劉翼峰，趙 凱

（東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169）

數(shù)字時(shí)代的來臨不僅給人們帶來了生產(chǎn)、生活方式的變革，也為政府治理提供了全新的路徑選擇。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》不僅把智能高效作為法治政府建設(shè)的重要目標(biāo)之一，同時(shí)在第九章以專章的形式擘畫了“健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府”的實(shí)施路徑和發(fā)展藍(lán)圖。由此可見，數(shù)字法治政府建設(shè)是新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。與此同時(shí)，人工智能技術(shù)也在飛速發(fā)展，在行政執(zhí)法領(lǐng)域與大數(shù)據(jù)技術(shù)相配合，自動(dòng)執(zhí)法的應(yīng)用領(lǐng)域日益廣泛。在行政處罰領(lǐng)域，2005 年的杜寶良案和2018 年的聲吶電子警察案一新一舊引發(fā)了學(xué)界對(duì)于自動(dòng)化執(zhí)法處罰的討論。在行政許可領(lǐng)域，工商登記“無人審批”“無人登記”“秒批”等自動(dòng)化審批模式在廣州、深圳等地早已屢見不鮮。雖然行政檢查不屬于傳統(tǒng)的行政法領(lǐng)域，但在警務(wù)預(yù)測(cè)、市場(chǎng)監(jiān)管中的非現(xiàn)場(chǎng)檢查、環(huán)境保護(hù)等場(chǎng)景中大數(shù)據(jù)行政已是常態(tài)化趨勢(shì)。自動(dòng)化執(zhí)法包含技術(shù)和法治兩個(gè)要素，但技術(shù)不會(huì)因?yàn)榉晌谋镜南拗贫磺埃夹g(shù)的進(jìn)步也帶來了行政執(zhí)法形態(tài)和方式的變革，亟須從理論和制度上加以回應(yīng)。

一、自動(dòng)化執(zhí)法的邏輯證成

1.自動(dòng)化執(zhí)法的場(chǎng)景辨析

自動(dòng)化執(zhí)法指的是在執(zhí)法中的全過程或任意環(huán)節(jié)不需要人工介入，完全由大數(shù)據(jù)、人工智能等方式完成。在數(shù)字政府建設(shè)的歷程中，自動(dòng)化執(zhí)法主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：靜態(tài)階段、互動(dòng)階段、成熟階段和裁量階段。在靜態(tài)階段，自動(dòng)化執(zhí)法僅僅是行政機(jī)關(guān)為行政相對(duì)人提供一些靜態(tài)信息的查詢，辦事流程的指引，其行為本身不包含價(jià)值判斷，行政相對(duì)人在其中處于絕對(duì)被動(dòng)的地位，這一階段的自動(dòng)化執(zhí)法具有單向化的特征。到了第二階段，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人可以通過自動(dòng)化媒介進(jìn)行雙向的互動(dòng)，自動(dòng)化執(zhí)法有所發(fā)展但仍集中在處理程序化事項(xiàng)，并沒有對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實(shí)體上的影響。而成熟階段最典型的特征是自動(dòng)化執(zhí)法可以參與實(shí)體事項(xiàng)，對(duì)行政相對(duì)人的行為進(jìn)行價(jià)值判斷，并作出回應(yīng)。其主要特征是半自動(dòng)化執(zhí)法，如前文所提到的杜寶良案和聲吶電子警察案，自動(dòng)化設(shè)備都是在違法信息識(shí)別和證據(jù)固定環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，最終分析和處罰決定的作出還是由人工來完成。第四個(gè)階段是裁量階段，以全自動(dòng)化執(zhí)法為特征，主要體現(xiàn)在行政許可上，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人完全通過自動(dòng)化手段完成行政行為。但是在負(fù)擔(dān)行政執(zhí)法領(lǐng)域，尚未有實(shí)踐的先例，但在《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中明確提出了要在行政、司法、城市管理、環(huán)保等多方面發(fā)揮人工智能的作用，由此可見完全自動(dòng)化執(zhí)法極有可能擴(kuò)展到更為廣泛的空間，其所帶來的法律挑戰(zhàn)和制度回應(yīng)也應(yīng)該為我們所關(guān)注。

