黃興平

建甌市東游鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心，福建 建甌 353123

0 引言

農(nóng)村宅基地制度是中國農(nóng)村土地制度的重要組成部分，對于保障農(nóng)民住房權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定具有重要意義。然而，隨著中國城市化進(jìn)程的加速和農(nóng)村人口老齡化的加劇，農(nóng)村宅基地制度面臨著諸多難題。為了解決這些問題，近年來國家出臺了一系列政策文件，提出了一系列改革措施，旨在完善農(nóng)村宅基地制度，提高農(nóng)民住房保障水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展［1］。然而，目前我國部分農(nóng)村地區(qū)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的現(xiàn)象十分突出，造成宅基地對耕地資源的大量擠占。福建省某宅基地制度改革試點縣宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查成果顯示，該縣一戶多宅的農(nóng)戶約占15%，城郊村一戶多宅的比例更是在40%以上［2］。此外，多數(shù)農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)能單一，限制了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，不利于農(nóng)民的財產(chǎn)增值和財富積累。因此，改革完善農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)成為當(dāng)前我國農(nóng)村的重要發(fā)展任務(wù)。

1 相關(guān)研究綜述

當(dāng)前，較多學(xué)者對我國農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行了研究。朱方林等［3］探討了當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地存在閑置率高、權(quán)能受限、混亂無序、確權(quán)頒證緩慢等阻點問題，總結(jié)了典型省份宅基地制度改革的典型案例和成功經(jīng)驗，提出了推進(jìn)宅基地制度改革的關(guān)鍵問題、主要內(nèi)容和選擇策略。陳勝祥等［4］綜合運用政策分析、模式識別及實地觀察等方法，探究宅基地制度試點改革模式的形成機(jī)理、應(yīng)然類型及實踐形態(tài)。林雯璐［5］選取江西省唯一“三塊地”試點地區(qū)——余江區(qū)作為研究區(qū)域，以宅基地制度改革為研究對象開展定量調(diào)查，在總結(jié)余江區(qū)宅基地制度改革取得的成效、分析影響政策滿意度主要因素的基礎(chǔ)上，運用博弈的視角理順改革過程中各參與主體的訴求，找到均衡各類訴求的策略，再結(jié)合我國其他地區(qū)的試點經(jīng)驗，為余江區(qū)宅基地管理、維護(hù)宅基地制度改革成果提供政策建議。呂萍等［6］基于農(nóng)民住房權(quán)益視角，結(jié)合相對剝奪理論和需求層次理論，以2015 年以來全國宅基地制度改革試點地區(qū)為例，分析當(dāng)前宅基地和住房制度產(chǎn)生的問題，解析農(nóng)民住房權(quán)益殘缺的理論影響，探討上一輪改革在農(nóng)民住房權(quán)益保護(hù)層面的經(jīng)驗和瓶頸，提出深化農(nóng)村宅基地和住房制度改革的目標(biāo)和建議。

筆者在前人研究的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)了我國農(nóng)村宅基地制度改革的依據(jù)與必要性，并進(jìn)一步探索農(nóng)村宅基地制度改革發(fā)展的方向。

2 農(nóng)村宅基地制度改革的依據(jù)與必要性

2.1 農(nóng)村宅基地制度改革的依據(jù)

國家一直較為關(guān)注農(nóng)村宅基地制度改革問題，并陸續(xù)出臺了一系列政策文件，開展了一系列改革試點，為全面推廣宅基地制度改革提供了政策支持和依據(jù)［7］。例如，2018 年中央一號文件（《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》）提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實行土地用途管制”［8］。2020年中央一號文件（《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》）要求“以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點”［9］。這為我國農(nóng)村宅基地制度改革提供了改革方向。此外，一些地區(qū)已經(jīng)開展了宅基地制度改革試點［10-11］，探索出了許多可行的改革措施，這些經(jīng)驗為全面推廣宅基地制度改革提供了參考和借鑒。

