiàn)了黑土地保護政策零的突破,黑土地保護開始被國家及社會各界所重視,對后續(xù)黑土地保護政策的出臺與發(fā)展起到了重要的基礎(chǔ)作用。

2. 黑土地保護政策的“建設(shè)”階段(2004—2014年)

2004年4月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2004年振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地工作要點》(以下簡稱《工作要點》)中指出,要采取有力措施切實提高東北地區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力。其中值得關(guān)注的是提出實施“沃土工程”,即推進保護性耕作等技術(shù)性措施,提高黑土區(qū)耕地質(zhì)量,建設(shè)優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)基地?！豆ぷ饕c》主要從技術(shù)層面提出了黑土地保護的重點內(nèi)容。

2005年,水利部松遼水利委員會出臺了《東北黑土區(qū)水土流失綜合防治規(guī)劃》(以下簡稱《防治規(guī)劃》),針對東北地區(qū)黑土地水土流失的狀況,分析水土流失的成因及危害,設(shè)計了對水土流失的綜合防治規(guī)劃,包括總體布局、技術(shù)支持、經(jīng)濟評價、管理和保障措施等,其目標是通過綜合防治工程的實施,建立有效的綜合防護體系,使不斷惡化的生態(tài)環(huán)境得以遏制,有效保護土地生產(chǎn)力,使黑土地得到可持續(xù)利用?！斗乐我?guī)劃》是首次針對東北黑土區(qū)水土流失問題所制定的專項規(guī)劃,標志著黑土地保護在政策制定時不斷得到更多的重視。

2009年,水利部出臺了《黑土區(qū)水土流失綜合防治技術(shù)標準》,該技術(shù)標準主要是繼續(xù)針對黑土區(qū)的水土流失問題所提出的。相較于2005年的《防治規(guī)劃》,該技術(shù)標準主要為水土流失防治工程提供技術(shù)支撐,以改善東北黑土區(qū)生態(tài)環(huán)境,保障國家重要的商品糧基地健康發(fā)展。

綜合來看,相比于黑土地保護政策的“萌芽”階段,“建設(shè)”階段不再只是在相關(guān)政策文件中簡單提及黑土地保護的要求,更多地突出對黑土區(qū)水土流失問題的綜合防治及技術(shù)層面的要求,當然該階段政策問題仍然僅僅停留在針對水土流失等自然問題上,沒有過多強調(diào)人為不合理的開墾等原因?qū)谕恋厮斐傻钠茐募氨Ｗo措施和手段。

3. 黑土地保護政策的“體系化”階段(2015—2021年)

2015年,國家正式啟動了黑土地保護專項試點項目[7],標志著中國黑土地保護政策演變從“建設(shè)”階段轉(zhuǎn)向“體系化”階段。國家黑土地保護專項試點項目,由中央財政直接安排5億元資金,每個試點縣安排3 000萬元以支持試點項目區(qū)開展黑土地保護利用各項措施的落實,力爭到2020年,試點項目區(qū)耕地地力提高0.5個等級以上,土壤有機質(zhì)含量提高0.5個百分點,耕作層厚度提高10 cm以上。自此之后,開始出現(xiàn)大量的黑土地保護的相關(guān)政策,黑土地保護政策進入體系化階段。

2017年,農(nóng)業(yè)部、國土資源部、環(huán)境保護部會同國家發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《東北黑土地保護規(guī)劃綱要(2017—2030年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》),指出東北黑土區(qū)自20世紀50年代大規(guī)模開墾以來,由于長期不合理的開墾利用和水土流失,黑土地質(zhì)量不斷下降,嚴重影響東北地區(qū)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展,保護黑土地是保障國家糧食安全、實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略、促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、提升中國農(nóng)產(chǎn)品競爭力的迫切需要。值得關(guān)注的是,《規(guī)劃綱要》中明確指出“積造利用有機肥,控污增肥”“控制土壤侵蝕,保土保肥”“耕作層深松耕,保水保肥”“科學施肥灌水,節(jié)水節(jié)肥”“調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu),養(yǎng)地補肥”五大技術(shù)模式及組織管理保障措施,為黑土地保護提供技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)劃引導(dǎo),旨在到2030年,實現(xiàn)黑土地保護面積達到2.5億畝(1 666.67萬公頃)。

