張小萌

(中央財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081)

0 引 言

從現(xiàn)有研究來看,學(xué)界對行政裁量問題存在諸多討論,且多集中于行政裁量基準(zhǔn)建構(gòu)、行政裁量的控制等方面,而有關(guān)行政裁量在行政裁決中的研究并不多見。裁量基準(zhǔn)的優(yōu)勢并不能體現(xiàn)在所有的裁量行為上,例如控制權(quán)屬爭議的行政裁決行為,難以像行政處罰條款一樣制定等級化、技術(shù)性的細(xì)則,如果強行套用可能有悖行政裁量能夠靈活適應(yīng)現(xiàn)實執(zhí)法的優(yōu)點。就行政裁決行為中裁量的適用和控制而言,學(xué)界對其專門的研究并不充分,往往置于行政裁量大主題下簡要提及。行政裁決并非類似于行政處罰、行政強制等典型的管理性行政行為,其在行政法治體系建設(shè)中承擔(dān)著化解矛盾糾紛、維護基層穩(wěn)定的重要功能,而其中裁量權(quán)的運行需要進一步探索與完善。

行政裁量是行政法的特色所在,行政裁決中的裁量同樣存在諸多問題。以土地、林地等自然資源所有權(quán)、使用權(quán)的歸屬為爭議焦點的糾紛在實踐中并不少見,而且行政機關(guān)處理糾紛后作出的裁決行為也容易引起當(dāng)事人的不服和持續(xù)訴訟。2023年2月2日之前在中國裁判文書網(wǎng)將“裁量”“權(quán)屬”“行政案由”“最高人民法院”作為關(guān)鍵詞共檢索出87份裁判文書,其中有43份屬于自然資源權(quán)屬爭議的案件,如土地行政確權(quán)、林木林地行政確權(quán)、林業(yè)行政處理等。再進一步分類可知,22份為最高法院在說理部分提到“裁量”一詞,21份為其他部分提到,如二審法院說理、當(dāng)事人主張等。分析上述43份裁判文書可以發(fā)現(xiàn),行政機關(guān)在處理自然資源權(quán)屬爭議案件中,往往依照我國《森林法》《土地管理法》《草原法》等專門法律,以及配套的部門規(guī)章、省級地方性法規(guī)作出處理,在此過程中有以下三個問題值得思考:首先,認(rèn)定爭議資源的權(quán)屬需要考慮何種因素,權(quán)屬“證書”、管理“事實”,以及有利于生產(chǎn)生活、經(jīng)營管理、社會和諧穩(wěn)定等“原則”,行政裁量的運作邏輯需要厘清。其次,此類自然資源“確權(quán)糾紛”案件中,行政機關(guān)作為中立第三方進行處理的行為屬于行政裁決,不同于行政登記等以往常見的單向性管理行政行為,行政裁決中裁量空間大小以及具體特點有待研究。最后,從案例內(nèi)容來看,法院在說理部分使用“并無不當(dāng)”“尊重裁量”等表述,突顯出行政權(quán)與司法權(quán)之間微妙的配合關(guān)系,如何控制權(quán)屬爭議行政裁決中的裁量,司法如何評價裁量行為合法,需要展開具體討論。

1 行政裁決實務(wù)中裁量運行之初探

在對案例分析前,有必要為行政機關(guān)成為自然資源權(quán)屬爭議處理的合法主體尋找法律依據(jù)。根據(jù)《土地管理法》第14條第1款、《草原法》第16條第1款、《水法》第56條、《礦產(chǎn)資源法》第49條、《森林法》第22條等有關(guān)規(guī)定,行政機關(guān)是處理土地、林木林地、草原等自然資源所有權(quán)或使用權(quán)爭議的有權(quán)機關(guān)。

1.1 包含行政裁量的案件類型

首先需指出的是,我國有專門的不動產(chǎn)登記機構(gòu)為自然資源的權(quán)屬頒發(fā)證書,當(dāng)事人可以憑借具有公權(quán)力認(rèn)證的權(quán)屬證書主張自己的權(quán)利,頒發(fā)證書行為由于不同時涉及平等主體對自然資源權(quán)屬的爭議,不是本文所討論的行政裁決。根據(jù)案例統(tǒng)計,最高法院直接在說理部分提到“裁量”的裁判文書以裁定書為主,共有21份裁定書和1份判決書。該份判決書系(2020)最高法行再196號五華縣大玉村案,最高法院撤銷二審判決、維持一審判決,認(rèn)為爭議地權(quán)屬歸單方所有。而21份裁定書里最高法院都駁回了再審申請,其中:9份裁定書認(rèn)定權(quán)屬歸一方單獨所有,11份裁定書認(rèn)定為當(dāng)事人共有;還有1份裁定書出自(2017)最高法行申8 431號陸川縣珊羅村案,最高法院認(rèn)為政府認(rèn)定事實不清,支持二審撤銷判決,沒有直接作出權(quán)屬界定結(jié)論。

