基于對新時代全面推進依法治國建設社會主義現(xiàn)代化國家的要求，建設美麗新疆需要從立法、司法、執(zhí)法、守法四方面提升生態(tài)環(huán)境法治化水平。當前新疆生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀整體向好但仍有進步空間。新疆生態(tài)環(huán)境保護法治在立法上存在區(qū)域協(xié)作立法不足和損害賠償不夠細化問題；在司法上存在標準不一和專業(yè)化能力仍需提升問題；在執(zhí)法上存在行政執(zhí)法效率低的問題；在守法上存在民眾環(huán)保意識淡薄問題。區(qū)域協(xié)同立法要打破行政區(qū)劃的限制；司法專業(yè)化分為體系專業(yè)化和能力體系化；執(zhí)法要全過程推進；守法要從思想、法治兩個角度切入。

一、新疆生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀

作為中國面積最大的自治區(qū)，新疆維吾爾自治區(qū)的自然資源豐富多樣，民族資源也是我國最多民族成分最全的省級行政區(qū)之一，[1]具有自然資源豐富、地形條件多樣、但是經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后等明顯特征。[2]土地環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境構(gòu)成生態(tài)環(huán)境的主要因素，近年來，在習近平生態(tài)思想引領下，新疆的生態(tài)環(huán)境治理取得了長足進步，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，旅游業(yè)發(fā)展繁榮，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化明顯提高，可通過下列數(shù)據(jù)予以說明。

1.土地環(huán)境分析

新疆位于歐亞大陸腹地，自治區(qū)內(nèi)呈現(xiàn)“三山夾兩盆”的地貌特征，平原占40.65%，山地占59.35%以上[3]，由于地貌類型眾多，因此自治區(qū)內(nèi)較大面積為較難開發(fā)地區(qū)，較少面積為易開發(fā)地區(qū)。總體特征表現(xiàn)為開發(fā)難度大，生態(tài)環(huán)境較脆弱。地貌是判斷展開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或工業(yè)生產(chǎn)的地理基礎。根據(jù)新疆土地開發(fā)情況可以看出新疆土地絕大部分占比屬于草地，主要集中在阿勒泰地區(qū)、巴音郭楞蒙古自治州、伊犁哈薩克自治州州直、塔城地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、哈密市、和田地區(qū)，極易造成極端天氣和沙塵暴，因此，這些地方應推進植樹造林工程，營造防沙林。

2.水質(zhì)環(huán)境分析

從新疆水資源總量而言，根據(jù)《2019年新疆水資源公報》[4]，降水量上，2019年全疆年降水量2871億m3，比多年均值相比偏多12.9%，屬于降水偏豐年份。地表水資源量上，2019年全疆地表水資源量829.7億m3，比多年平均值相比偏多5.2%，屬平水年。地下水資源量上，2019年新疆地下水資源量為508.5億m3，與多年均值持平。2019年水資源總量共計870.1億m3，比多年平均值增加37.3億m3。因此新疆水資源總量豐富。

3.大氣環(huán)境分析

作為我國重要的能源產(chǎn)地和供電地，伴隨“西電東送”“西氣東輸”工程和“一帶一路”戰(zhàn)略的支持，新疆煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展如火如荼，但隨之帶來的大氣環(huán)境問題不容忽視。2014年，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)布《關于印發(fā)新疆維吾爾自治區(qū)大氣污染防治行動計劃實施方案的通知》[5]，新疆大氣環(huán)境取得明顯改善，新疆全年大部分地區(qū)大部分時間大氣環(huán)境以優(yōu)良為主，少部分時間及地區(qū)大氣污染超標。

第一部分新疆生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀表明，新疆土地環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境整體向好但仍有不足。占絕大多數(shù)土地類型的草原需耕植地表植被，預防土地荒漠化；針對部分污染嚴重的水域加強治理；重點工業(yè)區(qū)加強環(huán)境定期督察工作，盡早發(fā)現(xiàn)問題解決問題。