繼2017年印發(fā)的《規(guī)劃綱要》后,關(guān)于東北黑土地保護的政策進一步體系化、專門化。2020年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部聯(lián)合印發(fā)《東北黑土地保護性耕作行動計劃(2020—2025年)》(以下簡稱《行動計劃》),《行動計劃》指出,到2025年保護性耕作實施面積達到1.4億畝(933.33萬公頃),增強黑土區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益;2021年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部、科技部、中國科學院、國家林草局聯(lián)合印發(fā)《國家黑土地保護工程實施方案(2021—2025年)》(以下簡稱《實施方案》),明確要在“十四五”期間完成對1億畝(666.67萬公頃)黑土地的保護利用工作,黑土耕地質(zhì)量明顯提升。

從2015年啟動黑土地保護專項試點,到2017年的《規(guī)劃綱要》、2020年的《行動計劃》,再到2021年的《實施方案》,黑土地保護工作有了明確的任務(wù)安排與工作計劃,黑土地保護政策的體系化、專業(yè)化程度不斷提高,黑土地保護有了明確的技術(shù)支撐和管理保障,政策內(nèi)容重點關(guān)注問題也由“建設(shè)”階段的水土流失問題轉(zhuǎn)移到綜合保護,如推廣保護性耕作、實行監(jiān)督評價的管理措施等。

4. 黑土地保護政策的“法治化”階段(2022年至今)

2022年8月1日起,由十三屆全國人大常委會通過的《黑土地保護法》正式施行,這是中國第一部也是世界上唯一一部從國家層面立法保護黑土地的法律?！逗谕恋乇Ｗo法》的頒布,標志著黑土地保護政策上升到國家層面的法律。

《黑土地保護法》明確指出“黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地應(yīng)當按照規(guī)定的標準劃入永久基本農(nóng)田,重點用于糧食生產(chǎn),實行嚴格保護,確保數(shù)量和質(zhì)量長期穩(wěn)定”;此外,《黑土地保護法》通過強制性規(guī)定明確了政府的責任,將技術(shù)支撐看作黑土地保護治理邏輯的核心手段,要求政府采取科技手段防治土壤侵蝕、土地沙化等。

綜合來看, 從“萌芽”階段到“建設(shè)”階段, 再到“體系化”階段和“法治化”階段, 中國黑土地保護政策經(jīng)歷了從無到有, 數(shù)量上從少到多的過程,政策重點關(guān)注內(nèi)容從黑土區(qū)水土流失防治到關(guān)注問題交叉化、體系化、專門化的轉(zhuǎn)變, 并最終于2022年從政策上升為國家法律。 隨著《黑土地保護法》的實施, 未來各地方應(yīng)切實學法守法用法, 落實嚴格的黑土地保護政策, 切實保護好黑土地。

二、 黑土地保護:現(xiàn)實障礙

1. 黑土地水土流失嚴重

長期以來,由于自然原因及人為的不合理生產(chǎn)和開墾,黑土地水土流失嚴重,是黑土地保護政策落實的巨大障礙,卻也為黑土地保護政策提供了重要內(nèi)容。在《黑土地保護法》中,明確針對黑土區(qū)水土流失問題作出有關(guān)規(guī)范,以預(yù)防和治理水土流失、改善和修復(fù)黑土區(qū)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。

黑土地水土流失不僅面積大、范圍廣,類型也是多種多樣,大量的黑土流失導(dǎo)致土壤保水保肥能力降低,在降低土壤生產(chǎn)力的同時,也會加劇侵蝕溝發(fā)育[8]?！吨袊帘３止珗?2021)》數(shù)據(jù)顯示,截至2021年,東北黑土地區(qū)水土流失面積達21.41萬km2,占其土地總面積108.75萬km2的19.68%。其中,水力侵蝕面積13.64萬km2,風力侵蝕面積7.77萬km2。與2020年相比,水土流失面積減少0.20萬km2,減幅0.91%[9]。但水土流失主要來源于3°～15°坡耕地,占黑土地水土流失總面積的46.4%。東北黑土區(qū)2019—2021年水土流失面積變化情況如表2所示。