1.1.1 具有權(quán)屬憑證但憑證不具有排他性

根據(jù)《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第10條的規(guī)定,判斷林木林地權(quán)利歸屬最重要的依據(jù)是清楚記載四至的權(quán)屬憑證,如果權(quán)證清晰則裁量空間基本不存在。但是,實踐中也出現(xiàn)了雙方當(dāng)事人都持有權(quán)屬證書仍存在權(quán)利爭議的情況。在(2020)最高法行申2 699號融安縣泗頂村案中,縣政府認(rèn)定雙方當(dāng)事人提交的三份《山界林權(quán)證》都合法,但“上述權(quán)屬證書部分四至范圍存在重疊,即存在一山多證的情形”,最終撤銷了重疊部分的《山界林權(quán)證》并劃定權(quán)屬界線,一審、二審、再審法院均認(rèn)可該處理決定。再如(2019)最高法行申9 245號乳源瑤族自治縣羅屋村案中,縣政府認(rèn)為爭議雙方各自持有的《自留山使用證》均是《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》所規(guī)定的林權(quán)爭議處理的合法有效證據(jù),但兩份林權(quán)證“界限不清、存在重疊,不能據(jù)此作出權(quán)屬認(rèn)定”,遂在雙方都有管理事實且調(diào)解不成的情況下行使裁量權(quán),“按照雙方各半的原則,作出權(quán)屬劃分”。

1.1.2 當(dāng)事人均無權(quán)屬憑證需引入其他因素

從案例中可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)事人都不具備對爭議地的權(quán)屬證書是常見情況。由于地理環(huán)境封閉、時代變遷、文化教育不足等因素的影響,部分集體組織沒有對所耕作管理的土地、山林進行確權(quán)登記。在權(quán)屬憑證缺位的情況下,人民政府需要通過其他條件確定權(quán)屬。第一,著重考察爭議地上的經(jīng)營事實。(2017)最高法行申7 788號扶綏縣壇龍村案中,雙方當(dāng)事人無法提供有關(guān)爭議地的書面權(quán)屬證明材料,最高法院認(rèn)可行政機關(guān)的處理決定,同時強調(diào),“解放后至今,將軍村民小組村民先后在爭議土地上建窯燒磚瓦、種植過冬麥和三角麥、種植竹子、發(fā)包建砂場、砍伐樹木出售”的連續(xù)和長期經(jīng)營管理事實。該案中行政機關(guān)認(rèn)定爭議土地權(quán)屬時,主要依據(jù)了當(dāng)事人的經(jīng)營管理事實,從時間的橫跨長度和連續(xù)性上裁決歸單方所有。類似的案例還有(2019)最高法行申10 578號武岡市南山村案、(2018)最高法行申323號全州縣柳甲村案等。第二,強調(diào)爭議處理原則的指導(dǎo)意義。在(2017)最高法行申6 515號來賓市福隆村案中最高法院指出,首先雙方均未提供對涉案土地具有權(quán)屬依據(jù)的憑證,區(qū)政府制定現(xiàn)場勘查筆錄和勘驗圖,根據(jù)管業(yè)事實和法律法規(guī),“本著有利于生產(chǎn)生活、有利于經(jīng)營管理、有利于社會和諧穩(wěn)定的原則”作出裁量,處理決定證據(jù)確鑿、處理得當(dāng)。該案的處理決定是根據(jù)地方性法規(guī)中三個“有利于”原則作出的,最后雙方當(dāng)事人均分160畝土地。在(2019)最高法行申13 956號錦屏縣打巖村案中,法院在說理部分提到,縣政府通過現(xiàn)場調(diào)查了解,結(jié)合當(dāng)事人自1983年以來開始營造爭議山的林木并經(jīng)營管理等事實,按照“有利于”原則作出權(quán)屬歸于一方單獨所有的處理決定,具有法理依據(jù)和正當(dāng)性。

