◎程同順,牛于煌

南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院,天津300350

建黨百余年以來,中國共產(chǎn)黨始終是中國民主革命事業(yè)、民族解放事業(yè)和國家建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者,始終站在時代發(fā)展的最前沿,探索出具有中國特色、符合本國國情的民主實踐之路。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確指出:“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性,是最廣泛、最真實、最管用的民主?！盵1]全過程人民民主作為一種新型的民主實踐形式,離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)全過程人民民主的根本保證。

中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,在社會主義建設(shè)中處于總攬全局的地位。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨與其他政治主體間的關(guān)系是社會主義民主制度建設(shè)的重要組成部分。構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、和諧統(tǒng)一的黨政關(guān)系既是實現(xiàn)全過程人民民主的前提條件,也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。在中國共產(chǎn)黨治國理政的長期歷史實踐中,黨政關(guān)系問題歷來是各方面關(guān)注的重要理論和實踐問題,是中國政治體制改革和民主制度發(fā)展的關(guān)鍵性問題。特別是進(jìn)入新時代以后,國內(nèi)和國際局勢發(fā)生了復(fù)雜而深刻的變化,在“兩化疊加”的大背景下,廣闊而復(fù)雜的現(xiàn)實情況要求中國民主制度的發(fā)展必須規(guī)避西方現(xiàn)代化模式的窠臼,走向全過程人民民主的全新發(fā)展階段。面對新的時代變革,考察全過程人民民主理論建構(gòu)下的黨政關(guān)系問題,對于揭示中國民主制度的真實性與全面性、加強黨對國家政權(quán)的全面領(lǐng)導(dǎo)、提升不同機構(gòu)間的協(xié)同效能,具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、全過程人民民主視域下黨政關(guān)系的分析范式

黨政關(guān)系是指執(zhí)政黨與其他國家政權(quán)機構(gòu)在地位、權(quán)力以及職能等方面的關(guān)系。在中國語境下,黨政關(guān)系是指作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨與行使立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的其他國家機構(gòu)之間在地位劃分、權(quán)力分配以及職能配置等方面的關(guān)系[2],具體表現(xiàn)為黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式等。

縱觀來看,從中華人民共和國成立到黨的二十大之前,中國共產(chǎn)黨對黨政關(guān)系的認(rèn)識經(jīng)歷了寓黨于政(從1949年至1957年反右斗爭之前)、以黨代政(從1957年反右斗爭至1978年黨的十一屆三中全會召開之前)、黨政分開(從1978年至1989年黨的十三屆四中全會召開之前)、以黨統(tǒng)政(從1989年至2012年黨的十八大召開之前)、黨政統(tǒng)合(從黨的十八大至黨的二十大召開之前)等五個階段的嬗變。黨政關(guān)系在不同的歷史階段變化的底層邏輯,是執(zhí)政黨如何處理與政府和社會之間的關(guān)系、如何優(yōu)化和提高黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)能力。同時也需進(jìn)一步認(rèn)識到,黨政關(guān)系中的主要矛盾雖然是執(zhí)政黨和政府之間的關(guān)系問題,但中國政治體系中的各種政治關(guān)系和政治現(xiàn)象或多或少都包含黨政關(guān)系的要素或者與黨政關(guān)系有著千絲萬縷的聯(lián)系[3],因此,對于黨政關(guān)系的分析必須采用總體性的觀點,在統(tǒng)一的框架和分析范式中理解各個政治主體之間互動的模式與規(guī)律。全過程人民民主具有在時間上的持續(xù)性、在空間上的立體性和在領(lǐng)域上的全面性等主要特點[4]。可以看出,全過程人民民主是一套集價值闡述、理論構(gòu)建、制度架構(gòu)、政策實踐等于一體的復(fù)合性框架,是對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾發(fā)展中國特色社會主義民主政治的偉大實踐的理論概括,在新的時代條件下,為系統(tǒng)分析黨政關(guān)系的發(fā)展變化提供了新窗口與新視角。

全過程人民民主下黨政關(guān)系的分析不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注“制度”邏輯,也應(yīng)當(dāng)關(guān)注“過程”邏輯。