表2 2019—2021年東北黑土區(qū)水土流失變化情況 km2

導(dǎo)致水土流失的原因可分為自然原因與人為原因兩個方面:從自然原因上來看,一是東北黑土區(qū)地表起伏平緩但坡面較長,多為波狀起伏臺地,被稱為“漫崗地”,坡面水力侵蝕明顯從而導(dǎo)致水土流失[10];二是東北黑土區(qū)的土壤特性,黑土區(qū)土壤腐殖質(zhì)含量高,土壤孔隙大,質(zhì)地較為疏松,易被水流裹挾沖刷形成水土流失[10];三是東北黑土區(qū)的氣候,屬溫帶季風氣候,年降水量在500 mm左右,且大部分集中在夏季,降雨集中且強度大,極易產(chǎn)生洪澇災(zāi)害[11],此外由于冬季的寒冷天氣,冬天土壤凍結(jié)期長,隨著春季氣溫升高,土壤表層凍結(jié)的水分和積雪融化形成春汛,都容易造成水土流失[10]。從人為原因上看,人類不合理的生產(chǎn)活動,如過度破壞植被、陡坡開荒等,其中過度破壞植被導(dǎo)致黑土區(qū)蓄水蓄沙能力的降低是造成黑土區(qū)水土流失的一個重要原因[12]。

黑土區(qū)嚴重的水土流失問題,使得黑土區(qū)耕地數(shù)量和質(zhì)量逐漸下降,主要表現(xiàn)為表層土壤每年被侵蝕0.4～0.6 cm,造成黑土層變薄,此外水土流失帶走了土壤中大量的氮、磷、鉀等營養(yǎng)成分,導(dǎo)致土地生產(chǎn)力下降[13]。另外水土流失導(dǎo)致的河床淤積,以及對植被的破壞等問題也會影響黑土區(qū)的生態(tài)效益,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化[14],給黑土地保護帶來巨大的現(xiàn)實障礙。

2. 黑土地質(zhì)量不斷下降

黑土地保護的另一現(xiàn)實障礙是黑土地質(zhì)量不斷下降?！逗谕恋乇Ｗo法》中就強調(diào)要通過推廣科學的耕作制度等措施來提高黑土地質(zhì)量,對黑土地進行全面防護、綜合治理。黑土地質(zhì)量下降主要表現(xiàn)為黑土變薄、變瘦、變硬[15]。黑土地變薄主要指黑土的厚度減少,這將導(dǎo)致黑土的養(yǎng)分流失?！稏|北黑土地白皮書(2020)》指出,東北地區(qū)黑土層正以年均0.1～0.5厘米的速度剝蝕流失[16]。黑土地變瘦指黑土地中的有機物質(zhì)急劇減少。近60年來,黑土地耕作層土壤有機質(zhì)含量下降了1/3,部分地區(qū)甚至達到了50%[16]。目前已經(jīng)開墾的黑土農(nóng)田腐殖質(zhì)層厚度、耕地土壤有機質(zhì)含量和土壤養(yǎng)分(氮、磷、鉀等)含量減少了50%以上[17]。黑土地變硬指土壤不再松散。黑土是容易形成緊實層的土壤類型,與自然黑土相比,開墾20年、40年、80年的黑土地土壤0～30厘米土層的土壤容重分別增加7.59%、34.18%和59.49%,總孔隙度分別下降1.91%、13.25%和22.68%,田間持水量分別下降10.74%、27.38%和53.90%[16]。黑土地質(zhì)量逐年下降,土壤層厚度正大幅度減少,導(dǎo)致黑土地產(chǎn)能大幅下降,這給黑土地保護帶來了嚴峻的挑戰(zhàn),黑土地質(zhì)量亟須提高。

3. 保護性耕作推廣困難

保護性耕作推廣困難,也是黑土地保護面臨的現(xiàn)實障礙之一。東北黑土區(qū)保護性耕作的核心是免耕少耕播種及秸稈覆蓋,減少耕地區(qū)的水土流失,現(xiàn)階段東北黑土區(qū)推廣保護性耕作時存在以下問題。