1.2 行政裁量適用的邏輯進路

如前文所述,法律法規(guī)沒有對如何解決自然資源權(quán)屬爭議提供方案,但行政規(guī)章對此有所回應(yīng)。2003年施行的《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第3條提出“從實際出發(fā),尊重歷史,面對現(xiàn)實?！痹摋l為土地權(quán)屬爭議處理的籠統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。1996年施行的《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第3條提到,“尊重歷史和現(xiàn)實情況,遵循有利于安定團結(jié),有利于保護、培育和合理利用森林資源,有利于群眾的生產(chǎn)生活的原則。”上述兩份行政規(guī)章分別由原國土資源部(現(xiàn)自然資源部)、原林業(yè)部(現(xiàn)國家林業(yè)和草原局)作出,已經(jīng)出現(xiàn)了解決爭議的原則性規(guī)定。

省級地方性法規(guī)在自然資源權(quán)屬爭議解決上已有探索?！逗Ｄ鲜⊥恋貦?quán)屬確定與爭議處理條例》第7條第2款規(guī)定,“申請土地確權(quán)前已經(jīng)發(fā)生爭議的,根據(jù)爭議各方使用爭議地的使用現(xiàn)狀、使用時間長短、生產(chǎn)活動習(xí)慣、人口數(shù)量、人均擁有的土地數(shù)量、距離遠近等具體情況,確定各方土地所有權(quán)?！痹摲菸募敿?xì)規(guī)定了認(rèn)定權(quán)屬時需要考慮的因素,(2017)最高法行申5 683號瓊海市參古村案中就適用了相關(guān)內(nèi)容。此外,廣西省自然資源權(quán)屬爭議案件占本次統(tǒng)計案例的17/43,省級地方性法規(guī)《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理條例》的適用也較為頻繁,其中第4條規(guī)定,“調(diào)解、處理土地山林水利權(quán)屬糾紛實行屬地管理、分級負(fù)責(zé)、先行調(diào)解、有利于生產(chǎn)生活、有利于經(jīng)營管理、有利于社會和諧穩(wěn)定的原則?！痹趯嵺`中也被當(dāng)?shù)胤ㄔ悍Q為“三個‘有利于’原則”。

綜合考察案例后可知,目前行政機關(guān)在對土地、林木林地權(quán)屬爭議作出處理決定時共有下列步驟:第一步是依照權(quán)屬憑證。合法有效的權(quán)屬憑證能夠及時便捷地解決爭議,此時行政裁量沒有發(fā)揮空間。如果權(quán)屬憑證記載不清楚或存在“一山多證”的情況,則行政機關(guān)才有法定權(quán)力進行裁量。第二步,綜合考慮歷史和現(xiàn)實狀況。從實踐來看,一般行政機關(guān)在認(rèn)定所有權(quán)、使用權(quán)的歸屬時,會勘查爭議地的歷史流轉(zhuǎn)情況,根據(jù)當(dāng)事人經(jīng)營、管理和保護的事實進行認(rèn)定,會重視有關(guān)爭議地較長時間由誰使用、如何使用的狀況,作出當(dāng)事人單獨所有或共同所有的處理決定,此時的行政裁量是本類爭議中行政裁決的主要適用情形。在上述步驟中,爭議處理原則發(fā)揮著引導(dǎo)和檢視功能。對于行政規(guī)章和省級地方性法規(guī)提到的原則性規(guī)定,貫穿于行政裁量作出的全過程,有助于人民群眾生產(chǎn)生活安定、社會和諧穩(wěn)定。

2 行政裁決中裁量適用的特點

2019年6月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》指出,“行政裁決是行政機關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請,根據(jù)法律法規(guī)授權(quán),居中對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進行裁處的行為?！毙姓C關(guān)具有解決涉及土地、林木等資源所有權(quán)和使用權(quán)糾紛的法律授權(quán),其作出處理決定的行為屬于行政裁決,相對人不服裁決結(jié)果的可以向法院起訴,法院按照行政案件受理。裁量權(quán)的授予來自立法機關(guān),而行政裁決中的裁量權(quán)實際運行具有特殊性。

