凱風(fēng)

撤區(qū)復(fù)鎮(zhèn)，打響第一槍。

日前，廣東省潮州市楓溪區(qū)撤銷非建制區(qū)設(shè)置，恢復(fù)楓溪鎮(zhèn)建制，回歸潮安區(qū)管轄。

未來，潮安區(qū)將以楓溪鎮(zhèn)為縣域副中心，聯(lián)動(dòng)周邊陶瓷產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)，打造重要增長極。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)升格為縣市區(qū)的并不少見，但從縣級(jí)區(qū)變成鎮(zhèn)的，近年來還是頭一遭。

撤區(qū)復(fù)鎮(zhèn)，是行政降級(jí)，還是“逆城市化”，抑或存在別的因素？

01

事實(shí)上，楓溪區(qū)，雖然名為“區(qū)”，且—直行使縣級(jí)區(qū)的職能，但并非正式的建制區(qū)，而是當(dāng)?shù)刈孕性O(shè)立的“準(zhǔn)行政區(qū)”，未能獲得民政部門批準(zhǔn)。

早在2019年，面對網(wǎng)友咨詢，廣東省民政廳就曾明確回復(fù)，“潮州市楓溪區(qū)不屬于行政區(qū)劃建制區(qū)，是潮州市自設(shè)的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”。

這要從歷史說起。

1991年，汕頭市一分為三，潮州、汕頭、揭陽“三市鼎立”的格局就此形成，潮州升格為省轄地級(jí)市，下轄潮安縣、湘橋區(qū)、饒平縣，楓溪鎮(zhèn)最初為潮安縣政府駐地。

借助改革開放的春風(fēng)，加上有著千年積淀的陶瓷生產(chǎn)歷史，楓溪鎮(zhèn)迅速成為粵東地區(qū)最大的陶瓷產(chǎn)業(yè)基地，經(jīng)濟(jì)快速增長，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，無法適應(yīng)發(fā)展需求。

為此，1995年，潮州市設(shè)立潮州市楓溪區(qū)，其行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)為“潮州市楓溪區(qū)管理委員會(huì)”（行政正處級(jí)單位），是市的派出機(jī)構(gòu)，行使縣級(jí)區(qū)職能，楓溪自此迎來更大的發(fā)展機(jī)遇期。

楓溪區(qū)雖然在當(dāng)?shù)貛缀鯚o人不知，但長期以來，無論是國家的行政區(qū)劃名冊，還是廣東省相關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒中，都無其名。

事實(shí)上，在全國與楓溪區(qū)一樣的“準(zhǔn)行政區(qū)”還有不少，如張家口塞北管理區(qū)、許昌市東城區(qū)、黃岡市龍感湖管理區(qū)、懷化市洪江管理區(qū)等等。

這些區(qū)多數(shù)形成于一二十年前，或?yàn)榇碳そ?jīng)濟(jì)發(fā)展，或?yàn)楸阌诹謪^(qū)、礦區(qū)、風(fēng)景區(qū)管理，或因國營農(nóng)場改制而來，但未得到民政部門批準(zhǔn)設(shè)立。

這些“準(zhǔn)行政區(qū)”，只有一部分最終升格為法定的建制區(qū)，還有一部分維持現(xiàn)狀，但由于不是一級(jí)政府，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限受到限制，影響了長遠(yuǎn)發(fā)展。

此前《潮州日報(bào)》曾發(fā)文指出，啟動(dòng)楓溪區(qū)撤區(qū)建鎮(zhèn)，為潮州發(fā)展掃清歷史障礙。

就此而言，楓溪區(qū)率先“撤區(qū)復(fù)鎮(zhèn)”，無疑是極具魄力的改革之舉。

從區(qū)到鎮(zhèn)，意味著什么？

從區(qū)到鎮(zhèn)，行政級(jí)別自然隨之下降，但從一個(gè)地方自行設(shè)立的“準(zhǔn)行政區(qū)”，到國家認(rèn)可的建制鎮(zhèn)，意義完全不同。

在作為“準(zhǔn)行政區(qū)”時(shí)，楓溪區(qū)雖然是“縣級(jí)”，但只是市政府的派出機(jī)構(gòu)，由于不是建制區(qū)，不是一級(jí)政府，只能行使部分職能，在國家行政體系中也相對尷尬。

而作為建制鎮(zhèn)，財(cái)權(quán)、事權(quán)、規(guī)劃權(quán)都相對獨(dú)立，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著更強(qiáng)的決策權(quán)，更契合做大鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的時(shí)代潮流。

目前，廣東省正在全面推動(dòng)“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”，“全國千強(qiáng)鎮(zhèn)”在其中被賦予重任。

廣東是我國鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一。根據(jù)2023年全國千強(qiáng)鎮(zhèn)名單，廣東共有112個(gè)鎮(zhèn)入圍全國千強(qiáng)鎮(zhèn)，28個(gè)鎮(zhèn)位居全國百強(qiáng)鎮(zhèn)。