第一,東北地區(qū)玉米種植行距小且不統(tǒng)一增加了保護性耕作的推廣難度。東北地區(qū)各省份的種植間距在45～60 cm,相對來說這個間距不易在秸稈間清理出播種帶,并且各省份的耕種間距各不相同,而一個地區(qū)的農(nóng)業(yè)機械設(shè)施要和實際需求相配套,例如收割機的軸距,當各省份的種植間距不同時,也就妨礙了東北地區(qū)統(tǒng)一推廣保護性耕作[18]。

第二,東北黑土區(qū)集約化、規(guī)模化水平低限制保護性耕作推廣。在東北地區(qū)黑土地保護性耕作中,農(nóng)機機械與農(nóng)藝技術(shù)的融合是必然的發(fā)展趨勢[19],而當下黑土地集約化、規(guī)?；蛔愕那闆r對保護性耕作的進一步推廣形成了限制[20]。

第三,東北黑土區(qū)農(nóng)民對保護性耕作接受度低導(dǎo)致保護性耕作推廣困難。一方面,保護性耕作在實際推廣過程中缺乏有效的激勵機制,農(nóng)民對保護性耕作抱有規(guī)避的謹慎心理,限制了農(nóng)民參與保護性耕作的積極性。另一方面,農(nóng)民自身的文化水平偏低也直接影響了對保護性耕作技術(shù)的理解與實施[21]。

4. 農(nóng)民黑土地保護意識不強

農(nóng)民黑土地保護意識不強是影響黑土地保護的重要障礙之一,實踐中主要存在以下問題。

第一,傳統(tǒng)耕作觀念不利于黑土地保護。在很多地區(qū),農(nóng)民的耕作習慣仍然采用資源透支性的利用方式,片面追求產(chǎn)量,重利用輕保護,重產(chǎn)出輕投入,沒有適應(yīng)自然的循環(huán)規(guī)律,使得黑土地處于過度負荷狀態(tài),沒有將黑土地保護重視起來,土壤生產(chǎn)力逐漸下降。另外,大部分農(nóng)戶更習慣于旋耕起壟、精耕細作的傳統(tǒng)耕作方式,對于秸稈覆蓋地表、不整地直接進行播種的耕作方式,擔心出苗不好、病蟲草害多影響產(chǎn)量,采用較少[22]。

第二,農(nóng)民對于黑土地的重視程度不足。雖然如今國家極其重視黑土地的保護,但很多農(nóng)民仍然習慣于對黑土地傳統(tǒng)的開墾方式,沒有意識到近些年來各界對于黑土地保護的重視,沒有意識到黑土地本身是非常寶貴的資源,類似盜挖黑土的情況時有發(fā)生,重視程度不夠,自然就談不上對黑土地的保護與合理開發(fā)利用。

《黑土地保護法》針對農(nóng)民黑土地保護意識不夠的問題,強調(diào)各級人民政府應(yīng)當加強黑土地保護宣傳教育,提高全社會的黑土地保護意識。

5. 黑土地保護長效機制未建立

建立長效機制有兩個基本條件:一是要有比較規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系;二是要有推動制度正常運行的“動力源”。黑土地保護是一項系統(tǒng)工程、長期工程,需要相關(guān)規(guī)劃、資金、項目間統(tǒng)籌配合,多主體協(xié)同、多政策協(xié)力、多技術(shù)合成,各司其職,形成合力,才能形成黑土地保護的長效機制[23]。

如今《黑土地保護法》頒布實施,但黑土地保護的長效機制還未建立。這一長效機制需要政府牽頭引導(dǎo),農(nóng)民切實提高黑土地保護意識和法律意識;各省市地方政府需要制定配套政策;秸稈覆蓋還田、免耕播種等保護性耕作技術(shù)需要繼續(xù)普及應(yīng)用。唯有實現(xiàn)上述的多主體協(xié)同、多政策協(xié)力、多技術(shù)合成,才能形成對黑土地保護的長效機制。而現(xiàn)實情況是,建立黑土地保護的長效機制還有很長的路要走。

