范思文

(寧德師范學(xué)院,福建 寧德 352100)

據(jù)《內(nèi)部審計實務(wù)指南4號—高校內(nèi)部審計》文件指示“建設(shè)工程項目審計的內(nèi)容包括對建設(shè)工程項目投資立項、勘察設(shè)計、施工準備、施工工程、竣工驗收等各階段業(yè)務(wù)管理活動的審查和評價”。[1]建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計,即高校內(nèi)部審計部門合理合法地對項目各階段的合法性、真實性、規(guī)范性進行跟蹤審計監(jiān)督。在實際工作中,審計部門需要跟蹤監(jiān)督施工方、業(yè)主方的項目實施全過程;糾正、指正當(dāng)事方工作不足與缺漏;促進資金、資源利用合理,控制工程造價。較常規(guī)性審計工作而言,全過程跟蹤審計改變了傳統(tǒng)的事后結(jié)算的靜態(tài)審計模式,形成了事前、事中、全過程的動態(tài)審計模式,在審計內(nèi)容、實施操作上更全面、更及時,使整個工程項目處于嚴格、有效的動態(tài)監(jiān)管下,對于規(guī)避建設(shè)風(fēng)險、控制工程造價、提升項目投資效益和促進廉政建設(shè)有著積極意義。[2]目前,全過程跟蹤審計在高校建設(shè)項目工程運行中起到了極大效用,極大促進了高校的健康可持續(xù)發(fā)展。

由于高校建設(shè)工程項目審計需求大,高校內(nèi)部審計往往難以應(yīng)對,因此高校多會委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會審計機構(gòu)實施全過程跟蹤審計工作。

一、高校建設(shè)項目全過程跟蹤審計的意義

高校建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計關(guān)乎高校健康可持續(xù)發(fā)展,關(guān)乎國家教育事業(yè)大計,對于促進高校建設(shè)項目規(guī)范管理、提升績效和預(yù)防腐敗具有積極意義。

(一)促進高校建設(shè)項目規(guī)范管理

高校建設(shè)工程項目投資大、周期長,涉及專業(yè)領(lǐng)域多,傳統(tǒng)結(jié)算審計思維與運行方法難以滿足其建設(shè)需求。全過程跟蹤審計是一種動態(tài)性的跟蹤審計,不僅關(guān)注事后,更關(guān)注事前及其過程,能夠細致深入到建設(shè)項目,從決策、設(shè)計、招標(biāo)、施工到結(jié)算等一系列工作環(huán)節(jié)和重要階段中去,實現(xiàn)對全過程工程運行工作的有的放矢,及時糾正工程漏洞,有效協(xié)調(diào)各部門工作,高效反饋審計意見和建議,提高建設(shè)管理部門工作效率,規(guī)范建設(shè)項目管理,推動項目工程的有序運行。

(二)提升建設(shè)工程項目的工作績效

全過程跟蹤審計并不是事后結(jié)算審計,其注重對項目的前期決策、設(shè)計、招投標(biāo)的跟蹤審計以及施工階段的造價控制,因而能夠有效提升項目論證、投資決策上的客觀性和科學(xué)性,也更能保障項目設(shè)計方案的合理性。[3]這種全過程跟蹤審計模式能夠有效防止因為寫入不合理條款而導(dǎo)致的建設(shè)資金損失。此外,全過程審計意味著審計人員參與到工程建設(shè)全過程,審計部門更了解項目施工狀態(tài),能夠及時應(yīng)對工程變更、材料設(shè)備使用、工程驗收等相關(guān)事項的審計工作,更進一步確認施工合法性、合理性、真實性,提前解決矛盾和問題,有效避免事后各部門工作推諉、相互扯皮,提升整體工作效率。

(三)加強監(jiān)督,促進項目高效進行

高校建設(shè)工程項目涉及多方主體、多方利益,容易產(chǎn)生各種問題,一個重要原因就在于監(jiān)督管理的缺位,決策、管理和監(jiān)督之間缺乏有效制衡。對此,實施建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計,使高校內(nèi)部審計部門介入建設(shè)全過程,密切關(guān)注并跟蹤記錄審核建設(shè)過程中的物資采購、項目設(shè)計、招投標(biāo)、施工監(jiān)理等各項目行為,有利于為項目全過程設(shè)立一道嚴密的防護墻,制約不當(dāng)?shù)臋?quán)力運行,有效規(guī)范各參與方行為,督促各部門、各主體認真履行其職能,使高校內(nèi)部審計工作真正實現(xiàn)從源頭上控制監(jiān)督,促進建設(shè)工程項目高效運行。[4]