二、新疆生態(tài)環(huán)境保護法治現(xiàn)狀及存在的問題

1.立法問題

（1）區(qū)域協(xié)作立法不足。

新疆關于環(huán)境保護的立法以全國性立法為基礎，加之以各地針對本行政區(qū)域內(nèi)的專門立法，立法文件多而雜，北大法寶以環(huán)境為關鍵詞搜索新疆維吾爾自治區(qū)地方性法規(guī)共得出2303篇的結(jié)果，其中地方性法規(guī)41篇、地方政府規(guī)章11篇、地方規(guī)范性文件280篇、地方工作文件1866篇、行政許可批復105篇。

立法文件多而雜會導致各地執(zhí)行標準不一致，同時也會出現(xiàn)地方性專門立法與適用于整個自治區(qū)的普遍立法標準不一問題，片面重視個體而忽略整體區(qū)域整合，地方性立法的標準設定是否應當高于適用于整個區(qū)域的立法標準？地方性專門立法標準應當考慮哪些因素？現(xiàn)實實踐中，生態(tài)環(huán)境治理往往不是單個地方政府的工作，典型地例如河流流域治理，需要整個流域內(nèi)多個行政區(qū)域、多個部門的協(xié)同治理，從而突破單一的行政區(qū)劃的限制。

2.司法問題

生態(tài)環(huán)境的損害如何量化、珍稀動植物的經(jīng)濟價值如何量化、如何使損害標準客觀化而不是依據(jù)法官的主觀判斷是生態(tài)環(huán)境領域的固有難題，這些難題也體現(xiàn)在新疆法院辦理的生態(tài)環(huán)境案件中。

以類似犯罪事實廢舊鉛蓄電池買賣與拆解為例，哈密市伊州區(qū)人民法院（2019）新2201刑初856號判決書指出：被告人未經(jīng)許可招募工人使用廢舊鉛蓄電池從事煉鉛活動，具體過程是：用鋸子把電瓶拆開，把內(nèi)部電水倒入一個池子，而后取出鉛片高溫熔化后冷卻成型，案發(fā)時已拆解27.98噸；烏魯木齊市頭屯河區(qū)人民法院（2018）新0106刑初56號判決書指出：三位被告人未經(jīng)許可從事廢舊鉛蓄電池的收購與買賣，具體過程是：切割電池后，廢酸液傾倒在空地上，隨后運往內(nèi)地進行煉鉛，案發(fā)時已售出459.7995噸。兩個案例的不同之處在于案例一系被告人拆解后自行煉鉛，案例二系拆解后運輸?shù)絼e處煉鉛，然而，未經(jīng)許可的煉鉛活動屬于行政管理事項，被告人受到刑罰處罰的原因是拆解電池過程中產(chǎn)生的酸液屬于《國家危險廢物名錄》中的危險廢物，不經(jīng)處理傾倒會隨之污染土壤、水源等。案例二雖然沒有當場煉鉛，但也進行了電池拆解，隨意傾倒的廢水污染了土壤。但是法院的判決結(jié)果中，案例一將拆解后的破碎電池蓋等都納入犯罪數(shù)額中，最終71.08噸判處有期徒刑一年，罰金人民幣10000元，案例二三被告人犯罪數(shù)額的確定僅以售出459.7995噸而不包括破碎電池蓋等，最終判處有期徒刑六個月，緩刑一年，罰金人民幣10000元。

這不禁引起思考，法院在對生態(tài)環(huán)境案件進行裁量時，究竟如何確定行為對環(huán)境的損害程度，如何確立相對客觀的裁量標準才能使罪罰相當，如何確定直接損失和間接損失，如何尋找有效的犯罪認定數(shù)額可以阻止環(huán)境犯罪行為的產(chǎn)生是目前生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化面臨的迫切問題。[6]