三、 黑土地保護:優(yōu)化路徑

1. 嚴格落實《黑土地保護法》

《黑土地保護法》共38條,主要從黑土地的數(shù)量保護措施、質(zhì)量提升措施、政府責任和協(xié)調(diào)機制、經(jīng)營者責任、獎補措施、考核監(jiān)督、法律責任等方面對黑土地保護工作提出了新的要求和指導(dǎo)?！逗谕恋乇Ｗo法》的頒布實施,為解決黑土地保護現(xiàn)實障礙提供了法律依據(jù)。為有效推進黑土地保護工作,首先要嚴格落實《黑土地保護法》,貫徹《黑土地保護法》的新要求,以法為據(jù)提出對黑土地保護的具體優(yōu)化路徑?！逗谕恋乇Ｗo法》第十四條規(guī)定:“國家鼓勵采取綜合性措施,預(yù)防和治理水土流失,防止黑土地土壤侵蝕、土地沙化和鹽漬化,改善和修復(fù)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境?！钡谑龡l規(guī)定:“縣級以上人民政府應(yīng)當推廣科學的耕作制度,采取措施提高黑土地質(zhì)量。因地制宜推廣免(少)耕、深松等保護性耕作技術(shù),推廣適宜的農(nóng)業(yè)機械?！钡谄邨l規(guī)定:“各級人民政府應(yīng)當加強黑土地保護宣傳教育,提高全社會的黑土地保護意識?！眹栏衤鋵崱逗谕恋乇Ｗo法》,為提出黑土地保護優(yōu)化路徑提供了科學借鑒與參考。

2. 加強黑土區(qū)水土流失防治

有關(guān)水土流失的防治工作要求,在早期黑土地保護相關(guān)政策中頻繁提及,現(xiàn)階段有效緩解水土流失問題仍然是黑土地保護的重中之重。結(jié)合黑土區(qū)水土流失問題的現(xiàn)狀及成因,未來可以從以下三方面做好水土流失防治工作:第一,要大力提升黑土區(qū)水土保持監(jiān)測技術(shù)水平,結(jié)合傳統(tǒng)的野外水土觀測、區(qū)域水土流失動態(tài)監(jiān)測等水土監(jiān)管措施,研發(fā)水土保持自動化監(jiān)測技術(shù),結(jié)合大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等信息手段,搭建區(qū)域數(shù)據(jù)庫和信息監(jiān)管平臺,為科學高效地開展水土流失防治布局、效果評估、預(yù)警監(jiān)測等提供技術(shù)支撐。第二,要轉(zhuǎn)變觀念,注重發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)功能,減少不合理的開墾與利用,減少人為原因造成的水土流失。第三,針對造成水土流失的自然原因,加強水土流失綜合防治工程建設(shè),如建設(shè)生態(tài)防護林,提高土壤蓄水能力,保持土壤水分;推進蓄排工程建設(shè),修建坡面排水工程,以工程措施實現(xiàn)徑流改造等。

3. 因地制宜地采取適宜東北黑土地的保護性耕作模式

從國際視角看,20世紀中后期,為應(yīng)對黑土地退化等問題,世界上其他黑土區(qū)設(shè)立專項研究小組,研究黑土地保護與利用技術(shù),研發(fā)了合理輪作休耕、秸稈覆蓋還田、免耕播種等技術(shù)。該類保護性耕作技術(shù)體系有效遏制了黑土地退化,黑土地土壤肥力和土地生產(chǎn)能力得到恢復(fù),這對中國東北地區(qū)黑土地保護具有很好的借鑒意義。

自2002年國家安排專項資金進行保護性耕作試點推廣以來,保護性耕作技術(shù)模式已經(jīng)基本形成。截至2019年,東北地區(qū)保護性耕作示范推廣面積達221萬公頃,2021年發(fā)布的《實施方案》要求在“十四五”期間實現(xiàn)黑土區(qū)保護性耕作1億畝(666.67萬公頃)。保護性耕作技術(shù)試點推廣的實踐表明,與傳統(tǒng)耕作相比,在黑土區(qū)推廣保護性耕作具有明顯優(yōu)勢:一是可以減少風蝕水蝕;二是通過秸稈覆蓋還田可以增加土壤有機質(zhì);三是地表的秸稈可以增強土壤保墑抗旱能力;四是通過免耕、少耕作業(yè),可以簡化農(nóng)耕生產(chǎn)工藝,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