二、高校建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計現(xiàn)狀

(一)高校各職能部門間工作協(xié)調(diào)性低,審計部門獨立性低

高校建設(shè)工程項目涉及高校整體各部門工作,全過程跟蹤審計也需要各部門之間的協(xié)調(diào)配合以及領(lǐng)導(dǎo)層的統(tǒng)籌規(guī)劃。有序、科學(xué)的部門溝通與協(xié)調(diào)合作是全過程跟蹤審計得以有序開展的前提和基礎(chǔ)。但是,實際情況是包括審計部門在內(nèi)的各職能部門在整體工作上缺乏統(tǒng)籌,各自為營、溝通配合度低,由此導(dǎo)致監(jiān)管盲點、管理缺位、管理越位,對跟蹤審計工作開展產(chǎn)生不利影響,造成審計工作的低效能。高校內(nèi)部審計受客觀因素影響,部門獨立性低,全過程跟蹤審計工作開展不暢。[5]以福建省23所公辦本科高校為例,2019年上半年,各高校陸續(xù)開展紀檢監(jiān)察體制改革,逐步將審計機構(gòu)與紀檢監(jiān)察部門剝離開來,經(jīng)調(diào)查了解,有8所高校將剝離出來的審計機構(gòu)掛靠在黨政辦公室,2所掛靠人事部門,1所掛靠發(fā)展規(guī)劃部門,1所與巡察部門合并成立巡察審計辦,此種組織管理模式使內(nèi)部審計部門并沒有實際意義上的獨立性,其職能的有效發(fā)揮會受到隸屬分管部門和領(lǐng)導(dǎo)實權(quán)的影響和限制,導(dǎo)致跟蹤審計常規(guī)工作無法有序運行。內(nèi)部審計部門獨立性較低,就會導(dǎo)致職員對自身職能的定位模糊、站位錯誤,引發(fā)各職能部門的矛盾和沖突。

(二)全過程跟蹤審計力量有待提升

基于當(dāng)前高校發(fā)展現(xiàn)實考慮,大多高校都建立并配備有專門的審計隊伍,能夠應(yīng)對目前逐年增加的審計工作任務(wù),但是,這一審計力量還不能完全滿足高校建設(shè)工程項目的全過程跟蹤審計需求。這體現(xiàn)在三大方面,一是審計力量本身的不足。福建省高校在紀檢監(jiān)察體制改革前,全省44所高校內(nèi)審機構(gòu)的人員編制數(shù)為97個,其中實有一線審計人員72人,改革后,現(xiàn)有的39所高校內(nèi)審機構(gòu)的人員編制數(shù)為91,其中實有一線審計人員62人。[6]然而近些年許多高校都擴大辦學(xué)規(guī)模,校區(qū)改造、新校區(qū)建設(shè)涉及的工程投資量大,跟蹤審計工作劇增,專職審計人員缺乏問題凸顯。二是審計人員綜合素質(zhì)不高,基于建設(shè)工程項目的客觀要求,參與工作的相關(guān)審計人員必須具備工程、管理、信息系統(tǒng)、經(jīng)濟、法律、計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等多方面知識與技能素養(yǎng)。然而,在傳統(tǒng)結(jié)算審計思維的影響下,我國高校內(nèi)部審計人員以會計人才應(yīng)用為主,而相對缺乏審計專門人才、工程技術(shù)人才、復(fù)合型人才,內(nèi)部審計的隊伍結(jié)構(gòu)具有極大的不合理性。管小敏和游雪琴指出,在福建省高校審計人員的專業(yè)背景中,工程、信息技術(shù)、法律等專業(yè)的人員較少,尚無正高級職稱的審計人員[7],基建工程、修繕工程審計人才更是少之又少。三是對社會審計機構(gòu)的監(jiān)管力度弱,由于建設(shè)工程項目繁雜、難度大,高校內(nèi)部審計部門力量難以應(yīng)對,許多高校會將建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計工作委托于社會審計機構(gòu)。在實際工作中,高校因缺乏建設(shè)工程專業(yè)的審計人員,容易出現(xiàn)選用社會審計機構(gòu)時不夠科學(xué)嚴謹,造成監(jiān)督不力,跟蹤審計的工作效率不高等情況。

