楊建強(qiáng) 高欣飛 陳倆興 訾皓然 王逍

【摘要】針對(duì)競爭性采購合同監(jiān)管任務(wù)的不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，為確保系統(tǒng)開展合同監(jiān)管工作的精準(zhǔn)性和有效性，本文提出分級(jí)監(jiān)管法，闡述了其方法背景、設(shè)計(jì)思路、實(shí)施策略、需注意的問題，對(duì)創(chuàng)新開展競爭性采購合同監(jiān)管工作有一定參考價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】裝備合同∣監(jiān)管方法∣分級(jí)監(jiān)管法

隨著新質(zhì)新域作戰(zhàn)形態(tài)力量不斷涌現(xiàn)，武器裝備愈發(fā)成為戰(zhàn)場上克敵制勝的主要因素。目前我軍裝備建設(shè)已進(jìn)入跨越式發(fā)展階段，裝備采購工作則和我軍裝備建設(shè)水平緊密相聯(lián)。為降低裝備采購風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)裝備采購合同乙方履行過程進(jìn)行監(jiān)管。為深入貫徹新時(shí)代軍事戰(zhàn)略方針，遵循社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和武器裝備建設(shè)規(guī)律，2018年建立裝備采購合同監(jiān)管工作運(yùn)行機(jī)制，2022年發(fā)布《軍隊(duì)裝備采購合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)合同監(jiān)管工作進(jìn)行了規(guī)范，明確了裝備采購合同監(jiān)管工作相關(guān)要求和框架內(nèi)容。

為提高武器裝備采購效益，競爭性采購成為當(dāng)下首選方式，我軍裝備采購主管機(jī)關(guān)也公開發(fā)布了一系列關(guān)于加強(qiáng)“十四五”期間裝備競爭性采購工作的措施要求。由于裝備科研生產(chǎn)組織模式多樣、武器裝備類型復(fù)雜，在競爭性采購機(jī)制下，裝備采購合同履行過程中不斷涌現(xiàn)出新情況新問題。作為裝備合同監(jiān)管實(shí)施主體，軍事代表如何對(duì)競爭性采購裝備合同開展監(jiān)管工作，如何在依法監(jiān)管的同時(shí)做到精準(zhǔn)監(jiān)管、有效監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管，需要在實(shí)踐中不斷探索。

一、競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡介

針對(duì)當(dāng)前軍事代表在競爭性采購裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點(diǎn)，經(jīng)過調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實(shí)際創(chuàng)造性地提出了15種單項(xiàng)監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評(píng)估法、焦點(diǎn)附加法、動(dòng)態(tài)更替法、多項(xiàng)選擇法、節(jié)點(diǎn)激勵(lì)法、聯(lián)合監(jiān)管法、負(fù)面清單法、告知承諾法、隨機(jī)抽查法、三方審計(jì)法、用戶告知法、分步結(jié)算法、交叉評(píng)價(jià)法）和5種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級(jí)監(jiān)管法、分類監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。單項(xiàng)監(jiān)管方法主要針對(duì)合同監(jiān)管工作具體內(nèi)容設(shè)計(jì)，單項(xiàng)運(yùn)用以解決個(gè)體監(jiān)管問題；系統(tǒng)監(jiān)管方法則是根據(jù)合同監(jiān)管工作整體情況設(shè)計(jì)，系統(tǒng)施治以提升整體監(jiān)管效能。本文介紹系統(tǒng)監(jiān)管方法之分級(jí)監(jiān)管法。

二、分級(jí)監(jiān)管法的提出背景

裝備采購合同監(jiān)管工作的內(nèi)容是對(duì)承制單位履行合同過程進(jìn)行監(jiān)督管理，源頭是采購合同，依據(jù)是監(jiān)管協(xié)議，對(duì)象是承制單位，中心是裝備本身，合同監(jiān)管涉及到的十五項(xiàng)具體工作都是圍繞上述四要素開展，各種合同監(jiān)管法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)又是工作開展的遵循。開展過程中通常會(huì)遇到不同的采購合同、不同的承制單位、不同的裝備類型、不同的任務(wù)情形，若沒有系統(tǒng)工作思維，則往往只會(huì)機(jī)械地套用同樣的監(jiān)管工作方式，胡子眉毛一把抓，分不清主次重點(diǎn)，既降低了監(jiān)管工作效率，也忽視了真正需要關(guān)注的問題。從工作規(guī)范性的角度，需要從開展程序上保持監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，但從工作針對(duì)性的角度，更需要從實(shí)施過程上區(qū)分具體監(jiān)管工作重點(diǎn)，以達(dá)到精準(zhǔn)監(jiān)管和有效監(jiān)管。基于風(fēng)險(xiǎn)的思維是一種被實(shí)踐證明有效的系統(tǒng)工作思維，以風(fēng)險(xiǎn)為核心，以問題為導(dǎo)向，可以在合同監(jiān)管實(shí)施過程中應(yīng)用，從而確保合同監(jiān)管工作有針對(duì)性開展。