2.自動(dòng)化執(zhí)法是具體行政行為

構(gòu)成具體行政行為首先得是行政行為，判斷自動(dòng)化執(zhí)法是否屬于行政行為就要看做出執(zhí)法的自動(dòng)化設(shè)備是否具有行政主體的屬性。[1]但“公物”性質(zhì)的認(rèn)定并不代表自動(dòng)化設(shè)備本身就成為單獨(dú)的行政主體，其背后必然有程序的設(shè)計(jì)者和實(shí)際的操作者。有的學(xué)者提出了機(jī)器人公務(wù)員、機(jī)器人法官、機(jī)器人律師等概念，并認(rèn)定隨著信息技術(shù)和算法的發(fā)展，機(jī)器人最終都會(huì)被證明有意識(shí)。[2]筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)放在法治的框架下進(jìn)行討論，法律是用應(yīng)然的制度去解決實(shí)然的事情，而不是在一些自然科學(xué)還未知的領(lǐng)域提前“謀篇布局”。盡管自動(dòng)化行政執(zhí)法已經(jīng)進(jìn)入裁量階段并有進(jìn)一步擴(kuò)展的可能，絕非自動(dòng)化設(shè)備擁有自主意識(shí)的執(zhí)法，而是將執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法類型、執(zhí)法指標(biāo)體系以程序和算法的形式設(shè)定在設(shè)備中，由自動(dòng)化設(shè)備來完成行政執(zhí)法的全過程。但這并不意味著自動(dòng)化執(zhí)法不是行政行為，其設(shè)備表達(dá)的仍然是背后操作者的意思，而作為“公物”的自動(dòng)化設(shè)備，其背后的操作者毫無疑問是行政機(jī)關(guān)，因此可以把自動(dòng)化執(zhí)法設(shè)備看作“依附性行政主體”，具有依附性指的是其行為并非自身的意思表示，但其又將直接面對(duì)行政相對(duì)人，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，因此仍然把其認(rèn)定為行政行為的范疇，而非事實(shí)行為。

二、自動(dòng)化執(zhí)法的法律風(fēng)險(xiǎn)

1.程序的僭越

以行政處罰為例，現(xiàn)有的自動(dòng)化處罰并沒有改變處罰的性質(zhì)。[3]我國(guó)的《行政處罰法》對(duì)于處罰事由的告知、聽取當(dāng)事人的申辯、聽證等程序有明確的確定。那么自動(dòng)化行政處罰也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法定程序，但部分環(huán)節(jié)的智能化和無人化使得一些程序無法在實(shí)踐中得到有效的貫徹，否則杜寶良也不會(huì)被接連處罰105 次還被蒙在鼓里。在傳統(tǒng)的人工處罰中，執(zhí)法人和行政相對(duì)人會(huì)直接產(chǎn)生面對(duì)面的接觸，處罰事由和依據(jù)也會(huì)面對(duì)面告知，但自動(dòng)化處罰就喪失了這種直接接觸的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致一些程序喪失了適用的情景，進(jìn)入“算法黑箱”的狀態(tài)。

在證據(jù)收集和認(rèn)定上，自動(dòng)化執(zhí)法也存在不小的爭(zhēng)議，在交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法領(lǐng)域更為明顯，如聲吶電子警察案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是聲吶系統(tǒng)抓拍證據(jù)的證明力問題，如今的技術(shù)使得證據(jù)的收集方式超過了行政相對(duì)人接受范圍，證據(jù)形態(tài)的改變使行政機(jī)關(guān)執(zhí)法更加便捷高效，但如此收集的證據(jù)是否達(dá)到了應(yīng)有的證明力？若沒有達(dá)到，有何補(bǔ)正手段？在傳統(tǒng)人工參與的執(zhí)法中，行政相對(duì)人起碼還可以找到維權(quán)的對(duì)象，而面對(duì)自動(dòng)化設(shè)備，若正當(dāng)程序被僭越，那么行政相對(duì)人將陷入有苦說不出的尷尬境地。