3.執(zhí)法問題

在裁判文書網(wǎng)上對新疆環(huán)保行政處罰案件進行檢索得出：數(shù)量上，從2015年至2021年呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，2020年達到最高數(shù)量67件，較2019年21件增長了219%。文書類型上，裁定書占全部文書的92.02%；審理結(jié)果上，絕大多數(shù)裁定書以強制執(zhí)行行政處罰決定書為內(nèi)容。審理程序上，一審程序占81.48%。

數(shù)量上的增長揭示出新疆行政執(zhí)法力度不強，并且由于新疆面積廣闊人煙稀少，從事環(huán)境違法行為與及時查處予以懲罰具有時間間隔，間接擴大了違法行為對環(huán)境的損害，增加了后續(xù)環(huán)境修復的難度。文書類型及審理結(jié)果直接體現(xiàn)新疆環(huán)保行政處罰執(zhí)行效率低，違法行為人不愿意主動履行因為污染環(huán)境而需要繳納的罰金等，側(cè)面說明民眾對于環(huán)保違法認同度較低。審理程序體現(xiàn)出行為人在經(jīng)過法院審理程序后對環(huán)境保護有了基本認知因而沒有上訴。

4.守法問題

對2014—2022年新疆環(huán)境資源刑事案件進行檢索可得出：2014年—2022年新疆環(huán)境資源刑事案件呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，由于新疆多數(shù)偏遠地區(qū)尤其是南疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為滯后，一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠完善，農(nóng)業(yè)發(fā)展占發(fā)展比例的結(jié)構(gòu)較大，因此非法占用農(nóng)用地案件數(shù)量最多，高達285件；其次由于當?shù)亍翱可匠陨娇克运钡挠^念存在，新疆具有容納多種野生動物的空間條件和氣候條件，動物資源豐富引起相關黑暗產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)生，動物類犯罪案件累計高達241件；最后，由于新疆位于祖國的西大門，是每年沙塵暴等惡劣天氣的必經(jīng)地，因此生態(tài)林具有重要的戰(zhàn)略防御地位。并且新疆自然氣候嚴苛，一棵樹從種植到長成具有生態(tài)功能的樹跨越時間周期較長，“物以稀為貴”，其生長過程的艱辛也使得濫伐林木有利可圖，因此濫發(fā)林木類案件高達164件?？傊?，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是對立統(tǒng)一的一對矛盾，民眾普遍的環(huán)保意識的缺失，使得行為人根本意識不到自己的行為構(gòu)成犯罪，在維持自身生存和與本身關系并不很緊密的環(huán)境保護兩者權衡中，民眾選擇利益較大的犯罪行為而忽視長遠和利于后代的環(huán)境保護，造成生態(tài)環(huán)境的破壞。

三、新疆生態(tài)環(huán)境保護法治化提升路徑

1.提高立法體系化水平

黨的二十大報告指出，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長[7]。協(xié)同治理包括立法協(xié)同、司法協(xié)同和執(zhí)法協(xié)同，生態(tài)跨區(qū)域立法要打破傳統(tǒng)的以行政管理范圍為限制定的針對本區(qū)域內(nèi)適用的法律法規(guī)，但是應秉持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展下的生態(tài)保護優(yōu)先原則、遵循生態(tài)規(guī)律的原則、系統(tǒng)保護、綜合治理的原則[8]。生態(tài)系統(tǒng)是由各要素組成的整體，典型的例如河流、山脈等，其自然地理不因為行政區(qū)劃的不同而有所不同，對不可分割的自然環(huán)境的保護要全方位推進、全地域協(xié)調(diào)、全過程監(jiān)督與執(zhí)行。

就新疆來說，新疆內(nèi)部的協(xié)同治理，例如發(fā)源于天山山脈的塔里木河流域，流經(jīng)阿克蘇、沙雅、庫車等地，最終流入臺特馬湖，塔里木河流域土地沙漠化十分嚴重，洪澇災害頻發(fā)，1999年，和田、喀什、克州、阿克蘇、巴州五地州遭受嚴重洪災，受災人口達50萬人，受災農(nóng)田85萬畝，造成直接經(jīng)濟損失17.3億元[9]。河流流域內(nèi)上下游之間、左右岸之間、水體和水下空間，均應聯(lián)合相關地區(qū)立法機關，以實地考察為基礎，以專家調(diào)研為前提，以保護整體流域安全為目標，協(xié)調(diào)各方利益，做好流域內(nèi)各個部門之間的溝通協(xié)調(diào)，突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃限制，保障整體流域生態(tài)系統(tǒng)平穩(wěn)，保障流域內(nèi)人民群眾生活安康和經(jīng)濟發(fā)展。