三、分級(jí)監(jiān)管法的設(shè)計(jì)思路

借鑒風(fēng)險(xiǎn)管理的有益思想，對(duì)合同監(jiān)管任務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，劃分不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，根據(jù)監(jiān)管任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不同，采取不同等級(jí)的監(jiān)管策略，即為分級(jí)監(jiān)管法。該系統(tǒng)監(jiān)管方法運(yùn)用的關(guān)鍵是如何分級(jí)，這里的分級(jí)包括任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)和監(jiān)管策略分級(jí)。大量的合同監(jiān)管工作實(shí)踐表明，承制單位合同履約及質(zhì)量管理能力、裝備專業(yè)特點(diǎn)、質(zhì)量問題處置、任務(wù)影響程度等方面是監(jiān)管任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的重要考慮因素，監(jiān)管工作的頻次、范圍、深度、廣度、強(qiáng)度等方面是監(jiān)管策略分級(jí)的重要考慮因素。據(jù)此可將監(jiān)管任務(wù)分為高、中、低三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，相應(yīng)的監(jiān)管策略分為增強(qiáng)式、普通式、簡捷式。

四、分級(jí)監(jiān)管法的實(shí)施策略

（一）增強(qiáng)式

適用情形：監(jiān)管任務(wù)為高風(fēng)險(xiǎn)。比如承制單位合同履約信用差，質(zhì)量管理能力弱，或裝備復(fù)雜、性能不穩(wěn)定、存安全隱患，或質(zhì)量問題多發(fā)頻發(fā)，或各級(jí)關(guān)注度高的專項(xiàng)任務(wù)等。

監(jiān)管方式：從深度、廣度、強(qiáng)度、頻次、范圍多維度增強(qiáng)合同監(jiān)管力度。加大現(xiàn)場監(jiān)管的時(shí)間頻次，對(duì)質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用等情況進(jìn)行多頻次現(xiàn)場檢查核實(shí)和督促整改；突出裝備質(zhì)量監(jiān)督核心工作，拓展監(jiān)督對(duì)象范圍和過程環(huán)節(jié)，采取加嚴(yán)檢驗(yàn)方式，增大需抽樣檢驗(yàn)項(xiàng)目的抽樣比例，擴(kuò)大需參與工序檢驗(yàn)、零部件檢驗(yàn)、外購件檢驗(yàn)的范圍，提高提交檢驗(yàn)和受理檢驗(yàn)人員職級(jí)要求；針對(duì)監(jiān)管問題和隱患風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)檢盡檢、能檢即檢，禁用采信報(bào)告、并行開展、評(píng)估分析、文件審查等方式，盡量采取實(shí)物驗(yàn)證、串行開展、現(xiàn)場檢查、會(huì)議審查等方式；配合上級(jí)機(jī)關(guān)適時(shí)開展合同履約專項(xiàng)檢查、質(zhì)量管理體系監(jiān)督審核、進(jìn)度推進(jìn)及風(fēng)險(xiǎn)約談、價(jià)格審核等增量監(jiān)管工作。

（二）普通式

適用情形：監(jiān)管任務(wù)為中風(fēng)險(xiǎn)。比如承制單位合同履約信用一般，質(zhì)量管理能力為普通水平，裝備無特殊性能要求和安全隱患，質(zhì)量問題不多，任務(wù)影響程度一般。