這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，絕大多數(shù)都集中在珠三角地區(qū)，粵東西北地區(qū)僅有8鎮(zhèn)入圍，粵東7鎮(zhèn)、粵北l鎮(zhèn)，粵西則“顆粒無收”。

粵東西北的千強(qiáng)鎮(zhèn)包括：汕頭市海門鎮(zhèn)、谷饒鎮(zhèn)；潮州市彩塘鎮(zhèn)、楓溪鎮(zhèn)、鳳塘鎮(zhèn)、浮洋鎮(zhèn)；汕尾海城鎮(zhèn)；清遠(yuǎn)市石角鎮(zhèn)。

可見，在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)中，廣東也面臨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡的難題，而“百千萬工程”的重點(diǎn)就在于破解這種不平衡，粵東西北的強(qiáng)鎮(zhèn)必然會(huì)受到重視。

楓溪鎮(zhèn)正是其中之一。潮州是我國最大的陶瓷生產(chǎn)基地之一，而潮州陶瓷的重心就在楓溪。

楓溪的陶瓷生產(chǎn)已有1300多年的歷史，是全國最具活力、發(fā)展最快、規(guī)模最大、產(chǎn)品最齊全的陶瓷產(chǎn)區(qū)，是國內(nèi)外工藝瓷、衛(wèi)生潔具重要生產(chǎn)基地，更是世界上最大的日用瓷生產(chǎn)和出口基地。

所以，在新的官方定位中，楓溪鎮(zhèn)被定位為縣域副中心，獲得了“以楓溪鎮(zhèn)為中心，引領(lǐng)聯(lián)動(dòng)周邊陶瓷產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)，打造輻射帶動(dòng)潮安全域重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)發(fā)展的重要增長極”的重任。

背靠特色產(chǎn)業(yè)，依托“百千萬工程”，從區(qū)到鎮(zhèn)的楓溪，丟掉了“面子”，卻迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。

02

潮州的“撤區(qū)設(shè)鎮(zhèn)”，與東北的“撤區(qū)設(shè)縣”有何不同？

這一舉措，讓人想起東北地區(qū)的“撤區(qū)設(shè)縣”“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，其實(shí)兩者有著實(shí)質(zhì)性不同。

潮州的“撤區(qū)設(shè)鎮(zhèn)”，更多是行政區(qū)劃的歸位，解決的是歷史遺留問題，重在理順不同區(qū)域的行政關(guān)系，得以輕裝上陣。

與之對比，東北地區(qū)無論是“撤區(qū)設(shè)縣”還是“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，都是典型的“逆城市化”現(xiàn)象，對應(yīng)的是人口收縮、經(jīng)濟(jì)放緩的大背景。

幾年前，黑龍江伊春市撤銷了15個(gè)市轄區(qū)，新設(shè)立了8個(gè)縣區(qū)；行政區(qū)劃從15區(qū)1縣1市，調(diào)整為5縣4區(qū)1市，區(qū)少了整整11個(gè)。

隨后，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市6個(gè)街道被撤銷，并設(shè)為鎮(zhèn)，這一舉動(dòng)被媒體稱為“撤街設(shè)鎮(zhèn)”。

“撤區(qū)設(shè)縣”“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，意味著什么？

在城市化突飛猛進(jìn)之時(shí)，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣域，都尋求升格為街道和市轄區(qū)，從而融入城市發(fā)展的“大合唱”，享受到城市擴(kuò)張帶來的“大合唱”。

而市區(qū)的大小、城區(qū)人口的多少，與城市能級(jí)（指在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)城市所處的地位和能力）直接相關(guān)，更決定了地鐵建設(shè)的資格。所以，幾乎所有城市都在通過“撤縣設(shè)區(qū)”，直接做大城區(qū)。

然而，最近幾年，隨著全國人口大盤見頂，加上經(jīng)濟(jì)告別高增長階段，部分地區(qū)率先遭遇收縮型城市的困境。

人口流失，傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不再，過去為適應(yīng)城市發(fā)展而設(shè)立的市轄區(qū)、街道，面臨行政成本過高、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、獨(dú)立性不強(qiáng)等問題，亟待變革。

同時(shí)，部分地區(qū)由于人口不足，不再符合街道設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，回歸鎮(zhèn)域也是必然。

根據(jù)規(guī)定，黑龍江街道人口規(guī)模一般要高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政收入、二三產(chǎn)業(yè)增加值必須位于區(qū)域前30%，而鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平只要求達(dá)到50%左右。

無論市轄區(qū)還是街道，都屬于城市的一部分，以二三產(chǎn)業(yè)為主，享受到城區(qū)發(fā)展溢出的利好，是過去城市發(fā)展的主流。

與之對比，縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，兼顧工商業(yè)，但財(cái)權(quán)、規(guī)劃權(quán)都相對獨(dú)立，擁有更為自主的管理權(quán)限，更利于自力更生。

尊重歷史規(guī)律，及時(shí)“瘦身強(qiáng)體”，告別擴(kuò)張思維，才是長遠(yuǎn)發(fā)展之計(jì)。

摘自微信公眾號(hào)“國民經(jīng)略”