王喆　薛瑋　王媛

沿邊地區(qū)涉及國防安全和國家形象，是構(gòu)建“大循環(huán)、雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要交匯點，是國家重要的戰(zhàn)略資源儲備基地和安全生態(tài)屏障。需要以第二個百年奮斗目標、中國式現(xiàn)代化為目標導向，按照統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則，強化中央統(tǒng)籌，高水平實施新一輪興邊富民行動，積極推進高質(zhì)量發(fā)展的中國式現(xiàn)代化邊疆實踐。

一、新時代邊疆治理工作成績斐然但挑戰(zhàn)仍存

沿邊地區(qū)，包括廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧等9個邊疆省區(qū)的140個陸地邊境縣（市、區(qū)、旗）。邊境發(fā)展與治理從來都是“國之大者”，邊穩(wěn)國安，邊富國興。新時代十年，中央“加強邊疆治理，推進興邊富民”重大戰(zhàn)略決策得到有效落實，邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得歷史性成就，邊區(qū)呈現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生改善、生態(tài)良好、民族團結(jié)、邊防安寧的良好態(tài)勢，各族群眾的獲得感、幸福感、安全感空前提升，“五個認同”顯著增強，中華民族共同體意識進一步鑄牢，興邊富民已成為一項深受群眾歡迎的“德政工程”“民心工程”。但與沿海及內(nèi)地相比，沿邊地區(qū)整體經(jīng)濟社會發(fā)展水平仍顯滯后；受自然歷史、體制機制、疫情沖擊、國際環(huán)境等因素影響，當前部分沿邊地區(qū)走下坡路，甚至出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，人口（人才）流失、就業(yè)機會缺乏，呈現(xiàn)出不利于穩(wěn)邊固邊的隱患，成為影響我國向社會主義現(xiàn)代化國家邁進的短板。

二、以提升組織力為重點實施新一輪興邊富民行動

黨的二十大報告，對沿邊地區(qū)現(xiàn)代化提出了更高水平的實踐要求：一是實現(xiàn)邊區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和各族群眾共同富裕；二是在統(tǒng)籌發(fā)展與安全上實現(xiàn)新成效。達成這一要求，必須以實現(xiàn)黨的第二個百年奮斗目標為導向持續(xù)深化興邊富民行動，不斷暢通興邊富民行動的落實渠道，深入鞏固興邊富民行動成果的保障性制度，確保沿邊地區(qū)在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中盡快趕上來、不掉隊。

面對新時期的新形勢、新使命，為保障興邊富民行動“固邊、富民、強國、睦鄰”目標更好實現(xiàn)，迫切需要以提升組織力為重點來規(guī)劃新的發(fā)展驅(qū)動，適時部署啟動新一輪興邊富民行動。為此建議，全面加強黨對此項工作的領(lǐng)導，由黨中央成立新一輪興邊富民行動領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌謀劃、高位推動，高水平實施新一輪興邊富民行動，積極推進高質(zhì)量發(fā)展的中國式現(xiàn)代化邊疆實踐。

三、實施新一輪興邊富民行動推進中國式現(xiàn)代化邊疆實踐

（一）統(tǒng)籌謀劃戰(zhàn)略銜接和對內(nèi)對外開放整體布局

一是在規(guī)劃布局上做好重大戰(zhàn)略之間有效銜接。從頂層設(shè)計的角度，持續(xù)強化沿邊地區(qū)發(fā)展與“一帶一路”倡議、雙循環(huán)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等國家政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效銜接。

二是扎實推進邊區(qū)與毗鄰省份及周邊區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。建立健全多層次、寬領(lǐng)域、高水平的協(xié)同開放發(fā)展機制，走省際互動、區(qū)域協(xié)同的高質(zhì)量發(fā)展之路，增強國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性。借鑒對口支援和對口幫扶的經(jīng)驗，鼓勵和引導沿海地區(qū)與沿邊地區(qū)在地級行政區(qū)層面開展對口合作，把沿海地區(qū)的資金、人才、技術(shù)、理念等生產(chǎn)要素引入沿邊地區(qū)。切實把與東部發(fā)達省份共建“飛地經(jīng)濟”這篇文章做實做活做好，促進京津冀、長三角、粵港澳等地區(qū)作為飛出地，在沿邊布局“飛地經(jīng)濟”，以帶土移植方式，實現(xiàn)沿海、沿江與沿邊協(xié)同開放、共同發(fā)展。