2.1 裁量啟動具有被動性

自然資源權(quán)屬爭議的案件,行政機關(guān)并非可以當(dāng)然地介入,往往是爭議主體主動選擇由行政機關(guān)作為中立第三方給予處理,因此行政裁量活動啟動受限于相對人的申請。“當(dāng)行政主體對民事糾紛作出單方?jīng)Q定時,就屬于行政裁決。”[1]7就權(quán)利的行使內(nèi)容與效果來看,行政機關(guān)作出自然資源權(quán)屬爭議處理的行為就是行政裁決,并且行政裁決與訴訟、調(diào)解等方式并行不悖,可以被其他爭議解決方式替代?！叭缃裨絹碓蕉嗟男姓?quán)建構(gòu)在當(dāng)事人‘依申請’基礎(chǔ)之上,諸多行政程序是由當(dāng)事人來啟動甚至主導(dǎo)?！毙姓脹Q不是行政主動且直接的管理活動,具有“不告不理”的性質(zhì)。[2]180因此從裁量活動的啟動性看,行政裁決中的行政裁量主動性較弱。值得指出的是,《水法》區(qū)分了不同區(qū)域之間與不同主體之間的水事糾紛,第56條和第57條規(guī)定當(dāng)事人在選擇爭議處理機關(guān)和渠道時具有差異?？傮w來看,當(dāng)事人在選擇自然資源所有權(quán)和使用權(quán)爭議處理方式時具有較大的自由空間,行政機關(guān)未必能介入進行裁決,啟動裁量的過程并非絕對。

2.2 裁量目的強調(diào)糾紛的實質(zhì)性化解

自然資源權(quán)屬爭議本質(zhì)上是民事糾紛,行政裁量的目的仍然是要解決民事糾紛。《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》提出要有序推進行政裁決工作,“發(fā)揮行政裁決化解民事糾紛的‘分流閥’作用”,將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在基層。行政機關(guān)作為第三方處理機構(gòu)作出裁決,雖然影響了爭議雙方的權(quán)利義務(wù),但當(dāng)事人仍然可以通過訴訟的方式確定自然資源權(quán)利歸屬。行政爭議是民事爭議衍生出來的問題,“相關(guān)民事爭議的消解對于行政爭議的最終解決甚為關(guān)鍵?！盵3]68行政機關(guān)在自然資源權(quán)屬的問題中利用了裁量權(quán)處理糾紛,當(dāng)事人不服裁決提起訴訟后,法院勢必對裁決結(jié)果和得出過程進行系統(tǒng)審查。本文所統(tǒng)計的案例已經(jīng)將案由限制為“行政案由”,但法院所認(rèn)定的爭議焦點并不完全集中在行政機關(guān)行為是否合法上,也有法院將爭議焦點直接歸結(jié)為爭議資源“如何確權(quán)”問題,例如(2019)最高法行再102號永福縣四合村案中,二審法院將爭議焦點歸結(jié)為爭議土地如何確權(quán)問題,以及(2016)最高法行申2 742號楊秀華案中二審法院將行政機關(guān)確權(quán)行為合法性分解為主體、程序、實質(zhì)內(nèi)容三個方面,其中實質(zhì)內(nèi)容直接指向爭議林地的權(quán)屬問題。另外實踐中即便法院作出權(quán)屬認(rèn)定,具體爭議的化解也有賴于行政機關(guān)的介入和配合。在(2019)最高法行申3 958號金陽縣李子坪村案中,法院強調(diào)“縣政府仍應(yīng)妥善化解雙方的矛盾糾紛,促成行政爭議的實質(zhì)性解決。”可見行政機關(guān)如果不能妥善回應(yīng)未被確權(quán)的當(dāng)事人的意見,爭議的自然資源在事后的管理過程中仍易引發(fā)基層矛盾。

2.3 裁量結(jié)果重視個案差異

自然資源權(quán)屬爭議案件紛繁復(fù)雜,個案情況差異較大,行政裁量無法提供細(xì)化的指標(biāo)或數(shù)據(jù)從而量化為裁量基準(zhǔn),就爭議的解決而言,仍要在法律的規(guī)定下堅持具體問題具體分析。比較法上,德國行政法將裁量分為具體裁量和一般裁量,一般裁量是上級為下級確定的統(tǒng)一行使裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn),而具體裁量“主要服務(wù)于個案正當(dāng)性。”[4]127-128一般裁量強調(diào)一視同仁,是在個案的基礎(chǔ)上凝練出的典型案件標(biāo)準(zhǔn);具體裁量則重視案件差異,既需要考慮法律目的和合理性,又需要考慮案件的具體情況。我國法律沒有為自然資源權(quán)屬爭議提供一般性的解決方案,只有原則性的指導(dǎo),具體的處理措施體現(xiàn)在部門規(guī)章和地方性法規(guī)中,同時也不存在完全一致的標(biāo)準(zhǔn)?！靶姓m然執(zhí)行法律,但在其過程中,存在著有必要給予執(zhí)行者以自己決定余地的情形?！盵5]89基于現(xiàn)實情況的復(fù)雜,從具體案件本身出發(fā)更能發(fā)揮裁量的價值功能。行政機關(guān)不僅是成文法律的執(zhí)行者,也是法治社會的維護者,“行政裁量也是形式法治狀態(tài)下實現(xiàn)個案正義的最佳途徑。立法者制定法律的目的,乃在于實現(xiàn)正義公平,追求實質(zhì)法治與形式法治的統(tǒng)一。”[6]122一方面,立法機關(guān)無法預(yù)測到實踐中會出現(xiàn)的所有權(quán)屬爭議案件類型,具體的情節(jié)問題有可能未被立法機關(guān)納入考慮的范疇。另一方面,要求行政主體將具體的案件適用普遍性的規(guī)則,必須給予行政主體裁量的空間,以應(yīng)對復(fù)雜的個案。即規(guī)定了解決自然資源權(quán)屬爭議應(yīng)當(dāng)采取的原則,實務(wù)中也仍然需要為行政主體進行裁決提供合理的裁量空間,而這些經(jīng)驗會通過歸納與總結(jié),指導(dǎo)更多類似案件的處理和爭議的解決。