從制度的角度看,黨政關(guān)系是中國政治制度中最具有特殊性的政治關(guān)系,是分析全過程人民民主內(nèi)部諸多政治關(guān)系的起點。中國共產(chǎn)黨在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位是中國民主制度有別于西方資本主義民主制度的最顯著優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,既是中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,也是推動全過程人民民主從理論走向?qū)嵺`、從實踐返回理論的主導(dǎo)力量。在橫向維度,全過程人民民主的主要制度安排離不開黨的領(lǐng)導(dǎo),黨政關(guān)系貫穿全過程人民民主制度架構(gòu)的各個方面,比如執(zhí)政黨通過合署辦公、歸口管理、部門黨組、黨管干部、黨政交叉任職等體制機制,嵌入國家的行政、司法、檢察和軍隊機構(gòu)中,這些機構(gòu)的管理和運行離不開黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。同時,黨組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮也離不開行政機關(guān)的配合,黨政關(guān)系成為所有政治關(guān)系中最核心的議題。在縱向維度,政治體制的改革、行政部門的優(yōu)化與合并,本質(zhì)上都是黨政關(guān)系隨著時代發(fā)展而進(jìn)行的必要調(diào)整。比如,在計劃經(jīng)濟(jì)時代普遍存在的黨政不分、以黨代政問題,主要是因為在當(dāng)時高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制下,政黨包辦或代替行政機構(gòu)行使管理國家和社會公共事務(wù)的職能[5],而改革開放以后,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立,社會中各個階層、各個群體的活力全面激發(fā),一個全能型的政黨履行全面管理社會的職能不再可行,因此執(zhí)政黨需要還“政”于行政機構(gòu),從社會管理事務(wù)中解脫出來,更好地實行政治領(lǐng)導(dǎo)的職能。黨政關(guān)系變化發(fā)展本身即代表了執(zhí)政黨和政府在中國政治體系和社會管理中位置和職能的重定位和再劃分,是政治體制改革的主旋律,因而也是中國政治制度中最具特殊性的關(guān)系。

從過程的角度看,黨政關(guān)系的發(fā)展變化深刻影響了政黨組織和行政機構(gòu)各自改革和運行的邏輯,終歸到底是要解決一個黨組織如何正確地、更好地執(zhí)政的問題。黨是決策的核心,政府是決策的主體,政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)進(jìn)行管理,同時黨組織也為政府提供豐富的組織資源和機制資源,協(xié)助政府處理好政府內(nèi)部的許多其他關(guān)系,比如政府與社會團(tuán)體的關(guān)系、中央政府與地方政府的關(guān)系等[6],因此黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)不僅影響著政黨組織和政府機構(gòu)的運行,還影響著參與社會管理和政府過程中的各個主體。特別是進(jìn)入中國特色社會主義新時代以后,黨的政治領(lǐng)導(dǎo)職能需要進(jìn)一步加強。全過程人民民主多元復(fù)合的治理結(jié)構(gòu)一方面將政黨、人大、政府、政協(xié)以及各類社群組織吸納到政治參與中;另一方面,通過協(xié)商、議事、聽證、咨詢、監(jiān)督等方式將異質(zhì)性意見整合到政治決策和治理實踐中,最終輸出完整穩(wěn)定的政治秩序。只有充分加強黨的政治領(lǐng)導(dǎo)職能,對政治參與中的各類主體進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo),才能在復(fù)雜的社會環(huán)境中激發(fā)各類主體的積極性和活力,同時避免西式民主模式下發(fā)生的因政黨對抗造成的社會撕裂和公共秩序紊亂[7]。