三是推動邊區(qū)在共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展中彰顯新?lián)?。逐步?yōu)化邊區(qū)對外開放，以邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)為抓手，在能源、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、旅游、安全等領(lǐng)域加強國際區(qū)域次區(qū)域合作，努力把邊區(qū)建設(shè)成為“一帶一路”五通和六大經(jīng)濟走廊的對接區(qū)，“早期收獲”的先行區(qū)。積極對接落實RCEP等區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)議，深入推進投資貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)合作、金融開放、營商環(huán)境等領(lǐng)域制度創(chuàng)新試點，打造沿邊開放合作新高地。

四是以更大力度解放思想，創(chuàng)新機制促進邊區(qū)對內(nèi)對外開放。與大出大進的沿海開放不同，沿邊開放不求規(guī)模大、重在實效好，只要能實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)、增收入、興邊區(qū)的目標即可，應(yīng)因地制宜、精準投放各項政策措施?？煽紤]稅收、土地、海關(guān)監(jiān)管等特殊政策引入，同時在國際空港建設(shè)和航權(quán)開放、航班時刻、通程航班業(yè)務(wù)開展、出入境管理等方面對沿邊地區(qū)給予適當傾斜。如，試行就業(yè)目標導向的差異化稅收政策，對招聘邊民相對數(shù)量或絕對數(shù)量達到一定標準的企業(yè)、邊民自主就業(yè)的主體，均可實施稅收減免（如至少可考慮比照西部大開發(fā)政策，對邊境縣市區(qū)企業(yè)按15%稅率征收企業(yè)所得稅），有效激發(fā)企業(yè)入邊和邊民創(chuàng)業(yè)的積極性，在造血機能增強中形成守邊有動力、發(fā)展有支撐的格局。

（二）優(yōu)化邊區(qū)空間布局形態(tài)，增強節(jié)點邊城承載力

一是以地級行政區(qū)為單元規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟帶并適時將其上升為國家戰(zhàn)略。實施新一輪興邊富民行動，需要加快培育形成沿邊經(jīng)濟帶增長極，以提高資源要素集聚力和人口吸引力。考慮到沿邊地區(qū)地級行政區(qū)人口規(guī)模普遍較大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也具有一定基礎(chǔ)，通過國家集中扶持，有可能在較短時間內(nèi)讓城市開發(fā)開放水平邁上新臺階，進而“連點成線”“織線成網(wǎng)”。需注意的是，部分縣級行政區(qū)區(qū)位交通條件適宜但行政級別較低，應(yīng)因地制宜，在規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟帶時有序推進行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整，將其升格為地級市或賦予地級市權(quán)限，確保規(guī)劃科學、可行和適用。

二是構(gòu)建布局合理、梯度有序的沿邊城鎮(zhèn)體系格局。邊境城市（鎮(zhèn)）布局極度分散，以甘肅酒泉市肅北縣馬鬃山鎮(zhèn)為例，馬鬃山鎮(zhèn)與縣城的最短路程是480.4公里（比到酒泉市區(qū)最短路程還要多133.5公里），到省會蘭州市區(qū)最短路程是1050.7公里。行政中心遠離邊區(qū)，直接導致相互間的經(jīng)濟社會互動聯(lián)系較弱，區(qū)域中心城市對邊境口岸的輻射帶動作用難以實現(xiàn)，對屬于末端的邊區(qū)帶動甚微。為此，應(yīng)進一步理順“抵邊村屯、林場—口岸鎮(zhèn)—邊境縣城—沿邊中心城市—經(jīng)濟腹地”基本架構(gòu)關(guān)系，強化彼此間聯(lián)系，完善相互間的交通接駁、產(chǎn)業(yè)對接和要素共享機制，形成“以省會（首府）城市為帶動、以邊境地級市為牽引、以邊境縣城和口岸為節(jié)點、以抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯和林場為支撐”的邊境城鎮(zhèn)體系，形成橫向貫通邊境、縱向連通區(qū)域中心城市和邊境一線的沿邊城鎮(zhèn)廊帶。