3 對行政裁決中裁量的控制與審查

行政裁量權(quán)的存在不是絕對自由的,要受到法律約束。行政裁量的運行先從事前角度由行政機關(guān)對裁決行為合法性進行保證,進入訴訟程序后法院以第三方視角審視權(quán)屬結(jié)果,對行政裁決中裁量權(quán)做事后性審查。

3.1 行政機關(guān)應(yīng)堅持比例原則

比例原則本質(zhì)上是一種權(quán)衡方法,其“旨在權(quán)衡所有利益及價值沖突”[7]187,行政機關(guān)在處理自然資源權(quán)屬爭議時必然涉及對當(dāng)事人利益、社會利益、國家利益的權(quán)衡,行政裁決中行政裁量的行使當(dāng)然需要接受比例原則的檢視,其中目的正當(dāng)性原則和必要性原則兩個子原則具有更為重要的操作價值。

行政機關(guān)在適用具體裁量時,首先要考慮法律授權(quán)的目的,然后從案件的實際情況作出相應(yīng)的決定。在適用比例原則審查行政行為時,應(yīng)當(dāng)遵循其子原則之間遞進的邏輯關(guān)系,目的正當(dāng)性審查應(yīng)當(dāng)先于手段的適當(dāng)性、必要性和均衡性審查。[8]139法律賦予政府居中處理自然資源權(quán)屬爭議的權(quán)限,行政裁決行為應(yīng)當(dāng)符合法律授權(quán)的目的。行政裁量的存在意味著行政機關(guān)并不是沒有意識的執(zhí)法機器,而是具有獨立意思并能將之滲透在行政行為中,“行政裁量本質(zhì)上就是行政法上的意思表示,裁量行為就是以發(fā)生行政法律效果為目的的意思表示行為?！盵9]40行政裁決中行政裁量權(quán)的行使,應(yīng)當(dāng)遵循化解權(quán)屬糾紛、保護自然資源、穩(wěn)定生產(chǎn)生活的目的,在尊重歷史和現(xiàn)實的情況下,謹(jǐn)防裁量違背法律規(guī)范的授權(quán)。(2017)最高法行申5 683號瓊海市參古村案中,山潮經(jīng)合社自1994年將案涉土地發(fā)包給蘇某經(jīng)營種植后并未中斷收繳承包金,足以說明其對案涉土地進行了穩(wěn)定的管理和使用,市政府綜合考察了當(dāng)?shù)丨h(huán)境,結(jié)合其“人口較多、人均擁有土地數(shù)量較少、距離爭議地更近”等多項情況作出爭議處理決定。行政機關(guān)的裁決結(jié)果體現(xiàn)出對保護土地資源和穩(wěn)定生產(chǎn)經(jīng)營的目的。