綜合以上分析,全過程人民民主視域下黨政關(guān)系的理論剖析需要運用四象限分析法。

如圖1所示,位于四象限圖對角的兩個坐標(biāo)系的坐標(biāo)原點分別代表政黨和政府:政黨坐標(biāo)系的橫坐標(biāo)代表政黨對政治過程的控制力和直接干預(yù)程度,縱坐標(biāo)代表政黨對行政制度設(shè)施的影響力和控制程度;政府坐標(biāo)系的橫坐標(biāo)代表政府對行政性制度設(shè)施的影響力和控制程度,縱坐標(biāo)代表政府對政治過程的控制力和直接干預(yù)程度。在兩個坐標(biāo)系中,離各自坐標(biāo)原點越遠(yuǎn),說明政黨/政府對政治制度/政治過程的直接控制和影響力越弱。

圖1 黨政關(guān)系分析四象限圖

四象限圖的分析結(jié)果如表1所示。四個象限分別代表了黨政關(guān)系中的經(jīng)常出現(xiàn)的三種情況:象限A和象限D(zhuǎn)代表寓黨于政或黨政結(jié)合的現(xiàn)實境況;象限C代表以黨代政的現(xiàn)實境況;象限B代表政黨和行政機構(gòu)分工合作,政黨主要發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的職能,并不過多直接干預(yù)和控制行政機構(gòu)的日常運行。

表1 四象限圖分析結(jié)果

在實際的政治生活中,象限A和象限D(zhuǎn)所代表的情況相對少見,只在中華人民共和國成立初期、各項國家政治制度架構(gòu)尚未完善時(1949—1957年)短暫出現(xiàn)過。在此之后,黨政關(guān)系的運動變化軌跡大體上沿著從象限C到象限B的曲線演進(jìn),黨政職能逐漸分開,定位逐漸明晰,黨政關(guān)系走向愈加規(guī)范化的發(fā)展方向。

四象限分析法的分析結(jié)果表明,“黨”與“政”之間在權(quán)力和職能的劃分上并不是簡單的你進(jìn)我退、此消彼長的關(guān)系,而是受各種條件和現(xiàn)實情況的約束,在兩個主體、四個象限、八個維度中波動。一方面,黨政關(guān)系的轉(zhuǎn)化和演變受彼時彼地政治制度完備程度的影響:完備的制度設(shè)施和完善的法律規(guī)章體系是黨政關(guān)系良性發(fā)展的必要條件,可以為其拓展出黨政合理分工、配合得當(dāng)?shù)倪m宜空間與平臺;不完備的制度設(shè)施和規(guī)章體系會導(dǎo)致黨政不分,阻礙政治體系中各個參與主體的利益綜合和利益表達(dá),削弱國家民主政治構(gòu)建的正當(dāng)性和政策實施的有效性。另一方面,執(zhí)政黨對于政治制度和政治過程的直接控制程度決定了黨政關(guān)系的變革取向,黨的領(lǐng)導(dǎo)既要貫穿于政府活動的各個方面與環(huán)節(jié),又不能越俎代庖甚至以黨代政,否則會使政治體制中職能和權(quán)力的關(guān)系發(fā)生混亂,使黨務(wù)工作淹沒于瑣碎繁雜的社會日常管理事務(wù)中,最終導(dǎo)致黨難管黨、政難管政的問題,削弱黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)和治理能力。

二、構(gòu)建全過程人民民主下的新型黨政關(guān)系

從結(jié)構(gòu)功能主義的觀點來看,結(jié)構(gòu)與功能互賴共生[8],功能的表達(dá)必須依賴恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu),但結(jié)構(gòu)并不是完全靜態(tài)的制度設(shè)施,結(jié)構(gòu)既包括構(gòu)成結(jié)構(gòu)的諸要素,也包括諸要素之間相互聯(lián)系和作用關(guān)系,即赫伯特·斯賓塞(Herbert Spencer)所說的社會中的結(jié)構(gòu)是由它的單元特性所決定的[9]。全過程人民民主中完善的制度架構(gòu)是黨政關(guān)系存在和發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施,“黨”與“政”之間的關(guān)系本質(zhì)上是國家政治體系中各類政治機構(gòu)和政治參與實體之間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨在國家政治制度中的特殊性在于:黨既是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,也是執(zhí)政力量,可以不依賴于政治制度而擁有實際的政治組織和動員能力。所以在中國,黨的權(quán)力和國家權(quán)力雖有部分重合,但二者始終是相互獨立的[10],但是不論黨的權(quán)力還是國家權(quán)力,二者最終的作用對象是相同的,即現(xiàn)實中的中國社會。因此,從更廣義的角度而言,黨政關(guān)系的本質(zhì)并非僅僅是執(zhí)政黨與行政機構(gòu)之間的互動,而是“國家-政黨-社會”之間相互影響的過程。雖然在傳統(tǒng)黨政關(guān)系的分析范式中對社會的在場性強調(diào)不足,但是來自社會的因素對于黨政關(guān)系發(fā)展變化的影響無疑是無處不在的,這是需要在分析重點上相對補足的地方。沿襲前文提出的分析范式,后續(xù)將分別從制度和過程兩個角度對全過程人民民主下新型黨政關(guān)系作出分析。

