張軍田

公路路衍經(jīng)濟(jì)定義和內(nèi)涵 公路路衍經(jīng)濟(jì)演變經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展歷程，過去有路沿經(jīng)濟(jì)、路延經(jīng)濟(jì)、路域經(jīng)濟(jì)的說法，2019年5月，甘肅省公路交通建設(shè)集團(tuán)提出“路衍經(jīng)濟(jì)”構(gòu)想；2020 年 12 月，甘肅省研究編制《甘肅省“十四五”交通運(yùn)輸發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)規(guī)劃》，提出：路衍經(jīng)濟(jì)屬于融合型、開放型、共享型經(jīng)濟(jì)，是依托公路交通點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的自然屬性和對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)、帶動(dòng)、輻射作用，通過對(duì)沿線經(jīng)濟(jì)要素的集聚、擴(kuò)散而衍生的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，是公路交通與文化旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代物流、交通裝備制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。這種模式不同于傳統(tǒng)的單一公路建設(shè)，而是更加注重對(duì)沿線資源的開發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的多元化和可持續(xù)發(fā)展。公路路衍經(jīng)濟(jì)的范圍并不僅僅局限于公路沿線的商業(yè)活動(dòng)或資源開發(fā)，它更加強(qiáng)調(diào)的是公路交通與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，通過這些產(chǎn)業(yè)的融合，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，并推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

公路路衍經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性 首先，公路路衍經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。公路交通作為人、物、資金、技術(shù)和信息流通的主渠道，通過發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，依托公路交通“先行官”作用及其輻射能力，通過充分利用公路沿線資源，融合相關(guān)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)掘公路交通與文化旅游、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的契合點(diǎn)，實(shí)行一體化運(yùn)行，形成一種新型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，最大限度提高通道經(jīng)濟(jì)效益，并打破行業(yè)壁壘，拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，促進(jìn)區(qū)域間互相開放和經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，并帶動(dòng)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的多元化和可持續(xù)發(fā)展。其次，發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)公路交通運(yùn)輸價(jià)值實(shí)現(xiàn)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。公路交通項(xiàng)目建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)，而且后續(xù)道路的養(yǎng)護(hù)需要花費(fèi)大量資金，一方面，公路交通項(xiàng)目建設(shè)會(huì)帶來良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)外部效益；但另一方面，由此產(chǎn)生的外部效益往往難以合理反哺至投資主體，影響到項(xiàng)目綜合收益以及投資主體的積極性，也制約了投資項(xiàng)目的市場(chǎng)化融資能力。通過發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)公路交通外部效益內(nèi)部化，增強(qiáng)公路交通項(xiàng)目綜合現(xiàn)金流，可推動(dòng)解決公路交通的價(jià)值實(shí)現(xiàn)及可持續(xù)發(fā)展問題。

新形勢(shì)下公路發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)存在的問題

一是公路網(wǎng)布局不合理，后續(xù)養(yǎng)護(hù)管理水平有待提升。路衍經(jīng)濟(jì)是依托于公路而存在，但目前我國(guó)的公路網(wǎng)建設(shè)的技術(shù)等級(jí)、行政等級(jí)總體偏低，路網(wǎng)布局在區(qū)域之間差異較大，公路網(wǎng)絡(luò)密度整體呈東高西低。同時(shí)，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不夠均衡，通村公路的建設(shè)質(zhì)量和等級(jí)還需不斷提升。此外，對(duì)于公路的養(yǎng)護(hù)，尤其是低等級(jí)公路及等外公路的養(yǎng)護(hù)工作還存在短板，影響了群眾出行以及公路運(yùn)營(yíng)的安全性和經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。

二是路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程中存在要素、產(chǎn)權(quán)矛盾沖突以及生態(tài)環(huán)境等問題制約。在路衍經(jīng)濟(jì)推進(jìn)過程中，涉及土地及各種類型的資源要素，但相關(guān)要素產(chǎn)權(quán)主體相同，涉及國(guó)家、集體、企業(yè)、個(gè)人等多個(gè)主體，不同產(chǎn)權(quán)主體利益訴求不一，存在一定的沖突和矛盾，同時(shí)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)還會(huì)帶來土地資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、地震、防洪、文物保護(hù)等問題，實(shí)施過程中也存在著不同程度的推進(jìn)難度。