三是規(guī)劃建設(shè)一批功能完善、特色鮮明的邊境節(jié)點城市（鎮(zhèn)）。目前，沿邊地區(qū)大多是以村、鄉(xiāng)為主的空間布局，遠遠滿足不了邊民的期待和需求。要實現(xiàn)中央提出的鼓勵邊民“抵邊居住和貼邊生產(chǎn)生活”，有效遏制部分邊境地區(qū)空心化趨勢，就須貼近邊民的切身需要，客觀回應(yīng)邊民對教育、衛(wèi)生等美好生活的現(xiàn)實需求。建議結(jié)合歷史情況和現(xiàn)實條件，選擇滿洲里、綏芬河、瑞麗、琿春等一批區(qū)位重要、人口較多、潛力較大、承載力強、口岸支撐和帶動作用大的縣級市，分批次打造5個左右Ⅰ型小城市（城區(qū)常住人口20萬至50萬）和10個左右Ⅱ型小城市（城區(qū)常住人口20萬以下）或鎮(zhèn)，將重點邊城的基礎(chǔ)設(shè)施納入國家計劃予以傾斜支持，給其配套布局一批國際鐵路通道工程、機場設(shè)施，超前布局信息化、數(shù)字化、智慧化“新基建”項目。大力發(fā)展經(jīng)貿(mào)型或旅游型城市（鎮(zhèn)），使其成為吸納人口的主陣地，就近提供較優(yōu)公共服務(wù)，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)（包括手工業(yè)、服務(wù)業(yè)），為一線邊民創(chuàng)造就業(yè)崗位，使邊民有事干、有錢賺，留得住、回得來，在城與鄉(xiāng)、集中與分散、生產(chǎn)與生活新的統(tǒng)籌模式下，較好實現(xiàn)個人利益與國家利益的兼顧，有效實現(xiàn)興邊與富民的統(tǒng)籌。提高邊境城市（鎮(zhèn)）留住人口、聯(lián)接城鄉(xiāng)、支撐國防的作用，將一批有較強服務(wù)力和帶動力的邊境城市（鎮(zhèn)）培育成為區(qū)域服務(wù)中心，并成為向周邊展示我國建設(shè)成就的新窗口、國際國內(nèi)雙循環(huán)的聯(lián)接點、加強睦鄰友好交流的橋頭堡，推進周邊命運共同體建設(shè)。

（三）促進口岸經(jīng)濟和邊城（鎮(zhèn)）協(xié)同發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展

一是推動“通道經(jīng)濟”向“口岸經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型升級。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，邊區(qū)各口岸多年來普遍存在“酒肉穿腸過”問題，即口岸的作用僅僅體現(xiàn)在有限的“通道”層面，沒有形成實質(zhì)性的經(jīng)濟效益。以內(nèi)蒙古為例，2022年邊境口岸過貨量近6000億噸，雖然大量的貨物、班列經(jīng)過內(nèi)蒙古口岸，但僅有少部分產(chǎn)品進行初級加工，相關(guān)貨物的物流組織、交易流轉(zhuǎn)、貿(mào)易結(jié)算并未在當?shù)貙崿F(xiàn)，沿邊地區(qū)收益不大。破解“酒肉穿腸過”難題，需依據(jù)各口岸的發(fā)展基礎(chǔ)和條件，按照“大口岸綜合性發(fā)展與小口岸特色化發(fā)展”的思路分類引導，培育發(fā)展邊境特色產(chǎn)業(yè)，放寬邊貿(mào)政策，大力推動口岸和通道一體、貿(mào)易和加工聯(lián)動，加快構(gòu)建“口岸樞紐+通道+貿(mào)易+加工”的泛口岸經(jīng)濟區(qū)，從單一的通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槁涞丶庸ぁ⒍嘣l(fā)展的口岸經(jīng)濟。在國家海關(guān)總署統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之下，口岸單位可與地方協(xié)同，在尊重市場和貿(mào)易前提下錯位競爭，確立各地的特色商品類別和主流貿(mào)易領(lǐng)域，圍繞主業(yè)主產(chǎn)品做深做強，從對外貿(mào)易切入，推動物流、倉儲、保稅、金融、交易、加工配套等全鏈條縱深發(fā)展。有條件的可利用進口通道功能，開展大宗商品的國際物流組織、多式聯(lián)運、交易結(jié)算、精深加工，將進口大宗商品的增值環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)鏈組織留在當?shù)亍?/p>