2.2 農(nóng)村宅基地制度改革的必要性

首先，改革完善農(nóng)村宅基地制度是當(dāng)前我國農(nóng)村發(fā)展的必然要求。隨著我國城市化進(jìn)程的加速和農(nóng)村人口老齡化的加劇，農(nóng)村宅基地制度面臨著諸多問題。而改革完善農(nóng)村宅基地制度，可以提高農(nóng)民住房保障水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。其次，現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度存在許多問題，如宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用、閑置浪費等，這些問題導(dǎo)致土地資源被浪費和農(nóng)民住房權(quán)益受到損害。最后，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)民對于改善居住條件、提高住房保障水平的需求也越來越強(qiáng)烈。改革完善農(nóng)村宅基地制度，不僅可以保障農(nóng)民的住房權(quán)益，還可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定［12］。

3 農(nóng)村宅基地制度改革方向探索

3.1 完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制

第一，明晰宅基地所有權(quán)歸屬。在農(nóng)村宅基地制度中，明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為宅基地的所有者，保障其對于宅基地的最終所有權(quán)。同時，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理中的主體地位，確保其有效地行使對宅基地的各項權(quán)能。第二，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地管理制度。通過制定嚴(yán)格的宅基地使用規(guī)則和管理制度，明確宅基地申請、審批、使用、流轉(zhuǎn)等各個環(huán)節(jié)的操作流程和規(guī)范，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有效地管理和監(jiān)督宅基地的使用［13］。第三，發(fā)揮村級組織在宅基地管理中的作用。村級組織作為基層管理機(jī)構(gòu)，對宅基地的管理具有不可替代的作用。因此，應(yīng)明確村級組織在宅基地管理中的職責(zé)和作用，完善監(jiān)督和管理機(jī)制，確保其能積極參與宅基地管理工作，并有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。

3.2 探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制

第一，探索宅基地資格權(quán)的認(rèn)定辦法。為了保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，需要探索科學(xué)的宅基地資格權(quán)認(rèn)定程序和方法，確保符合條件的農(nóng)民能獲得宅基地的資格權(quán)。通過制定明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保資格權(quán)的認(rèn)定過程公平、透明、規(guī)范。第二，出臺宅基地分配實施辦法。為了保障宅基地公平分配，需要制定科學(xué)的分配實施辦法。該辦法應(yīng)明確分配原則、程序和操作規(guī)范，確保宅基地能公平分配給符合條件的農(nóng)民。第三，拓寬宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)途徑。為了保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，需要探索多種實現(xiàn)途徑，如通過宅基地流轉(zhuǎn)、抵押、出租等方式［14］。同時，建立健全相關(guān)制度和市場機(jī)制，確保這些實現(xiàn)途徑的合法性和可行性。第四，強(qiáng)化農(nóng)民建房空間規(guī)劃和計劃指標(biāo)管理。為了保障農(nóng)民建房的合理空間和計劃，需要制定科學(xué)的空間規(guī)劃和計劃指標(biāo)。同時，建立健全相關(guān)管理制度和監(jiān)督機(jī)制，確保農(nóng)民建房的空間和計劃符合規(guī)范，不損害其他農(nóng)民權(quán)益。

3.3 探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

第一，探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。通過制定明確的流轉(zhuǎn)規(guī)則和程序，確保符合條件的農(nóng)民能合法地將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給需要的人，促進(jìn)宅基地流動和土地資源優(yōu)化配置。第二，探索閑置宅基地和閑置住宅盤活途徑。為了充分利用閑置的宅基地和住宅，需要探索多種盤活途徑。通過出臺相應(yīng)的政策和措施，鼓勵農(nóng)民將閑置的住宅進(jìn)行改造和再利用，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民的收入水平。第三，探索宅基地使用權(quán)繼承管理辦法。為了保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，需要明確宅基地使用權(quán)的繼承辦法。通過制定科學(xué)的繼承規(guī)則和管理辦法，確保符合條件的繼承人能合法地繼承宅基地的使用權(quán)，保障農(nóng)民權(quán)益。