三是公路與產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展方式較為單一，由于目前公路領(lǐng)域的投資主體多為央企或地方國(guó)有企業(yè)，業(yè)務(wù)范圍多聚焦于主業(yè)，除道路交通項(xiàng)目建設(shè)外，在路衍經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要以傳統(tǒng)開發(fā)為主，如特色服務(wù)區(qū)建設(shè)?？傮w而言，路衍經(jīng)濟(jì)作為一項(xiàng)新生事物，當(dāng)前的開發(fā)模式較為單一，對(duì)于其他路衍經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源開發(fā)不足，道路交通與當(dāng)?shù)貐^(qū)的資源稟賦、區(qū)域特色融入還不夠深入，路衍經(jīng)濟(jì)發(fā)展在打造特色示范引領(lǐng)項(xiàng)目、提升品牌知名度、提升用戶群體的吸引力等方面都有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

四是路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的體制機(jī)制及方法路徑還不完善。路衍經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開具體項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，必然要解決資金投入的問題，也需要解決項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)的問題。在當(dāng)前政府財(cái)政收支緊平衡及政府債務(wù)管理的大背景下，政府財(cái)政出資存在一定制約，項(xiàng)目自身需要實(shí)現(xiàn)收益平衡，這就需要通過道路交通與產(chǎn)業(yè)資源的融合產(chǎn)生現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)行。但目前路衍經(jīng)濟(jì)在項(xiàng)目的投融資管理體制機(jī)制及方法路徑、相關(guān)參與方的權(quán)、責(zé)、利的劃分，以及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理模式都不成熟。

推動(dòng)路衍經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展 首先，應(yīng)充分挖掘公路沿線的資源及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。公路沿線擁有豐富的自然、文化資源，可以充分挖掘這些資源，推動(dòng)交通與文化旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)的融合和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高公路路衍經(jīng)濟(jì)的整體效益和競(jìng)爭(zhēng)力。其次，加強(qiáng)創(chuàng)新和科技引領(lǐng)是推動(dòng)公路路衍經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新模式的應(yīng)用和發(fā)展是推動(dòng)公路路衍經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，?yīng)注重科技創(chuàng)新和研發(fā)，推動(dòng)新技術(shù)在公路路衍經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)用和發(fā)展，提高公路路衍經(jīng)濟(jì)的科技含量和附加值。最后，推動(dòng)打造地方特色的路衍經(jīng)濟(jì)示范工程。路衍經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)結(jié)合地方資源稟賦、特色產(chǎn)業(yè)開展，打造具有地方特色的路衍經(jīng)濟(jì)示范工程，發(fā)揮引領(lǐng)作用，提升品牌知名度和宣傳效益，提升社會(huì)吸引力，為路衍經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境。

完善投融資管理體制機(jī)制 首先，要健全政府 “財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”合理匹配的管理機(jī)制，推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央和地方各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分改革，以事權(quán)確定財(cái)權(quán)，推進(jìn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的均衡；進(jìn)一步優(yōu)化交通專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，財(cái)力進(jìn)一步向基層傾斜，加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)投資、車購(gòu)稅等交通類專項(xiàng)資金精細(xì)化管理，按照事權(quán)支出責(zé)任明確省、市、縣各級(jí)的留存比例。其次，要理順“財(cái)政”與“金融”分工協(xié)作的籌資機(jī)制。近年來，交通行業(yè)“財(cái)政包干”的問題較為突出，尤其是政府專項(xiàng)債券的發(fā)行，相當(dāng)程度擠占了市場(chǎng)化融資的空間。在政府財(cái)力收緊、交通項(xiàng)目建設(shè)資本金出資難的背景下，要進(jìn)一步厘清財(cái)政定位，一方面，財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)對(duì)普速公路、農(nóng)村公路等公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金支持力度；另一方面，對(duì)于有一定收入來源的項(xiàng)目，應(yīng)立足于發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，最大限度撬動(dòng)市場(chǎng)化資金，避免財(cái)政過度出資，擠占市場(chǎng)資金的投融資空間。最后，要推進(jìn)交通“外部效益”與“內(nèi)部效益”的有機(jī)結(jié)合，在路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目策劃階段有效加強(qiáng)資源整合，提升項(xiàng)目未來現(xiàn)金流，構(gòu)建有效的項(xiàng)目回報(bào)工作機(jī)制，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)公路交通外部收益的內(nèi)部化。