(一)制度范式:構(gòu)建全過程人民民主下的新型黨政關(guān)系解讀

全過程人民民主的主要制度安排有人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新型政黨制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度以及信訪制度等[11]。黨政關(guān)系始終貫穿于這些制度安排的具體環(huán)節(jié)之中。比如,當(dāng)國家意志和力量下沉到基層時,基層群眾自治制度的推行和維持離不開基層黨組織強大的動員能力,甚至在某些行政力量難以有效控制的邊遠(yuǎn)地區(qū),黨組織實際替代了政府的角色和職能,不僅負(fù)責(zé)傳遞和貫徹來自中央的意志和政策,還負(fù)責(zé)對當(dāng)?shù)厣鐣嵭杏行У闹卫怼Ｅc西方實行資本主義民主制度的國家不同,中國執(zhí)政黨的超然地位決定了對黨政關(guān)系的分析既要從政治制度架構(gòu)本身的合理性、科學(xué)性出發(fā),也要秉持“國家-政黨-社會”的三分邏輯,在“國家自主性”和“政黨自主性”之間尋求平衡。

進(jìn)入新時代以后,全過程人民民主下黨政關(guān)系的發(fā)展變化主要有以下三個特點。

首先,黨政關(guān)系的內(nèi)涵和外延需要進(jìn)一步拓展。根據(jù)馬克思主義勞動價值論的基本原理可知,黨政關(guān)系變革的內(nèi)在動力是政治改革帶來的生產(chǎn)關(guān)系變革,催生了作為上層建筑的政黨在社會治理中角色和職能也隨之而變的需求。全過程人民民主是與社會治理互動、參與、回應(yīng)的新型民主制度,而傳統(tǒng)研究范式看待黨政關(guān)系的角度往往遵循“政黨-政府”二分邏輯,從相對片面的視角解讀黨的執(zhí)政方式,而忽略了對于社會現(xiàn)實需求的關(guān)注。構(gòu)建全過程人民民主下的新型黨政關(guān)系需要破除過往研究范式的拘囿,將黨政關(guān)系的內(nèi)涵拓展到“國家-政黨-社會”的三分邏輯下展開。具體來說,要在黨政關(guān)系的發(fā)展中重視對社會組織的吸納和整合,由過去依靠黨的組織化渠道進(jìn)行動員社會的方式逐漸轉(zhuǎn)向尊重社會多元利益主體,主動吸收民間社群組織,發(fā)揮其在政黨和國家政權(quán)無法或不便觸及的領(lǐng)域代替政府的作用,實現(xiàn)對基層多元化協(xié)作式治理[12],充分將人民的需求、人民的參與、人民的協(xié)商、人民的監(jiān)督等有機統(tǒng)一起來[13],提升社會治理效能,有效應(yīng)對現(xiàn)代社會多元利益主體下的潛在沖突。

