張德元

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。經(jīng)過(guò)近20年的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念深入人心、示范試點(diǎn)廣泛開展、法規(guī)政策體系不斷完善，發(fā)展成效得到國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可。當(dāng)前，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由理念推廣和試點(diǎn)探索階段進(jìn)入制度建設(shè)和全面發(fā)展階段。面對(duì)新時(shí)代的新使命，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，創(chuàng)新發(fā)展舉措，把循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，全面推進(jìn)。

一、新時(shí)期循環(huán)經(jīng)濟(jì)面臨的重要?dú)v史機(jī)遇期

（一）循環(huán)經(jīng)濟(jì)逐漸成為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的基本路徑

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)通過(guò)源頭減少資源能源消耗、過(guò)程中開展清潔生產(chǎn)、末端加強(qiáng)廢棄物回收利用，實(shí)現(xiàn)了資源集約節(jié)約利用與減污降碳的有機(jī)統(tǒng)一，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源消耗、環(huán)境污染脫鉤的唯一路徑，也是走向生態(tài)文明的必然選擇。當(dāng)前，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為全球共識(shí)，各國(guó)普遍把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為破解資源環(huán)境約束、應(yīng)對(duì)氣候變化的重要手段，德國(guó)、日本、歐盟多次更新了各自的循環(huán)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)計(jì)劃。

（二）循環(huán)經(jīng)濟(jì)逐漸成為產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的重要保障

通過(guò)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系，使再生資源成為重要的資源來(lái)源，從而確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。2021年，我國(guó)主要再生資源回收利用量超過(guò)3.6億噸，廢鋼、廢紙、廢銅、廢鉛占鋼鐵、紙、銅、鉛產(chǎn)量的比例分別達(dá)到了22%、54%、35%和47%。預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)再生資源占各類原材料的比重將超過(guò)1/3，成為最主要的資源來(lái)源之一。未來(lái)，各國(guó)對(duì)資源的“爭(zhēng)奪”將由原生礦產(chǎn)資源延伸到廢棄資源領(lǐng)域。

（三）循環(huán)經(jīng)濟(jì)逐漸成為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的重要手段

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)材料和產(chǎn)品的循環(huán)利用，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)能降碳并提升產(chǎn)品碳封存能力。例如，每利用1噸廢鋼，可相應(yīng)替代4.3噸鐵礦石，節(jié)約0.4噸焦炭或1噸左右的原煤消耗，降低二氧化碳排放1.6噸。據(jù)測(cè)算，到2050年發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)可以減少全世界水泥、鋼鐵、塑料和鋁等材料生產(chǎn)中40%的二氧化碳排放，總量超過(guò)37億噸，成為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重要支撐。

二、新時(shí)期循環(huán)經(jīng)濟(jì)所面臨的四大挑戰(zhàn)

（一）探索性的推進(jìn)方式亟待向常態(tài)化推進(jìn)方式轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要采取自上而下的方式，通過(guò)制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)規(guī)劃、開展各類示范試點(diǎn)、發(fā)布各類文件等方式明確不同時(shí)期的發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展任務(wù)。但由于缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系和考核評(píng)價(jià)機(jī)制，各地在推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中沒(méi)有工作抓手，存在著“底數(shù)不清、效果不明”的問(wèn)題，出現(xiàn)了“以規(guī)劃落實(shí)規(guī)劃”“以文件落實(shí)文件”“干好干壞一個(gè)樣”“干與不干一個(gè)樣”的現(xiàn)象，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一本“糊涂賬”。

（二）短期激勵(lì)為主的推進(jìn)方式亟待向長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，我國(guó)在推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中更多采取的是以開展示范試點(diǎn)、給予投資補(bǔ)貼、實(shí)施稅收優(yōu)惠等短期激勵(lì)政策為主，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，長(zhǎng)期也不可持續(xù)。反觀日本、歐盟等主要經(jīng)濟(jì)體，主要是通過(guò)實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，設(shè)定生產(chǎn)企業(yè)再生原料使用比例要求，建立排放者付費(fèi)制度等長(zhǎng)效機(jī)制，采取市場(chǎng)化的推進(jìn)方式激發(fā)生產(chǎn)企業(yè)參與廢棄物循環(huán)利用體系建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，從而構(gòu)建以生產(chǎn)者責(zé)任為核心的資源循環(huán)利用體系。

（三）產(chǎn)業(yè)“小散亂”狀態(tài)亟待向規(guī)范化規(guī)?；l(fā)展轉(zhuǎn)變

在回收環(huán)節(jié)，仍以“走街串巷”式的個(gè)體流動(dòng)回收為主，流動(dòng)商販和個(gè)體戶回收所占比例大約為90%，安全和環(huán)境事故頻發(fā)，與資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)整體定位極不匹配。在加工利用環(huán)節(jié)，我國(guó)再生資源利用企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)迅速，從2012年的7455家增長(zhǎng)至2022年的265203家，但注冊(cè)資本超過(guò)10億元的企業(yè)僅有4家，行業(yè)集中度低。企業(yè)長(zhǎng)期處于低水平重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，劣企驅(qū)逐良企現(xiàn)象十分普遍，如動(dòng)力電池拆解加工產(chǎn)能利用率還不到10%。