建立有效的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)方法路徑 路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目涉及道路交通與產(chǎn)業(yè)、資源多個(gè)領(lǐng)域和維度，同時(shí)往往涉及政府、集體組織、交通企業(yè)、相關(guān)資源及產(chǎn)業(yè)類企業(yè)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等多個(gè)主體，不僅項(xiàng)目建設(shè)需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)方面，而且對(duì)后續(xù)項(xiàng)目的管理運(yùn)營(yíng)也提出了挑戰(zhàn)。在此背景下，首先，建議積極探索新PPP模式的推廣應(yīng)用。2023年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知（國(guó)辦函[2023]115號(hào)），建議根據(jù)通知精神，積極通過政府及社會(huì)資本合作推廣路衍經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引民營(yíng)資本參與，完善使用者付費(fèi)機(jī)制，開展BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交）、ROT（改建—運(yùn)營(yíng)—移交）、BOOT（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交）、DBFOT（設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交）等新的經(jīng)營(yíng)模式的探索應(yīng)用。其次，建議積極推動(dòng)全要素統(tǒng)籌一體化融資模式應(yīng)用。在系統(tǒng)觀念引領(lǐng)下，圍繞區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，依托政策、法規(guī)等頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)用“統(tǒng)籌項(xiàng)目、統(tǒng)籌還款來源、統(tǒng)籌信用結(jié)構(gòu)”的方法，對(duì)服務(wù)于同一規(guī)劃目標(biāo)、功能機(jī)理存在內(nèi)生聯(lián)系的一攬子建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行全局謀劃、綜合算賬、統(tǒng)籌實(shí)施、整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、財(cái)務(wù)可平衡。通過梳理盤點(diǎn)綜合交通項(xiàng)目包含的資源要素，并對(duì)具有相似性、關(guān)聯(lián)性的建設(shè)內(nèi)容做“加法”，以豐補(bǔ)歉，即通過合理配置有收益的資源要素和無收益的公益性內(nèi)容，“算總賬”，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目現(xiàn)金流綜合平衡。在實(shí)踐層面，可以探索將某一區(qū)域內(nèi)的公路項(xiàng)目進(jìn)行“整體打包”或“肥瘦搭配”，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目總體財(cái)務(wù)平衡。

加強(qiáng)政府支持和監(jiān)管 第一，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公路交通建設(shè)的整體規(guī)劃，要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人口分布、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局等因素，合理規(guī)劃，要注重與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，確保公路交通與城市發(fā)展、土地利用等相匹配；要保證公路網(wǎng)絡(luò)的連通性和覆蓋率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通的“外聯(lián)”和“內(nèi)暢”。第二，政府應(yīng)加大對(duì)公路路衍經(jīng)濟(jì)的政策支持力度，提供稅收、財(cái)政、金融等優(yōu)惠政策。這些政策可以降低公路路衍經(jīng)濟(jì)的成本，提高其競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)其快速發(fā)展。例如，可以提供稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資公路路衍經(jīng)濟(jì)。第三，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)的頂層設(shè)計(jì)，整合政府部門、企業(yè)、高校、科研院所、行業(yè)協(xié)會(huì)等各種力量，做好發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)的整體規(guī)劃研究，明確發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)、工作機(jī)制及支持舉措等事項(xiàng)，為各類社會(huì)力量的參與提供有效指引。第四，政府應(yīng)推動(dòng)加快項(xiàng)目行政審批辦理進(jìn)度，結(jié)合路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)過程中存在土地資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、地震、防洪、文物保護(hù)等行政審批手續(xù)問題，在政府部門間加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在合規(guī)的前提下，加快行政審批辦理，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。另外，政府應(yīng)探索建立消費(fèi)者對(duì)公共交通的合理付費(fèi)及價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、價(jià)格管理?xiàng)l例等相關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)，完善聽證制度，考慮企業(yè)綜合運(yùn)營(yíng)成本，形成科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制以及價(jià)格的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。最后，政府應(yīng)加強(qiáng)有效管理，建立健全相關(guān)法規(guī)和制度，規(guī)范公路路衍經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和管理；加強(qiáng)對(duì)公路建設(shè)和維護(hù)的監(jiān)管，規(guī)范公路建設(shè)和維護(hù)的質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)對(duì)文化旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管和管理，確保其符合國(guó)家政策和法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)路衍經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

作者單位：國(guó)家開發(fā)銀行陜西分行