其次,由統(tǒng)合型黨政關(guān)系走向嵌入型黨政關(guān)系。進(jìn)入新時代以后,全過程人民民主對黨政關(guān)系的發(fā)展提出了更高要求。對于政府來說,全過程人民民主拓展了政府基層治理的公共空間,為多元社會主體進(jìn)行政治參與、社會互動和民主協(xié)商提供了實現(xiàn)場域[14],這要求政府在履行社會管理和公共服務(wù)職能時與人民的現(xiàn)實需求互相嵌入,構(gòu)建更具包容性的、更加公開透明的協(xié)商和決策機制。對于執(zhí)政黨來說,黨不再作為經(jīng)濟(jì)、民生以及社會公共事務(wù)的直接管理者,轉(zhuǎn)而在三個方面發(fā)揮好政治領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用:第一,要在組織制度方面始終堅持“黨管干部”的原則,同時打破傳統(tǒng)黨政界限,在防止黨政機構(gòu)職能重疊、斷檔的前提下,通過合署辦公、部門黨組、領(lǐng)導(dǎo)小組等組織架構(gòu)制度性嵌入行政機構(gòu)的運行中,確保黨通過政治領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)過程與結(jié)果、程序與實體相統(tǒng)一;第二,全過程人民民主制度是全面的、多維的、全階段的民主制度,黨的決策過程要嵌入社會發(fā)展的全過程、全領(lǐng)域,充分整合來自政協(xié)和其他社群組織的有益意見,積極回應(yīng)人民和社會的需求,提升決策過程的民主化程度;第三,黨組織雖然不直接干涉具體的行政事務(wù),但要充分發(fā)揮監(jiān)督和把關(guān)的作用,保留過程性介入的權(quán)力,防止行政過程偏離國家的大政方針和黨的預(yù)期方向[15]。綜合來看,全過程人民民主中的新型黨政關(guān)系是一種與我國政治制度自身特性高度耦合的,能夠確保全體人民及社會中的各類利益主體真實、全面地行使民主權(quán)利的制度安排。

最后,全過程人民民主政治的發(fā)展拓展了新型黨政關(guān)系發(fā)展的制度空間。全過程人民民主對黨政關(guān)系發(fā)展的制度空間的拓展,主要體現(xiàn)在兩個方面:一是在頂層的制度設(shè)計方面,通過人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新型政黨制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等制度安排,特別是黨的十九大以來黨和國家的機構(gòu)改革,在制度上厘清了黨和國家的兩套職能體系,促進(jìn)了二者的協(xié)調(diào)配合,以加強黨對國家機構(gòu)的全面領(lǐng)導(dǎo)為紐帶,重新鏈接了國家政策偏好和社會發(fā)展需求,拓寬了黨政關(guān)系分析的視域和邊界,提升了社會主義民主政治的真實性和有效性。二是在基層的治理空間方面,全過程人民民主在橫向上以黨組織為核心,全面整合了各類社會組織、企業(yè)、城鄉(xiāng)居民等多元主體,將抽象的黨政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會對話的自由場域,拓寬了基層民主政治的發(fā)展空間;在縱向上充分落實黨的二十大報告關(guān)于“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制……完善基層直接民主制度體系和工作體系”[1]的具體要求,以推動基層社會共同體建設(shè)為導(dǎo)向,為基層民主政治的發(fā)展提供有力的制度保障。

(二)過程范式:構(gòu)建全過程人民民主下的新型黨政關(guān)系解讀

政治組織的結(jié)構(gòu)、活動、關(guān)系的發(fā)展變化往往具有很強的規(guī)律性,需要運用動態(tài)的、整體的、規(guī)范的觀點來展開分析。以黨政關(guān)系為例,黨和政府之間在組織架構(gòu)、人事配置、部門職能上有十分緊密的聯(lián)系,二者在國家治理中的角色和地位既有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的一面,也有相互協(xié)作、治權(quán)交疊的一面。因此,全過程人民民主的多元參與主體必須在統(tǒng)一而規(guī)范的框架下開展政治活動,明確各自在職能和載體上的邊界和局限,通過法制化途徑參與政治過程的各個環(huán)節(jié)。規(guī)范化和法制化的政治過程既是發(fā)展和完善全過程人民民主的內(nèi)在要求,也是政治權(quán)力廉潔高效運行的根本保證。