監(jiān)管方式：開展普通常規(guī)方式的合同監(jiān)管。即根據(jù)批準(zhǔn)的合同監(jiān)管實(shí)施方案和合同監(jiān)管規(guī)程細(xì)則等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，采取正常模式的質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用監(jiān)管方法和應(yīng)對(duì)措施；遵循裝備質(zhì)量形成過程的一般規(guī)律，突出關(guān)鍵過程現(xiàn)場監(jiān)督和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)現(xiàn)場檢查，抽樣監(jiān)督一般過程和控制一般節(jié)點(diǎn)；根據(jù)鑒定定型文件編制裝備檢驗(yàn)驗(yàn)收細(xì)則，采取一般檢驗(yàn)水平對(duì)裝備開展零部件檢驗(yàn)、過程檢驗(yàn)和成品檢驗(yàn)；以承制單位資格和質(zhì)量管理體系監(jiān)督為抓手，督促企業(yè)不斷完善履約風(fēng)險(xiǎn)控制和質(zhì)量管理改進(jìn)。

（三）簡捷式

適用情形：監(jiān)管任務(wù)為低風(fēng)險(xiǎn)。比如承制單位合同履約信用優(yōu)良，質(zhì)量管理水平較高，且裝備技術(shù)成熟度和質(zhì)量穩(wěn)定度高，無質(zhì)量問題發(fā)生，且任務(wù)影響程度較小。

監(jiān)管方式：從深度、廣度、強(qiáng)度、頻次、范圍多方面突出敏捷監(jiān)管。監(jiān)管工作開展過程中，重視對(duì)承制單位的法規(guī)政策宣貫引導(dǎo)，如合同監(jiān)管規(guī)定、裝備質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、軍方特殊要求等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，確保其認(rèn)知層面的良好理解和執(zhí)行層面的自覺落實(shí)，強(qiáng)化其合同契約精神遵守和優(yōu)良經(jīng)營信譽(yù)保持；裝備實(shí)現(xiàn)過程采取形式監(jiān)管，主要采取文件審查方式，即質(zhì)量監(jiān)督審查裝備過程記錄，進(jìn)度監(jiān)督審查進(jìn)度執(zhí)行報(bào)告，費(fèi)用監(jiān)督審查定期自查報(bào)告，售后服務(wù)進(jìn)度監(jiān)督查看售后服務(wù)記錄。為提高效率，裝備檢驗(yàn)可采用并行開展方式，可視情減少抽樣項(xiàng)目范圍和抽樣數(shù)量比例，合理采信相關(guān)數(shù)據(jù)，減少同質(zhì)化驗(yàn)收，突出成品功能性能檢驗(yàn)和使用性能考核。

五、需要注意的問題

分級(jí)監(jiān)管法是一種系統(tǒng)監(jiān)管方法和工作策略，核心在于基于風(fēng)險(xiǎn)的思維，屬于合同監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)措施制定的范疇，其風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)思想貫穿每一項(xiàng)具體監(jiān)管工作，告知承諾法、隨機(jī)抽查法等單項(xiàng)監(jiān)管方法實(shí)際上已體現(xiàn)了本方法思想。文中分三級(jí)僅是參考，實(shí)際工作開展過程中可相應(yīng)調(diào)整，納入合同監(jiān)管實(shí)施方案經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施，部分內(nèi)容還需相關(guān)政策支持。具體實(shí)施過程中，也可針對(duì)每項(xiàng)監(jiān)管工作都建立相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而根據(jù)每項(xiàng)監(jiān)管工作風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果采取不同的開展策略。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)是實(shí)時(shí)變化的，故實(shí)施策略也要隨之調(diào)整。風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)中關(guān)于承制單位合同履約及質(zhì)量管理能力的評(píng)判，可結(jié)合裝備采購合同履行績效評(píng)價(jià)和履約信譽(yù)等級(jí)評(píng)定結(jié)果及武器裝備質(zhì)量管理體系成熟度評(píng)價(jià)結(jié)果來判定。

六、結(jié)論

作為競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第一種系統(tǒng)監(jiān)管方法，分級(jí)監(jiān)管法主要基于監(jiān)管任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)思想開展合同監(jiān)管。此方法通過對(duì)監(jiān)管任務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，采取不同等級(jí)的監(jiān)管策略，確保能夠精準(zhǔn)監(jiān)管和有效監(jiān)管，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。

（作者單位：楊建強(qiáng)、王逍，陸軍裝備部駐武漢地區(qū)軍事代表局；高欣飛、陳倆興、訾皓然，陸軍裝備部）