針對東北黑土地質(zhì)量不斷下降,土壤變薄、變瘦、變硬等問題,應(yīng)因地制宜地采取適宜東北黑土地的保護性耕作模式,遏制黑土地質(zhì)量退化。第一,要根據(jù)各區(qū)域糧食生產(chǎn)的地理布局和時間周期,采取因地制宜的輪作制度恢復(fù)黑土生產(chǎn)力;第二,通過秸稈還田,利用農(nóng)作物秸稈中豐富的有機質(zhì)反哺農(nóng)田,不斷提高土壤有機質(zhì)含量,改善土壤質(zhì)量;第三,借鑒其他地區(qū)畜牧業(yè)養(yǎng)殖業(yè)相結(jié)合的經(jīng)驗,種養(yǎng)結(jié)合,以糞便充當綠色天然肥料,減少化學肥料的投入,緩解黑土地土壤硬化問題,發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)。第四,提高農(nóng)戶保護性耕作技術(shù)操作能力,讓農(nóng)戶熟練掌握農(nóng)具性能和操作辦法,將保護性耕作技術(shù)模式落實到位;同時還要加強政府宣傳和重點農(nóng)戶帶頭,引導(dǎo)農(nóng)民提高保護性耕作意識,調(diào)動農(nóng)民參與保護性耕作積極性和主動性。

4. 提高農(nóng)民參與黑土地保護的積極性

當前,大部分農(nóng)戶對于黑土地保護的重視程度不夠,并且存在一些不合理的傳統(tǒng)耕作觀念,這些都阻礙了黑土地保護工作的進一步開展。目前要做好農(nóng)民的思想觀念轉(zhuǎn)變工作:首先,政府部門要明確推廣保護性耕作,高度重視保護黑土地的迫切性,積極宣傳、推廣、引導(dǎo)以保護性耕作為主體的黑土地保護方案。其次,要加強基層宣傳教育、知識科普等工作。一方面讓廣大農(nóng)戶學習保護性耕作的技術(shù),從技術(shù)層面保護黑土地的土壤質(zhì)量;另一方面讓農(nóng)民切實了解到保護黑土地對于自身利益的影響,保護黑土地帶來的穩(wěn)產(chǎn)豐產(chǎn)、保持水土、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益等實實在在的好處,建立起農(nóng)民利益激勵引導(dǎo)機制。政府引導(dǎo)、農(nóng)民積極參與的黑土地保護模式,能夠最大限度地實現(xiàn)黑土耕地區(qū)作物穩(wěn)產(chǎn)豐產(chǎn)與生態(tài)效益雙贏,實現(xiàn)黑土地可持續(xù)利用。

5. 建立與完善黑土地保護的長效機制

近些年來,黑土地保護政策體系化、專業(yè)化程度不斷提高,黑土地保護利用取得了明顯成效,但黑土地退化趨勢仍然是擺在面前的嚴峻挑戰(zhàn),因此,需要形成黑土地保護的長效機制,實現(xiàn)黑土地的可持續(xù)利用。為此,可從以下幾方面著手:第一,要建立完善的評價機制,對黑土地的數(shù)量和土壤質(zhì)量進行動態(tài)評估,對黑土地保護工作進行實時評價,以績效指標激勵各部門協(xié)同致力于黑土地保護工作。第二,要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息手段建立監(jiān)測機制,實時監(jiān)測黑土地保護利用相關(guān)數(shù)據(jù),為黑土地保護的過程管控、后果懲處等提供數(shù)據(jù)支持。第三,要制定合理的補償機制,確定補償主體、補償對象、補償標準、補償方式等,調(diào)動廣大農(nóng)民及利益相關(guān)者參與保護黑土地的積極性。第四,在《黑土地保護法》的基礎(chǔ)上,地方政府要及時結(jié)合地方實際制定完善的、專門的、地方性質(zhì)的黑土地保護政策,形成中央與地方協(xié)同互補的黑土地保護政策體系,為黑土地保護工作提供政策保障。