首先,從法治建設(shè)的角度看,全過程人民民主下的新型黨政關(guān)系是依法治國、依規(guī)治黨和依法行政的有機統(tǒng)一。依法治國是要求執(zhí)政黨遵照憲法及法律規(guī)定的權(quán)力運行規(guī)則來領(lǐng)導(dǎo)國家;依規(guī)治黨是強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要性,是完善黨的自我革命制度體系的重要舉措;依法行政是指行政機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置及其行使行政權(quán)力、管理社會公共事務(wù)的過程必須符合法律規(guī)定。一方面,依法行政是依法治國的核心[16],體現(xiàn)了黨政關(guān)系中國家行政機關(guān)的法治化治理邏輯;另一方面,黨的制度構(gòu)建是黨政關(guān)系制度構(gòu)建的前提,依規(guī)治黨是黨行動過程的表現(xiàn)形式,體現(xiàn)了黨政關(guān)系中執(zhí)政黨的法制化建設(shè)邏輯。通過健全國家法律體系明確國家政權(quán)機關(guān)的治理路徑,通過建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)明確執(zhí)政黨主體的治理形式,是新時代新型黨政關(guān)系發(fā)展的兩條邏輯主線[17]。黨的十五大明確提出“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”[18],依法治國成為黨治理國家的基本方略,依法治國、依規(guī)治黨與依法行政之間互為補充,共同構(gòu)建了中國特色社會主義法治體系,為全過程人民民主的發(fā)展提供了堅實的法治基礎(chǔ)。

其次,從制度運行過程的角度看,新型黨政關(guān)系的發(fā)展要特別注意處理黨與人大的關(guān)系。從政治體制的角度分析,黨政關(guān)系中夾雜著黨與人大、人大與政府之間的關(guān)系。一方面,人大是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家、開展政治活動的重要場所,黨通過人大及其常委會將自身的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲业恼吆头?另一方面,國家行政機關(guān)由人大產(chǎn)生,對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督,政府是人大的執(zhí)行機構(gòu),主要職能是管理行政事務(wù)、提供公共服務(wù)以及推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三者之間的一個基本關(guān)系是“黨領(lǐng)導(dǎo)人大,人大產(chǎn)生政府,政府對人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督”。黨政關(guān)系是黨與人大的關(guān)系的二級關(guān)系,黨政關(guān)系法治化的一個重要前提是黨與人大關(guān)系的規(guī)范化。全過程人民民主是全體人民的、全過程的民主,是涵蓋從物理空間到社會領(lǐng)域、從中央到地方,從頂層到基層諸多方面的民主制度體系,越是在參與主體多元、利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜的體系內(nèi),程序正義的生成過程越是重要。黨與人大關(guān)系的規(guī)范化是全過程人民民主實現(xiàn)程序正義的重要來源,是增強黨執(zhí)政合法性、加強黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的制度保障,只有在政治過程中理順黨與人大的關(guān)系,才能更好地實現(xiàn)新時代條件下黨政關(guān)系的法治化發(fā)展。黨政關(guān)系規(guī)范和調(diào)整的最終目的是既加強又改善黨的領(lǐng)導(dǎo),提升黨治理國家的政治效能,只有將黨、人大和政府的關(guān)系建立在規(guī)范統(tǒng)一的法治基礎(chǔ)上,才能真正實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。

三、全過程人民民主視域下新型黨政關(guān)系的制度優(yōu)勢

進(jìn)入新時代以后,中國社會的發(fā)展也進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會治理結(jié)構(gòu)雙重轉(zhuǎn)型的新階段。一方面,隨著內(nèi)外部發(fā)展條件和國際形勢的變化,舊經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式面臨全面轉(zhuǎn)型升級的巨大壓力;另一方面,國內(nèi)社會階層分化日益明顯,社會治理結(jié)構(gòu)面臨由單一型向多元型轉(zhuǎn)變的急迫需求,社會有效治理的難度和成本顯著增加。因此,需要充分發(fā)揮全過程人民民主下新型黨政關(guān)系的制度優(yōu)勢,全面適應(yīng)國家和社會治理的新需求。