2.實(shí)體的失衡

實(shí)體上的失衡首先體現(xiàn)在自動(dòng)化行政的數(shù)據(jù)依賴和個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利之間的張力。大數(shù)據(jù)檢查的結(jié)果是執(zhí)法的依據(jù)，在警務(wù)領(lǐng)域，隨著向智慧警務(wù)的邁進(jìn)，區(qū)域治安分析、交通狀況分析、涉恐涉穩(wěn)的數(shù)據(jù)搜集等都以大數(shù)據(jù)的支撐為背景。[4]從2018 年公安部開始實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略以來，各地公安機(jī)關(guān)都在加強(qiáng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在大數(shù)據(jù)中構(gòu)建不同人、組織、群體之間的關(guān)系，形成警務(wù)領(lǐng)域的情報(bào)預(yù)測(cè)[5]，通過主動(dòng)的信息收集和分析探測(cè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，從未然層面解決潛在的違法犯罪。在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，隨著“放管服”改革的不斷推進(jìn)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的需要，以傳統(tǒng)現(xiàn)場(chǎng)檢查為主向非現(xiàn)場(chǎng)檢查過渡，以減少對(duì)正常經(jīng)營(yíng)的影響。此外，在環(huán)保和稅收領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)也在其中發(fā)揮著不可忽視的作用。

盡管數(shù)據(jù)收集已經(jīng)成為剛性需求，但個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利也要求在特定領(lǐng)域行政主體需要“關(guān)閉自己的眼睛”，否則人就將淪為數(shù)據(jù)的客體，有損人的尊嚴(yán)：遍布于公共場(chǎng)所的監(jiān)控、移動(dòng)執(zhí)法設(shè)備將數(shù)據(jù)傳遞給系統(tǒng)，我們每個(gè)人都成為數(shù)據(jù)的模型，面對(duì)數(shù)據(jù)給我們進(jìn)行人格畫像。在私法領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)殺熟等現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮，而在公法領(lǐng)域，出于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位，恐怕不僅僅是殺熟這么簡(jiǎn)單，我們每一個(gè)人都成為“有罪推定”的對(duì)象，成為潛在的嫌疑人，隨時(shí)隨地都被強(qiáng)制接受大數(shù)據(jù)的檢查。[6]

實(shí)體上的失衡還存在自動(dòng)化執(zhí)法高效便捷的背后，即疏密程度的失衡[7]，原有的人工執(zhí)法為“少次重罰”，即被查是小概率事件，但一旦被查，后果就很嚴(yán)重。然而在自動(dòng)化執(zhí)法的背景下，對(duì)個(gè)人的監(jiān)控幾乎無孔不入，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，如果被發(fā)現(xiàn)的概率和被發(fā)現(xiàn)的后果同時(shí)線性上升，恐怕不但不會(huì)起到重典治亂的效果，反而會(huì)適得其反。

3.權(quán)利救濟(jì)的不足

如今的社會(huì)治理呈現(xiàn)出多元共治的特征，自動(dòng)化執(zhí)法的執(zhí)法方式、指標(biāo)體系、執(zhí)法依據(jù)由行政機(jī)關(guān)來制定，但行政機(jī)關(guān)并不具備相應(yīng)的研發(fā)能力，自動(dòng)化執(zhí)法設(shè)備的延伸和生產(chǎn)必須借助社會(huì)力量來完成，而這些設(shè)備主要是通過政府采購來進(jìn)入行政執(zhí)法領(lǐng)域，因此社會(huì)化力量起碼應(yīng)當(dāng)在技術(shù)領(lǐng)域?yàn)樽詣?dòng)化執(zhí)法設(shè)備負(fù)責(zé)，若對(duì)他們進(jìn)行歸責(zé)，那就超出了傳統(tǒng)行政爭(zhēng)議的解決范疇，新的歸責(zé)主體該如何融入現(xiàn)有的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制中，這是問題之一。由歸責(zé)主體衍生出來的問題是歸責(zé)原則的確定，自動(dòng)化執(zhí)法中的錯(cuò)誤可能是由于自動(dòng)化設(shè)備技術(shù)層面的問題，即“物的問題”，也可能是執(zhí)法依據(jù)、指標(biāo)體系的問題，即“人的問題”，那么在復(fù)合因素下，歸責(zé)原則的確定成為問題之二。上述問題都建立在否認(rèn)自動(dòng)化設(shè)備的獨(dú)立法律人格的基礎(chǔ)上，前文已經(jīng)明確，筆者將自動(dòng)化設(shè)備的性質(zhì)定位為“依附性行政主體”，正因?yàn)槿绱耍糯嬖跉w責(zé)主體和歸責(zé)原則的爭(zhēng)議問題。