必要性原則要求行政機關(guān)在處理爭議資源權(quán)屬時,選擇對自然環(huán)境以及各方當(dāng)事人損害最小的方式。其一,認(rèn)定土地林地屬于共有時,要遵循雙方在長期管理過程中形成的田壟、河道走勢等自然界限,或者按照能夠合理區(qū)分雙方地界的特殊標(biāo)志進行劃分,減少行政裁決結(jié)果作出后對各方經(jīng)營管理活動造成的不便。(2020)最高法行申4 223號香格里拉市金龍社區(qū)居委會案中,市政府作出處理決定時全面考量征地給各方當(dāng)事人帶來的經(jīng)濟利益,以訴爭地中間穿過的鐵路中線為界,對土地進行了三方共有的劃定。其二,在認(rèn)定爭議資源屬于單方所有時,獲得資源的一方也不得對爭議相對方的舊有生活生產(chǎn)情況進行阻礙。(2020)最高法行再196號五華縣大玉村案中,最高法院雖然認(rèn)可縣政府的裁決結(jié)果,但也提到鑒于爭議地內(nèi)有對方當(dāng)事人的祖墳,為了便于其對祖墳的管理和到達附近耕作土地,權(quán)利人“不能妨礙”而且應(yīng)“盡可能提供便利”。必要性原則的內(nèi)涵就在于“最小損害”,其所要求的不是絕對的最小損害,而是在相同有效性的前提下追求造成最小損害的手段。[10]184-195在認(rèn)定爭議資源屬于共同所有時,界限的劃分需要考慮自然和人文情況,選擇最小損害方式;而認(rèn)定爭議資源屬于單獨所有時,未獲得該爭議資源的一方不屬于權(quán)益致?lián)p的情況,此時的損害可能來自造成某種既有生活和經(jīng)營情況的不便利,選擇最小損害手段要權(quán)衡各方利益,找到損害相對最小的解決途徑。

3.2 法院著重審查行政行為合理性

形式法治對行政裁決行為的審查作用有限。由于行政機關(guān)擁有對自然資源權(quán)屬爭議的法定處理權(quán),在實踐中如果當(dāng)事人選擇由政府處理爭議,則在形式上已經(jīng)滿足法治的要求。行政行為中的裁量,是“指法院在審查行政行為時,能夠在何種程度上進行審查的問題”,也就是法院通過何種方式以行政機關(guān)的判斷為前提進行司法審查的問題。[5]90如果法院僅僅考察行政機關(guān)行使裁量權(quán)的外在表現(xiàn),由于法律在制定上已經(jīng)預(yù)留了行政裁量的空間,因此行政行為可以說是形式合法。只不過在具體案件中,由于考慮因素的不同或因素比重的大小有差異,需要審查裁量權(quán)的行使是否符合立法旨意,也即實質(zhì)合法,最高法院在多個案例的說理部分也提到行政處理決定“并無不當(dāng)”。

實質(zhì)法治對行政裁決行為的審查體現(xiàn)合理性審查。所謂合理,就是行政行為的準(zhǔn)確性和適當(dāng)性,行政機關(guān)在法定幅度內(nèi)準(zhǔn)確裁量、作出正確決定,稱為行政行為合理,反之就是不合理。[11]562014年《行政訴訟法》修改后,第70條規(guī)定人民法院可以審查“明顯不當(dāng)”的行政行為,并作出撤銷判決和責(zé)令被告重新作出行政行為。本項規(guī)定意味著我國行政行為合理性審查制度得到立法確認(rèn)。[12]70從英美國家行政裁量治理模式的演進來看,重視實質(zhì)法治的功能主義對政府提出更高要求,行政裁量的適用也必須服從一般性的法律原則并接受司法審查。[6]124-127相較于征稅活動等羈束行政行為,作出自然資源權(quán)屬行政裁決的現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)更加籠統(tǒng)、考量因素更加多元,法定的裁量空間既是必要的又是危險的,法院對行政裁量行為更需要開展合理性審查,維護實質(zhì)法治。

4 結(jié) 語

為了更好了解行政裁量的理論與實踐運行困境,本文以土地、林木等自然資源所有權(quán)和使用權(quán)爭議為視角,對行政裁決中的裁量權(quán)適用狀況進行實證分析,得出行政機關(guān)在對權(quán)屬爭議作出處理決定時的一般步驟。行政裁決中裁量適用的特點與行政裁決行為本身密不可分,裁量啟動具有被動性,裁量目的強調(diào)糾紛的實質(zhì)性化解,裁量結(jié)果重視個案差異。對于行政裁決中裁量的控制,首先行政機關(guān)在行為時需堅持比例原則,尤其是目的正當(dāng)原則和必要性原則;其次強調(diào)司法機關(guān)對行政行為的實質(zhì)合法審查也即合理性審查。研究行政裁決中行政機關(guān)對裁量權(quán)的行使,對于政府依法行政、行政裁決促進社會糾紛實質(zhì)性化解具有重要作用,對于行政裁量規(guī)范在行政法學(xué)體系中的完善也具有補缺意義。