新疆外部的協(xié)同治理，例如青藏高原，青藏高原涉及青海、西藏、新疆、四川、甘肅、云南6個省份，2022年12月28日，青藏高原生態(tài)保護法草案進入二審，草案第四條明確體現(xiàn)了生態(tài)協(xié)同治理的理念，①多措并舉，多部門協(xié)商，提高青藏高原整體治理效能。

2.增強司法專業(yè)化能力

法院的公正裁量與受損環(huán)境的修復具有直接因果關系，法院裁量數(shù)額準確，刑期適當，既有利于受損環(huán)境得到及時全面地修復，也有利于發(fā)揮刑法的懲戒作用。環(huán)境司法能力專業(yè)化包括環(huán)境司法體系專業(yè)化和環(huán)境司法能力專業(yè)化。環(huán)境司法體系的現(xiàn)代化著重于有法可依，可并不是法律越多越好，我國的環(huán)境問題并未隨著環(huán)境立法數(shù)量的增加而出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)[10]。就上文提出的問題而言，地方性立法的標準設定應當綜合考慮本地經(jīng)濟發(fā)展情況、政府治理效能、自然地理條件，制定適當高于整個區(qū)但是具有實現(xiàn)可能性的標準。

法院審判能力專業(yè)化，包含從管轄到最終判決的全過程。首先，要確定一個案件是不是屬于環(huán)境審判范圍，不能不管，也不能管得過多，確定案件屬于審判范圍內(nèi)之后，就要及時盡早開啟審判，落實證據(jù)保全制度，保障訴訟順利展開。其次，法官需要具有審判經(jīng)驗或者相關專業(yè)知識。法院內(nèi)部的專業(yè)化問題在近年來受到關注，例如研究知識產(chǎn)權的法官可能并不善于環(huán)境法，因為環(huán)境法有其專門的法律術語和相關文件，甚至要求有一定的化學基礎，才能夠準確認定事實。最后，法院在裁判最終的判決結(jié)果時，一定要以生態(tài)環(huán)境的盡快全面修復為原則和方向，學習利用最高人民法院指導案例體現(xiàn)的原則。例如考察危害發(fā)生后政府的應急處理措施是否合理和必要，如果超出合理范圍則應當相應減去犯罪人承擔的賠償數(shù)額；例如對于典型的森林生態(tài)修復工程，需要考慮節(jié)氣和種植氣候等因素，②先予執(zhí)行更有利于生態(tài)環(huán)境修復的，則應當先予執(zhí)行。對于損害的確定，全區(qū)法院應當協(xié)商共同推進客觀標準的制定，以環(huán)境及時修復為宗旨，以體現(xiàn)公平為目標。

3.優(yōu)化行政執(zhí)行力效率

行政執(zhí)法效率不高，一方面原因是民眾環(huán)保意識淡薄，缺乏對環(huán)境的重視，認為環(huán)境污染的危害與一般認知中的惡劣行為不能等同，這需要大量的宣傳教育；另一方面的原因是行政機關執(zhí)法機制不完善。首先是作為開端的發(fā)現(xiàn)違法行為，可以分為城區(qū)和非城區(qū)，對于人口密集的城區(qū)，交通運輸便利，從事污染行為的多為城中不易被發(fā)現(xiàn)的小型工廠之類。要加強運輸車輛檢查，明確其用途，日常生活中加強對易發(fā)生污染地區(qū)的日常檢查；對于非城區(qū)，面積廣闊且地形多樣，可以利用現(xiàn)代化電子監(jiān)控技術遠程監(jiān)視，及時發(fā)現(xiàn)違法可疑現(xiàn)象；其次是執(zhí)法行為，要堅持程序和實體并行推進，嚴格規(guī)范執(zhí)法，落實公示制度，同時在執(zhí)法過程中多方位向行為人普法；最后是落實處罰結(jié)果，從思想上，要向行為人灌輸生態(tài)保護的重要性，爭取讓行為人主動履行，從人員上，要訓練一支素質(zhì)過硬的執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法效率，從手段上，要秉持以修復受損環(huán)境為目的，采取靈活方式及時修復環(huán)境。