二是加強口岸與邊城（鎮(zhèn)）一體化發(fā)展。我國開放實踐表明，口岸是邊城最有效的輻射帶動源，口岸監(jiān)管模式的改革是推動邊城發(fā)展最大的潛力和動力?？煽紤]在滿洲里等國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)取得明顯成效基礎(chǔ)上，加大推廣，從人口、外交、安全、合作基礎(chǔ)等方面綜合選擇一批邊境口岸城市，強化開放、金融、土地、人才等方面的政策集成和制度創(chuàng)新，持續(xù)優(yōu)化口岸服務(wù)能力，著力提升口岸服務(wù)沿邊開發(fā)開放的效能。將邊城（鎮(zhèn)）功能邊界前推以加大邊城（鎮(zhèn)）對口岸的綜合保障力度，將邊檢線后延以充分釋放口岸活力，通過相向而行，把監(jiān)管空間轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟增長的空間。深化海關(guān)、邊檢“一線放開、二線管住”監(jiān)管改革，讓口岸開放效應(yīng)突破電子圍網(wǎng)，更大程度實現(xiàn)對邊城（鎮(zhèn)）的輻射帶動。在邊城（鎮(zhèn)）轄區(qū)范圍內(nèi)，以就業(yè)為導向擴大旅游觀光、文化演藝、商貿(mào)服務(wù)等服務(wù)業(yè)開放和融合，充分挖掘內(nèi)外消費潛力。放寬限制，鼓勵互市貿(mào)易進口商品落地加工，擴大維修服務(wù)等相關(guān)準入，鼓勵留利于民、留利于邊的各種加工方式和貿(mào)易方式創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)監(jiān)管與服務(wù)并重，口岸—邊城（鎮(zhèn)）一體化融合發(fā)展。

（四）綜合發(fā)揮體制優(yōu)勢，遏制邊區(qū)人口人才流失

“聚人留人”是邊境城市的首要任務(wù)，人員流失、人才流失是目前邊區(qū)普遍面臨的問題。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，以縣級行政區(qū)為統(tǒng)計單元，除新疆維吾爾自治區(qū)外的其他八個沿邊省份的103個縣級行政區(qū)常住人口合計為1647.06萬人，相比第六次人口普查減少了119.80萬人。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯人口流失更為嚴重，鶴崗市20個抵邊村人口流失比例達到36.8%。此外，邊境縣鄉(xiāng)人才引不來、留不住問題日益突出，經(jīng)常出現(xiàn)拿著編制招不到人，項目建成投產(chǎn)招不到人的情況，一些地方還出現(xiàn)了黨政人才斷層的現(xiàn)象。毋庸置疑，流失人口的主體是青壯年人口和人才，他們的持續(xù)大量流失，嚴重削弱了邊區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力。

要解決邊民（特別是年輕邊民）流失問題和邊區(qū)人才難題，除了要靠優(yōu)化公共服務(wù)留住人、保就業(yè)促增收激勵人，更需要國家發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢和加強整體統(tǒng)籌。建議優(yōu)化邊區(qū)聚人留人政策，擴大邊民補貼發(fā)放范圍，將距邊境線10公里范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)居民全部納入，并逐步擴大到邊境縣（市、區(qū)）全部居民。補貼標準視財力情況逐年增加，發(fā)放頻率由逐年變?yōu)橹鹪掳l(fā)放，以加大吸引力度、強化邊民責任感。允許邊區(qū)公務(wù)員招錄在年齡、學歷上有所放寬。完善邊區(qū)津貼增長機制，對專業(yè)人員在待遇水平、職務(wù)（職稱）聘任、一次性獎勵補貼等方面給予支持。設(shè)立邊區(qū)人才發(fā)展專項基金，建立年輕干部、優(yōu)秀人才到邊區(qū)掛職、兼職、服務(wù)的長效機制。加大人才政策傾斜力度，公立高校和職業(yè)技術(shù)學校每年拿出招生名額，專門為邊區(qū)“定向委培”經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)管理、醫(yī)衛(wèi)教育等專業(yè)技術(shù)人才。持續(xù)推動優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源向邊區(qū)流動和輻射，如以省對口為牽引，實現(xiàn)邊區(qū)中小學與發(fā)達地區(qū)線上教育一對一、手拉手，讓邊區(qū)孩子享受到更多優(yōu)質(zhì)教育資源。同時，邊境城市可依托政策吸引國內(nèi)其他地區(qū)人口遷入?？山Y(jié)合水電開發(fā)等重大工程需求，搬遷部分移民到西北、東北的邊境縣、團場、林場務(wù)農(nóng)守邊。