(一)全過程人民民主下的黨政關(guān)系更具治理韌性

首先,全過程人民民主以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心,黨的領(lǐng)導(dǎo)在吸納和引領(lǐng)社會多元參與主體的基礎(chǔ)上實現(xiàn),這需要獲得人民群眾最廣泛的支持[19]。構(gòu)建全過程人民民主下的新型黨政關(guān)系,需拓展基層政治的公共空間,拓寬社會多元利益主體的意見表達(dá)渠道,打破不同社會階層和團(tuán)體之間的分隔壁壘,構(gòu)建包容性強的政策議程,吸收多方利益主體的意見,使國家大政方針的決策過程更加科學(xué)化、更具代表性。

其次,全過程人民民主強調(diào)黨和政府不同的職能歸屬,黨的職責(zé)在于盡可能地保證領(lǐng)導(dǎo)和決策過程的民主性和科學(xué)性,政府的職責(zé)在于在黨的領(lǐng)導(dǎo)下為社會提供全面高效的公共服務(wù)。黨更注重對大政方針的制定和對政治議程前進(jìn)方向的把控。政府更注重解決實際問題,化解社會矛盾。二者合理分工、配合有序的黨政關(guān)系進(jìn)一步增強了中國式現(xiàn)代化道路的制度韌性。

最后,全過程人民民主強調(diào)依法治理,黨政關(guān)系在法治框架下更具民主韌性。法治是民主的保障,它能確保黨和政府在法制框架內(nèi)更好地履行各自的職責(zé)。法治原則不僅增強了黨政關(guān)系的穩(wěn)定性,還有助于防范腐敗和濫權(quán),保持黨政組織的廉潔性,維護(hù)社會公平正義。

(二)全過程人民民主下的黨政關(guān)系更強調(diào)公平與效率并重的協(xié)同治理

“以人民為中心”是全過程人民民主制度范式的根本屬性和價值本源?！耙匀嗣駷橹行摹钡膬r值取向既強調(diào)社會發(fā)展的效率性,也強調(diào)社會發(fā)展成果分配的公平性。從改革開放到黨的十八大之前,社會治理的績效評價體系為“政治錦標(biāo)賽”模式所主導(dǎo),表現(xiàn)出過分追求經(jīng)濟(jì)高速增長,忽略了對社會公共服務(wù)供給的公平性等問題。進(jìn)入新時代以后,全過程人民民主在政治價值上更加強調(diào)發(fā)展成果由全體人民共同分享的公平性和全面性,要求為全體社會成員提供優(yōu)質(zhì)、均等的基本公共服務(wù)。社會管理體制包括政治決策、行政執(zhí)行、社群管理、社會保障、社會服務(wù)、社會工作、社會治安、社會應(yīng)急管理等方面都亟須理性變革,多中心的協(xié)同治理體制亟待構(gòu)建[20]。全過程人民民主下的新型黨政關(guān)系不僅為新時代的多中心協(xié)同治理體制構(gòu)建提供了制度化的合作載體,還為復(fù)雜社會網(wǎng)絡(luò)下多個自發(fā)主體實行分層治理、分類治理以及建立制度化的“政黨-政府-社會”治理協(xié)同機制[21]等提供了現(xiàn)成的組織依托。

(三)全過程人民民主下的黨政關(guān)系是制度因素和文明因素的融合發(fā)展

全過程人民民主作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義民主政治實踐最新理論成果,是對人類政治文明發(fā)展的重大歷史貢獻(xiàn)。

從制度因素的角度看,全過程人民民主下的新型黨政關(guān)系不僅需要強調(diào)法治的重要性,還需要重視德治和法治的有機統(tǒng)一。德治是對黨員干部和行政公職人員履行自身職責(zé)、行使自身職權(quán)時的應(yīng)然倫理要求,即公職人員的行為要符合社會主義核心價值觀和社會公序良俗的期待。