3.4 探索宅基地有償使用機(jī)制

第一，確定宅基地有償使用范圍。在宅基地制度中，明確規(guī)定哪些情況需要采取有償使用的方式，保證符合條件的使用者及時支付相應(yīng)費用。同時，制定相應(yīng)的政策，明確有償使用的具體范圍和操作流程。第二，研究制定宅基地基準(zhǔn)指導(dǎo)地價。為了保障宅基地的合理利用和農(nóng)民權(quán)益，需要制定科學(xué)的宅基地基準(zhǔn)指導(dǎo)地價。該地價應(yīng)綜合考慮土地位置、面積、質(zhì)量等因素，為宅基地的交易提供參考和指導(dǎo)。第三，確定有償使用的標(biāo)準(zhǔn)和方式。通過制定相應(yīng)的政策和規(guī)定，明確有償使用的具體標(biāo)準(zhǔn)和方式，確保符合條件的使用者能按照規(guī)定支付相應(yīng)的費用。

3.5 健全宅基地收益分配機(jī)制

宅基地收益分配機(jī)制旨在通過制定相應(yīng)的政策，明確收益的分配規(guī)則和程序，確保農(nóng)民能合理獲得宅基地所產(chǎn)生的收益，維護(hù)其合法權(quán)益。在具體操作中，該機(jī)制要求對宅基地的收益進(jìn)行科學(xué)評估，并按照公平、公正、公開的原則進(jìn)行分配，確保收益的合理性和公正性。同時，為了規(guī)范宅基地收益的分配和管理，還應(yīng)制定嚴(yán)格的收益分配管理制度。該制度應(yīng)明確規(guī)定收益的分配對象、分配比例和分配程序，確保收益能按照規(guī)定合理分配，避免出現(xiàn)收益濫用的情況。此外，應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對收益分配的監(jiān)督和管理，防止出現(xiàn)收益分配不公平和不合理的現(xiàn)象。

3.6 完善宅基地審批、管理制度

第一，完善宅基地審批制度。為了提高宅基地審批的效率和公正性，要完善現(xiàn)有的宅基地審批制度。通過制定嚴(yán)格的審批程序和標(biāo)準(zhǔn)，明確審批責(zé)任和時限，確保符合條件的申請者能快速、公正地獲得宅基地使用權(quán)。同時，加強(qiáng)對審批過程的監(jiān)督，防止出現(xiàn)權(quán)力濫用和審批不公的情況。第二，優(yōu)化宅基地管理方式。為了提高宅基地管理的效率和規(guī)范性，需要優(yōu)化現(xiàn)有的宅基地管理方式。具體來說，可通過引入現(xiàn)代化的管理手段和技術(shù)（信息化管理、地理信息系統(tǒng)等），提高管理水平和管理效率。同時，加強(qiáng)對宅基地的監(jiān)督和巡查，及時發(fā)現(xiàn)和處理違規(guī)使用和違規(guī)建設(shè)等問題，確保宅基地的合理利用和農(nóng)民權(quán)益。

3.7 健全宅基地監(jiān)管機(jī)制

宅基地是農(nóng)村居民的基本生活保障，必須建立健全監(jiān)管機(jī)制，確保其合理使用和規(guī)范管理。首先，建立宅基地管理機(jī)構(gòu)。各級政府應(yīng)設(shè)立專門的宅基地管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)宅基地的審批、使用、監(jiān)管等方面的工作，并建立健全相關(guān)制度和流程，確保宅基地的合理使用和規(guī)范管理。其次，推進(jìn)宅基地綜合執(zhí)法。加大宅基地執(zhí)法力度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法使用、侵占宅基地的問題，加大對違法行為的懲處力度，形成有效的震懾效果，確保宅基地合理使用和規(guī)范管理。最后，搭建宅基地信息化管理平臺。利用信息化技術(shù)手段，搭建宅基地信息化管理平臺，實現(xiàn)宅基地數(shù)字化、信息化管理，提高監(jiān)管效率和水平，及時發(fā)現(xiàn)和解決宅基地使用、管理等方面的問題。

4 踐行農(nóng)村宅基地制度改革的保障措施

4.1 加強(qiáng)政策支持和引導(dǎo)