4.普及全民守法思想

從思想層面而言，只有徹底摒棄人類中心主義思想，才能從根上扭轉(zhuǎn)思想，才能改變損害行為，變損害為保護。首先，要加強習近平生態(tài)文明思想宣傳。2013年，習近平在海南考察工作時指出：“對人的生存來說，金山銀山固然重要，但綠水青山是人們幸福生活的重要內(nèi)容，是金錢不能代替的。你掙到了錢，但空氣、飲用水都不合格，哪有什么幸?？裳?。”[11]著名的兩山論既簡明又意義深刻，要大力宣傳綠山青山就是金山銀山的生態(tài)理念，實現(xiàn)從伐木工到護林員的轉(zhuǎn)變，使可持續(xù)發(fā)展理念、人與自然共同體理念深刻地播撒在人民群眾的心里，展現(xiàn)在一舉一動的行動里，實現(xiàn)在青山綠水的愿景里。其次，要提高生態(tài)法治宣傳力度。采取多種形式，針對不同受眾群體，從進課堂進工廠，到公布污染犯罪事實要求公開賠償?shù)狼?，從草原牧羊，到繁榮街道，多手段多環(huán)節(jié)增強普通民眾的環(huán)境法律知識。提供群眾在線答疑服務，落實檢舉揭發(fā)保護制度，從實際行動踐行堅決打擊環(huán)境犯罪的理念。

結(jié)語

建設富強、民主、文明、和諧、美麗的社會現(xiàn)代化國家，生態(tài)環(huán)境是基礎和前提。人類發(fā)展的印記表現(xiàn)在大自然，人類發(fā)展的潛力蘊藏在大自然。新疆是全國旅游熱門地區(qū)，生態(tài)環(huán)境對新疆有不可替代的經(jīng)濟價值，新疆總體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷向好但仍需要在重點地區(qū)重點行業(yè)嚴格落實環(huán)保制度。在新時代宏觀背景下，提高立法協(xié)同水平的同時又要堅定落實各部門責任，司法專業(yè)能力提升同時又要加強與其他部門的協(xié)作，嚴格落實執(zhí)法又讓法律體現(xiàn)溫度，確保環(huán)保思想堅定地落在每一個人心里，充分發(fā)揮法治在建設美麗新疆進程中的作用！

注釋：

① 第四條內(nèi)容為：國家建立青藏高原生態(tài)保護協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌指導、綜合協(xié)調(diào)青藏高原生態(tài)保護工作，審議青藏高原生態(tài)保護重大政策、重大規(guī)劃、重大項目，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大問題，督促檢查相關重要工作的落實情況.

② 浙江省遂昌縣人民檢察院訴葉繼成生態(tài)破壞民事公益訴訟案，指導性案例209號（2022年），該案發(fā)生在當年7月，檢察機關認為被告不構(gòu)成刑事犯罪但需承擔公益責任，由于案發(fā)地春季綠化造林工作即將結(jié)束，且種植原要求樹種時間已過，為了及時采取措施，減少損失擴大，檢察機關提起公益訴訟同時申請先予執(zhí)行.

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◎ 新疆社科聯(lián)課題《新疆社會治理法治化水平提升研究》（編號：ZJFLZ004）

作者簡介：

王培（2003—），女，河南方城人，新疆財經(jīng)大學法學院2022級法律（法學）碩士研究生，研究方向為民商法學。