從文明因素的角度看,全過程人民民主理論的價值取向既有傳統(tǒng)性的一面,也有現(xiàn)代性的一面:傳統(tǒng)性是指中國古典政治哲學(xué)強調(diào)社會治理中德治的重要性,早在先秦時就提出過“明德慎罰”的德治思想,后來西漢著名思想家賈誼也在《治安策》中指出“或道之以德教,或驅(qū)之以法令。道之以德教者,德教洽而民氣樂;驅(qū)之以法令者,法令極而民風(fēng)哀”,告誡封建統(tǒng)治者德治教化對維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要性?，F(xiàn)代性是指德治是一種建立在普遍道德共識之上的內(nèi)生性治理秩序,其以人性之善為前提,通過弘揚社會正能量達(dá)到社會的規(guī)范有序[22]。全過程人民民主是中國共產(chǎn)黨在整合傳統(tǒng)制度因素與現(xiàn)代文明因素的基礎(chǔ)上,融合發(fā)展出的具有中國特色的社會主義民主政治形態(tài),體現(xiàn)出了傳統(tǒng)與現(xiàn)代、理論與現(xiàn)實相對話的蓬勃生命力。

四、結(jié)語

黨政關(guān)系既是國家政治體制的核心要素之一,也是黨的建設(shè)和國家建設(shè)的重要議題。傳統(tǒng)分析范式對黨政關(guān)系的核心關(guān)注點在于黨治與政治的邊界問題,在研究路徑上也主要集中在基于黨政職能規(guī)范化來分析政黨組織和行政機關(guān)在國家制度中的互動關(guān)系。因此,對于新時代全過程人民民主下的黨政關(guān)系的規(guī)范性剖析,需要特別遵循“制度-過程”的分析視角。

首先,四象限分析法的結(jié)果表明,黨政關(guān)系的發(fā)展演化路徑受政治制度設(shè)施的完備程度的影響,全面而完備的制度設(shè)施是黨政機關(guān)在職能和治權(quán)方面分工協(xié)作的必要前提。

其次,黨政關(guān)系諸要素之間并不是均等的,黨組織是核心,處于領(lǐng)導(dǎo)地位,黨政關(guān)系變化的主導(dǎo)力量是執(zhí)政黨對行政過程的直接控制程度。在制度設(shè)施比較完備的政治體制中,黨直接控制的程度較弱,因為職能和治權(quán)的細(xì)化使得政黨不必在具體的行政過程中事必躬親;在制度設(shè)施不完備的環(huán)境中,黨政機構(gòu)之間職能和職權(quán)高度交疊,黨的組織動員能力成為貫徹自身意志和政策的重要工具,因此需要對具體的行政過程保持高度的控制能力,從而弱化了政府的職權(quán)和職能。

再次,全過程人民民主為黨政關(guān)系的發(fā)展提供了完備的制度環(huán)境,深刻塑造并改變了新時代黨政關(guān)系的互動模式?！耙匀嗣駷橹行摹钡膬r值取向為新時代黨政關(guān)系的發(fā)展注入了民主化的發(fā)展因子,黨政關(guān)系開始全面吸納和整合來自社會的多元化治理力量,同時也充分拓展了自身發(fā)展的公共空間,在內(nèi)涵和外延上要比以前更加宏大、更具包容性。同時,新時代黨政關(guān)系的完善離不開國家治理的法治化進(jìn)程,“黨的法治化-依規(guī)治黨和政府的法治化-依法行政”。二者共同統(tǒng)一于依法治國的時代命題下,是新時代黨執(zhí)政方式的重要轉(zhuǎn)變。

最后,全過程人民民主下的黨政關(guān)系擁有自身的獨特制度優(yōu)勢。第一,在社會治理能力方面,它更具治理的韌性,在新的時代條件下,它能夠使黨的決策兼具科學(xué)性和民主性,使政府行政更具公平性和全面性;第二,全過程人民民主下的黨政關(guān)系具有協(xié)同治理的屬性,為復(fù)雜社會下多元利益主體的多中心協(xié)同治理提供了制度載體;第三,全過程人民民主下的黨政關(guān)系是德治與法治、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的融合性發(fā)展,在社會治理的內(nèi)生秩序和外來秩序之間取得平衡,是中國共產(chǎn)黨的治理經(jīng)驗對人類政治文明發(fā)展的重要貢獻(xiàn)。