第一，加大財政政策支持力度。地方政府應(yīng)加大對農(nóng)村宅基地制度改革的財政支持力度，設(shè)立專項資金，用于支持農(nóng)民進(jìn)行宅基地改造和升級，提高宅基地的利用效率和農(nóng)民的生活質(zhì)量。例如，可以通過直接補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，為農(nóng)民提供資金支持。第二，推出稅收優(yōu)惠政策。政府可以制定稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)和社會力量參與農(nóng)村宅基地制度改革。例如，對參與農(nóng)村宅基地入股、租賃等開發(fā)的企業(yè)減免相關(guān)稅費，對利用宅基地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)民給予稅收減免等。第三，加大金融信貸支持力度。政府可以引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村市場，開發(fā)針對農(nóng)村宅基地制度改革的金融產(chǎn)品，為農(nóng)民提供低息貸款等金融支持。同時，可以設(shè)立宅基地抵押貸款等機(jī)制，解決農(nóng)民融資難的問題［15］。

4.2 完善相關(guān)法律法規(guī)

第一，明確宅基地權(quán)屬關(guān)系。建立健全的宅基地法律法規(guī)體系，明確宅基地的權(quán)屬關(guān)系，保障農(nóng)民對宅基地的合法權(quán)益。同時，做好對宅基地的登記發(fā)證工作，確保農(nóng)民能合法擁有和使用宅基地。第二，放寬宅基地使用權(quán)的限制。在保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，放寬對宅基地使用權(quán)的限制，允許農(nóng)民通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，推動宅基地的合理利用和優(yōu)化配置。第三，明確宅基地收益分配規(guī)則。建立健全的宅基地收益分配規(guī)則，明確收益的分配對象、分配比例和分配程序。

4.3 加大監(jiān)管和執(zhí)法力度

第一，建立健全的監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)對宅基地制度改革全過程的監(jiān)管，建立健全的監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)對改革工作的全面監(jiān)管和跟蹤問效。政府應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對宅基地的審批、使用、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，確保改革的規(guī)范運作和農(nóng)民的合法權(quán)益。第二，加大執(zhí)法力度。加大對宅基地違法行為的打擊力度，建立健全的執(zhí)法體系，對違法使用、侵占宅基地的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。同時，加強(qiáng)對違規(guī)審批、違規(guī)流轉(zhuǎn)等行為的監(jiān)管和懲處，防止權(quán)力濫用和違規(guī)操作。

4.4 鼓勵農(nóng)民參與并保障其權(quán)益

第一，加強(qiáng)宣傳教育。加強(qiáng)對宅基地制度改革的宣傳教育，提高農(nóng)民對宅基地制度改革的認(rèn)識和參與度。政府可以通過開展宣傳活動、舉辦培訓(xùn)班等方式，向農(nóng)民普及宅基地制度改革的相關(guān)政策和操作規(guī)程，增強(qiáng)農(nóng)民對改革的信心和認(rèn)同感。第二，建立健全的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制。政府應(yīng)建立健全的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，設(shè)立專門的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理農(nóng)民在改革中遇到的權(quán)益問題，保障農(nóng)民在宅基地制度改革中的合法權(quán)益。同時，建立公開透明的信息披露機(jī)制，及時公布改革的相關(guān)政策和實施情況，讓農(nóng)民了解改革的進(jìn)展和自己的權(quán)益狀況。第三，引導(dǎo)農(nóng)民參與改革決策。加強(qiáng)引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民參與改革決策，建立健全的民主決策機(jī)制，讓農(nóng)民能參與改革方案的制定和決策過程。政府可以通過召開村民代表大會、宅基地使用者協(xié)會等方式，聽取農(nóng)民的意見和建議，確保改革的方案能充分考慮農(nóng)民的利益和需求。

5 結(jié)束語

農(nóng)村宅基地制度改革是推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。在農(nóng)村宅基地制度改革中，探索改革方向和保障措施是非常重要的一環(huán)。通過這些措施，可以有效推動農(nóng)村宅基地制度改革工作的深入開展，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。