（四）國(guó)內(nèi)循環(huán)為主亟待向國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)發(fā)展格局轉(zhuǎn)變

2017年，我國(guó)全面禁止“洋垃圾”進(jìn)口，由直接進(jìn)口廢舊物資轉(zhuǎn)向進(jìn)口再生原料，從而避免對(duì)我國(guó)造成環(huán)境污染。但由于再生原料國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)激烈，2021年我國(guó)可用作原料的再生資源進(jìn)口量?jī)H為382萬(wàn)噸，同比下降57%；與2014年的4132萬(wàn)噸相比更是減少了91%。但隨著我國(guó)商品出口量的快速增長(zhǎng)，大量資源會(huì)隨產(chǎn)品出口到國(guó)外，面臨“有去無(wú)回”的窘境。如高度依賴進(jìn)口資源的新能源電池領(lǐng)域，預(yù)計(jì)到2030年每年隨車出口量就會(huì)高達(dá)60萬(wàn)噸。

三、新時(shí)期發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的對(duì)策與建議

（一）加快建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)考核機(jī)制

一是將主要再生資源回收利用等指標(biāo)納入統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)體系，并在人員和經(jīng)費(fèi)上給予保障；二是鼓勵(lì)各行業(yè)協(xié)會(huì)充分利用行業(yè)組織優(yōu)勢(shì)，開展重要資源循環(huán)利用數(shù)據(jù)運(yùn)行情況的監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)；三是建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)考核機(jī)制，加大對(duì)各級(jí)政府和園區(qū)的考核力度，發(fā)布區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)，對(duì)各地循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況開展定量評(píng)價(jià)。

（二）加快完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化長(zhǎng)效推進(jìn)機(jī)制

一是加快修訂《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，增強(qiáng)法律約束力，在此基礎(chǔ)上加快制定建筑垃圾、廢舊電池、塑料污染防治、退役新能源裝備等專門條例或管理辦法，完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)體系；二是加快在汽車、動(dòng)力電池、鉛蓄電池、風(fēng)機(jī)葉片等重點(diǎn)領(lǐng)域制定實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度；三是出臺(tái)主要再生資源推廣使用制度，引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)加大對(duì)再生原材料的使用力度，推廣使用再制造產(chǎn)品；四是在建筑垃圾、磷石膏、鋼渣等大宗固廢領(lǐng)域探索建立排放者付費(fèi)制度。

（三）加快推行重點(diǎn)廢舊物資回收利用準(zhǔn)入制度

一是開展廢舊物資回收特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，現(xiàn)有個(gè)體和流動(dòng)回收人員可采取聯(lián)合的方式按要求進(jìn)行注冊(cè)登記獲得特許經(jīng)營(yíng)資格，也可以加入獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，進(jìn)行企業(yè)化規(guī)范化經(jīng)營(yíng)；二是在廢舊動(dòng)力電池、廢塑料、廢橡膠、鉛蓄電池、廢舊風(fēng)機(jī)葉片、退役光伏設(shè)備等領(lǐng)域全面施行行業(yè)準(zhǔn)入制度，制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，有序推動(dòng)現(xiàn)有產(chǎn)能升級(jí)改造，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能建設(shè)，防止低水平重復(fù)建設(shè)；三是加大對(duì)報(bào)廢汽車、廢舊電器電子產(chǎn)品資質(zhì)拆解企業(yè)的清理整頓，對(duì)“空占指標(biāo)”但不實(shí)際經(jīng)營(yíng)的取消其拆解資質(zhì)。

（四）加快構(gòu)建資源循環(huán)利用國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)體系

一是充分認(rèn)識(shí)到廢舊資源對(duì)保障資源安全的重要意義，發(fā)揮我國(guó)廢舊物資加工利用產(chǎn)業(yè)在全球的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)以國(guó)內(nèi)為主、國(guó)際循環(huán)為輔的國(guó)際大循環(huán)體系建設(shè)；二是結(jié)合綠色“一帶一路”倡議，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)走出去，建立海外廢舊物資加工利用基地；三是加快制定主要再生資源進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)再生資源的進(jìn)口力度，對(duì)廢鋼鐵、廢有色金屬、廢棄電器電子產(chǎn)品等環(huán)境危害小、資源價(jià)值大的品種，逐步加大進(jìn)口力度，逐步緩解國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩壓力。

（作者為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院體管所循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究室主任、副研究員）