四、 結(jié) 論

東北地區(qū)作為中國的重要糧食生產(chǎn)地,保護好東北黑土地對于保障中國糧食安全具有重要戰(zhàn)略意義[24]。由于對黑土地長期不合理地開墾使用,目前黑土地保護存在諸多現(xiàn)實問題[25],解決好黑土地保護的現(xiàn)實障礙、尋求黑土地保護的優(yōu)化路徑具有重要的現(xiàn)實意義[26]。本研究對黑土地保護政策的歷史演變過程進行了梳理研究,在此基礎(chǔ)上分析了現(xiàn)階段中國黑土地保護存在的障礙,為貫徹落實《黑土地保護法》,提出對中國黑土地保護的優(yōu)化路徑。研究結(jié)論主要有以下三個方面。

第一,中國黑土地保護政策經(jīng)歷了“萌芽”階段、“建設(shè)”階段、“體系化”階段和“法治化”階段。從政策數(shù)量上看,實現(xiàn)了從無到有、從少到多的轉(zhuǎn)變;從政策內(nèi)容上看,從一開始側(cè)重水土流失問題防治,逐步向側(cè)重技術(shù)規(guī)程、保護性耕作、行動規(guī)劃、評價管理等多方面轉(zhuǎn)變。2022年,《黑土地保護法》正式頒布與實施,標志著黑土地保護從政策層面上升到法律層面,要求各地方、各部門知法、守法、用法,認真貫徹落實《黑土地保護法》,保護好、利用好黑土地,進而實現(xiàn)對黑土地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)效益三位一體的保護,守護好耕地中的“大熊貓”,保障國家糧食安全與生態(tài)安全。

第二,中國黑土地保護目前仍存在諸多障礙。長期以來,對黑土區(qū)不合理的開墾利用以及東北地區(qū)的自然特性,導(dǎo)致黑土區(qū)水土流失嚴重,黑土區(qū)耕地數(shù)量和質(zhì)量逐漸下降,黑土地正逐年變薄、變瘦、變硬,黑土地質(zhì)量亟須提高。另外,受種植習慣不同、黑土地集約化規(guī)?；蛔恪⑥r(nóng)戶對保護性耕作缺乏充分認知等問題影響,黑土地保護性耕作技術(shù)在推廣時存在諸多困難,難以有效實現(xiàn)保護黑土地的政策目標。當然,農(nóng)民對于黑土地保護意識不足、黑土地保護長效機制尚未建立,也是中國黑土地保護存在的重要障礙。

第三,黑土地保護可從以下幾方面入手。嚴格落實《黑土地保護法》,貫徹黑土地保護的新要求,從具體的法律條文中尋找黑土地保護的優(yōu)化路徑;加強對黑土區(qū)水土流失的防治工作,主要可以從提升黑土區(qū)水土保持監(jiān)測技術(shù)水平、發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)功能、加強水土流失綜合防治工程建設(shè)三方面做起;因地制宜,結(jié)合東北地區(qū)的氣候特點和土壤特性,采取適宜東北黑土地保護的耕作模式;利用好保護性耕地技術(shù)以應(yīng)對黑土地質(zhì)量退化的現(xiàn)實問題;轉(zhuǎn)變觀念,提高農(nóng)民參與黑土地保護的積極性;建立與完善黑土地保護的長效機制,實現(xiàn)黑土地的可持續(xù)利用。

依托《黑土地保護法》對黑土地保護提出的新要求,未來要在新的法律支持和引導(dǎo)下繼續(xù)做好黑土地保護工作。由于中國黑土地主要分布在黑龍江省、吉林省、遼寧省和內(nèi)蒙古自治區(qū)四省區(qū),且各地區(qū)黑土地數(shù)量分布、質(zhì)量等級、利用特點、種植結(jié)構(gòu)等均有差異,因此應(yīng)建立起因地制宜的黑土地保護政策體系,實現(xiàn)保護黑土地、提升黑土地質(zhì)量的政策目標。結(jié)合各地區(qū)的黑土資源稟賦特征、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征、黑土地保護基礎(chǔ)等現(xiàn)實情況,探索區(qū)域性黑土地保護政策及保護性耕作技術(shù)規(guī)程和補償制度是未來的重點研究方向。