（五）發(fā)展邊境旅游，增進愛國主義教育

調(diào)研中了解到，黑龍江雞西邊境游游客中15%是來自港澳。廣闊的邊境地區(qū)對港澳同胞具有很強的吸引力，邊境游訪大大激發(fā)了他們對祖國的認同感和自豪感，也幫助其更好理解和接受國家的進步性以及自身身份與國家對接的正當性。中央電視臺融媒體報道《大美邊疆行》收視率一再創(chuàng)出新高，都顯示出兼有神秘性、民族性、生態(tài)性的邊境旅游具有廣闊市場空間，是沿邊地區(qū)大有可為的新興支柱產(chǎn)業(yè)。要特別指出的是，大力發(fā)展邊疆全域旅游特別是邊境游，使得國內(nèi)廣大游客、港澳臺同胞、海外僑胞通過實地欣賞祖國的邊疆之美，感受邊疆地區(qū)的滄桑巨變，從而在感動、感懷、感悟中更加堅定對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認同。受此啟發(fā)，港澳臺僑相關(guān)部門還可依托邊境游，有意識開展青少年研學、社團聯(lián)絡(luò)、扶貧慈善等相關(guān)工作，在此過程中因勢利導、潛移默化做好思想引導工作。當然，在沿邊旅游業(yè)發(fā)展著力點選擇上，不應(yīng)簡單鋪攤子、建酒店，而要更多地注重業(yè)態(tài)創(chuàng)新，大力發(fā)展和深度挖掘民宿潛力，優(yōu)化配套政策（如宅基地標準可以考慮經(jīng)營用房的需要而適度放寬），促進邊民生產(chǎn)生活一體化，達到固邊興邊、穩(wěn)民富民的統(tǒng)籌效應(yīng)。

（六）轉(zhuǎn)變政策基點，注重邊民“家庭”整體需求

家庭是社會基本細胞，是安居樂業(yè)的基本單元。以往興邊富民政策大多以邊民“個體”作為照顧對象。但調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，相對于自然條件普遍較差、家庭自我發(fā)展能力總體偏弱、現(xiàn)代化和城市化對邊民外流吸引力持續(xù)增強等現(xiàn)實情況來說，現(xiàn)有的邊民政策仍處于“不對頭、不解渴”狀態(tài)。事實上，家庭理性（而非個人理性）往往會成為決定邊民常住邊境或遠走他鄉(xiāng)的基本因素。啟示相關(guān)部門在制定新一輪興邊富民政策時要提高針對性、精準性，把邊民家庭發(fā)展訴求直接作為政策出發(fā)點，立足“家事”視角，優(yōu)化政策目標和政策內(nèi)涵，形成以邊民家庭為基本單元的系列機制，進而提升邊民家庭發(fā)展能力和附著力，實現(xiàn)邊民家庭能夠靠邊吃邊、居邊發(fā)展，實現(xiàn)穩(wěn)邊富民綜合效益。

（七）充分調(diào)動地方積極性，加大對邊區(qū)放權(quán)賦能

調(diào)研中地方政府反映，由于沿邊地區(qū)涉及的國家事權(quán)較多，一些重要領(lǐng)域、重要項目推進到關(guān)鍵節(jié)點、涉及到中央事權(quán)、需要中央層面與毗鄰國家協(xié)商（如涉及兩國的產(chǎn)能合作、跨境合作區(qū)、互聯(lián)互通設(shè)施建設(shè)等）或是中央政府嚴格審批時，該事項的推進就變得困難重重，地方與部委溝通協(xié)調(diào)的成本較大。如口岸管理和對外開放涉及國家事權(quán)，邊境地區(qū)地方黨委政府常感有勁兒使不出，很多時候延誤了發(fā)展時機。為此，應(yīng)充分發(fā)揮地方政府的首創(chuàng)精神，賦予邊區(qū)政府更多處理本地對外經(jīng)貿(mào)合作的自主權(quán)，以便邊區(qū)政府可因地制宜發(fā)展經(jīng)濟和對外交流。如，落實授予沿邊省區(qū)及邊境城市自駕游（八座以下）出入境審批權(quán)限，以釋放自駕游（調(diào)研中意向需求比例達到30%）消費潛力。同時，建議加強國家部委層面協(xié)調(diào)力度和反應(yīng)速度，相關(guān)部委特別是海關(guān)、邊檢等垂直部門可將管理權(quán)限在體系內(nèi)向沿邊駐地下放，必要時可借鑒當年沿海開放時設(shè)立特派員辦事處的方法（不以內(nèi)部監(jiān)督為主要職責，而以服務(wù)沿邊開放、進行政策協(xié)調(diào)為主要任務(wù)），在沿邊地區(qū)設(shè)立東北、西北、西南等辦事處，對地方予以更有力的協(xié)調(diào)指導，同時解決與國外政府協(xié)調(diào)層級不對等問題。此外，可建立試點引領(lǐng)機制，對于一些短期看不準、有爭議的事項，先行選擇部分邊境地區(qū)試點推進。

（王喆，國家發(fā)展改革委體管所區(qū)域城鄉(xiāng)室主任、研究員，北京市政協(xié)委員。薛瑋，烏魯木齊市發(fā)展改革委經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任、高級經(jīng)濟師。王媛，中國政法大學商學院法商管理專業(yè)碩士研究生）