三、自動(dòng)化執(zhí)法的行政法規(guī)制

1.嚴(yán)格貫徹正當(dāng)程序原則

首先是說明理由環(huán)節(jié)強(qiáng)制人工化，說明理由是行政執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)，特別是在做出不利于行政相對(duì)人的執(zhí)法結(jié)果時(shí)顯得尤為重要。但由于自動(dòng)化行政執(zhí)法不同于“面對(duì)面”的傳統(tǒng)執(zhí)法模式，這一環(huán)節(jié)往往被忽視。說明理由的強(qiáng)制人工化不僅包含對(duì)執(zhí)法的解釋，還包含對(duì)執(zhí)法依據(jù)和當(dāng)事人依法享有權(quán)利的解釋，但不應(yīng)包含對(duì)自動(dòng)化執(zhí)法設(shè)備技術(shù)性問題的解釋，而不解釋不代表沒有解釋能力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保留自動(dòng)化執(zhí)法設(shè)備的技術(shù)說明書、設(shè)計(jì)圖紙等，便于行政相對(duì)人在對(duì)技術(shù)問題提出質(zhì)疑時(shí)進(jìn)行查閱，必要時(shí)可進(jìn)行第三方專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的鑒定，規(guī)避“算法黑箱”對(duì)于行政相對(duì)人權(quán)利的侵害。說明理由環(huán)節(jié)的強(qiáng)制人工化并不是指必須面對(duì)面的解釋，也可以通過短信、微信等電子化方式來完成，但必須強(qiáng)調(diào)，說明理由時(shí)，行政相對(duì)人的另一面必須是自然人，而不是人工智能。此外，在告知理由的同時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見，尊重當(dāng)事人的權(quán)利。其次是告知程序，本著“執(zhí)法即告知”的原則，將執(zhí)法結(jié)果及時(shí)告知行政相對(duì)人，告知程序可不必由人工來執(zhí)行，如通過短信、微信等電子送達(dá)方式加以告知，送達(dá)時(shí)間應(yīng)當(dāng)以相關(guān)執(zhí)法信息進(jìn)入行政相對(duì)人的電子設(shè)備中為準(zhǔn)。最后是證據(jù)的補(bǔ)強(qiáng)程序，當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)自動(dòng)化執(zhí)法設(shè)備收集的證據(jù)存在疑問時(shí)可以要求行政機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的證明力進(jìn)行評(píng)估，必要時(shí)收集其他證據(jù)進(jìn)行證據(jù)的補(bǔ)強(qiáng)。筆者認(rèn)為，并非所有的情況都可以申請(qǐng)證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)將該程序的申請(qǐng)范圍限定在限制人身自由、查封場(chǎng)所、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利影響較大的執(zhí)法類型上，以降低證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)的成本和確保證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)的質(zhì)量上。

2.實(shí)體上力求平衡

首先是數(shù)據(jù)收集的公權(quán)力和個(gè)人數(shù)據(jù)安全的私權(quán)利之間的平衡。這主要體現(xiàn)在比例原則中，在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中的主導(dǎo)作用明顯，公民也對(duì)行政機(jī)關(guān)在合法合理范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)收集負(fù)有容忍義務(wù)，但容忍義務(wù)僅限于比例原則的范圍之內(nèi)。在目的上，行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)收集只能用于公共利益的目的，不能夠用于其他，收集的數(shù)量和類型要嚴(yán)格限制在所需要的范圍內(nèi)，如人臉信息、生物信息、遺傳信息等并不是任何行政執(zhí)法都需要的，若必須搜集，則在使用后及時(shí)進(jìn)行無害化處理，尊重行政相對(duì)人的被遺忘權(quán)。同時(shí)要遵守法律法規(guī)對(duì)于數(shù)據(jù)使用的限制，《統(tǒng)計(jì)法》第25 條規(guī)定統(tǒng)計(jì)調(diào)查中獲得的能夠識(shí)別或者推斷單個(gè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象身份的資料，不得用于統(tǒng)計(jì)以外的目的；《全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查條例》第33 條規(guī)定經(jīng)濟(jì)普查取得的單位和個(gè)人資料，嚴(yán)格限定用于經(jīng)濟(jì)普查的目的；《人口普查條例》第33 條規(guī)定人口普查中獲得的能夠識(shí)別或者推斷單個(gè)普查對(duì)象身份的資料，不得作為對(duì)人口普查對(duì)象作出具體行政行為的依據(jù)，不得用于人口普查以外的目的。由此可見，上述數(shù)據(jù)行政機(jī)關(guān)不得隨意收集，不得作為執(zhí)法的依據(jù)。其次是執(zhí)法頻率和執(zhí)法力度的平衡，這主要體現(xiàn)在行政處罰上，各地可以探索在現(xiàn)有《行政處罰法》的框架下，構(gòu)建行政處罰裁量指標(biāo)體系，將處罰頻率納入考量指標(biāo)，做到處罰力度和處罰頻率的動(dòng)態(tài)平衡，使輕微不罰、處罰與教育相結(jié)合等原則在實(shí)踐中加以落實(shí)。

3.完善權(quán)利救濟(jì)規(guī)范

救濟(jì)方面主要存在責(zé)任主體不清和歸責(zé)原則不明的問題，若要解決這兩個(gè)問題，分清致害原因是前提。致害原因也可以分為兩種，一種是自動(dòng)化執(zhí)法設(shè)備技術(shù)層面的原因，一種是行政主體在執(zhí)法依據(jù)、指標(biāo)體系等方面的設(shè)計(jì)問題。對(duì)于前者也可以分為行政因素和民事因素，行政因素指的是在執(zhí)法過程中設(shè)備出現(xiàn)故障，導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果對(duì)行政相對(duì)人造成損害。而民事因素則有很多，不可預(yù)見性也很強(qiáng)，如交通信號(hào)燈的墜落，這就是民事糾紛的范疇[8]，應(yīng)該向造成該損害后果的主體追責(zé)。而除了這種情況外，都應(yīng)當(dāng)直接向行政主體追責(zé)，在行政法律關(guān)系中，行政相對(duì)人直接面對(duì)的是行政主體，直接向行政機(jī)關(guān)追責(zé)有利于降低行政相對(duì)人的維權(quán)成本，也符合行政法律關(guān)系的特點(diǎn)。若事后查明確因設(shè)備技術(shù)問題導(dǎo)致行政相對(duì)人的權(quán)利受損，那行政主體有權(quán)向負(fù)責(zé)技術(shù)的企業(yè)或其他組織追償。

在歸責(zé)原則上應(yīng)當(dāng)適用嚴(yán)格責(zé)任原則，嚴(yán)格責(zé)任一般適用于生產(chǎn)者責(zé)任領(lǐng)域，在自動(dòng)化執(zhí)法中，無論是負(fù)責(zé)技術(shù)問題的企業(yè)、組織，還是設(shè)計(jì)執(zhí)法指標(biāo)體系、執(zhí)法依據(jù)的行政機(jī)關(guān)，他們都是自動(dòng)化執(zhí)法設(shè)備的生產(chǎn)者，都應(yīng)當(dāng)為這個(gè)產(chǎn)品所產(chǎn)生的問題承擔(dān)生產(chǎn)者責(zé)任。

在自動(dòng)化行政執(zhí)法的救濟(jì)中，還應(yīng)該設(shè)置“附帶審查”程序，由于現(xiàn)階段的自動(dòng)化執(zhí)法設(shè)備并不存在個(gè)體意識(shí)，一旦出現(xiàn)問題，除了技術(shù)原因?qū)е碌膯栴}，那就一定是行政主體在執(zhí)法依據(jù)、指標(biāo)體系等方面的設(shè)計(jì)問題，甚至有可能存在“執(zhí)法歧視”“針對(duì)性執(zhí)法”等問題。因此，一旦認(rèn)定自動(dòng)化執(zhí)法由于非技術(shù)性問題對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利造成了損害，就要對(duì)行政主體在執(zhí)法依據(jù)、指標(biāo)體系等方面的設(shè)計(jì)上進(jìn)行附帶審查。

四、結(jié)語

目前自動(dòng)化執(zhí)法仍然處于探索階段，從長(zhǎng)期來看，具有裁量能力的自動(dòng)化執(zhí)法設(shè)備的問世只是時(shí)間問題，行政執(zhí)法部門在感受其在行政管理上帶來的便捷高效的同時(shí)，也要嚴(yán)格在法律的框架下行使權(quán)力，防范其可能帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)。作為法學(xué)人，應(yīng)當(dāng)在新技術(shù)、新形態(tài)面前堅(jiān)持守正創(chuàng)新的態(tài)度，既要堅(jiān)持行政法的基本價(jià)值、基本立場(chǎng)、基本原則，又要在新形勢(shì)下對(duì)相關(guān)規(guī)范進(jìn)行調(diào)適，方能彰顯數(shù)字法治政府時(shí)代的治理特征。