(三)審計制度不完善,在目的性上發(fā)生偏離

研究發(fā)現(xiàn),針對目前高校建設(shè)工程項目的全過程跟蹤審計這一項內(nèi)容,目前我國審計署到教育部并未出臺配套的審計制度和規(guī)范準則,也未制定針對于教育系統(tǒng)的跟蹤審計操作指南,僅憑審計行業(yè)經(jīng)驗、理解以及操作常規(guī)去執(zhí)行審計任務(wù),審計過程具有一定的隨意性,審計結(jié)果具有不確定性、非客觀性。在高校建設(shè)工程項目全過程審計過程中,不同業(yè)主方對于審計內(nèi)容、重點及其審計方法需求各有差異,而審計方與業(yè)主方之間的委托事項往往以“建設(shè)范圍內(nèi)全部工程造價進行同步跟蹤審計”概括,在協(xié)議時雙方并未就工程項目的某些具體環(huán)節(jié)進行詳細說明、溝通,由此導(dǎo)致審計內(nèi)容、重點在實際運行工作中的不清晰,導(dǎo)致審計在方向性、目的性上發(fā)生偏離,最終對跟蹤審計造成不利影響。

三、高校建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計模式構(gòu)建

實現(xiàn)全過程跟蹤審計,必須準確認知高校各部門、崗位、人員的職能關(guān)系,抓住重點,全面統(tǒng)籌,在法律法規(guī)的框架下有序運行審計工作,同時必須實事求是,能夠根據(jù)項目實際情況靈活、獨立且積極地實施審計。

(一)高校建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計組織管理機制(圖1)

1.完善審計組織機構(gòu),確保高校內(nèi)部審計的獨立性。當(dāng)前出于內(nèi)部審計力量的實際考慮,高校大多委托社會審計機構(gòu)實施跟蹤審計。對此,高校內(nèi)部審計在參與跟蹤審計的過程中,應(yīng)當(dāng)做好關(guān)鍵點的直接把關(guān),即及時有效獲取工程量清單、協(xié)調(diào)合同、隱蔽工程前程、材料價格簽證、招投標(biāo)控制價編制、竣工結(jié)算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的有效信息并及時跟進參與審核。[8]高校內(nèi)部審計應(yīng)建立事前議事機制,確保審計人員在跟蹤審計中不越位、不缺位?？蓞⒖键h中央、各省市審計委員會辦法,建立由高校黨委授權(quán)并直接領(lǐng)導(dǎo)的審計委員會,強化內(nèi)部審計的獨立性,同時協(xié)調(diào)審計部門與其他部門的關(guān)系,為內(nèi)部審計監(jiān)督提供堅實的組織和權(quán)力支持。

2.規(guī)范業(yè)務(wù)流程和工作步驟。業(yè)務(wù)流程和工作步驟是指審計人員在取得審計證據(jù),完成審計目標(biāo)的過程中所采取得步驟和方法。規(guī)范了業(yè)務(wù)流程和工作步驟,是規(guī)范審計工作流程和確保工程項目全過程跟蹤審計質(zhì)量的重要管理方法,尤其對于高校缺少專業(yè)審計人員的,業(yè)務(wù)流程和工作步驟規(guī)范性文件應(yīng)作為首要指導(dǎo)性文件。此類規(guī)范性文件應(yīng)該涉及的內(nèi)容有:資料交接、日志管理、工作底稿設(shè)計、信息傳遞、審核報告等環(huán)節(jié)。

3.建立健全跟蹤審計相關(guān)規(guī)章制度。高校應(yīng)圍繞建設(shè)工程項目的總體目標(biāo),在校級層面建立一套完善的全過程跟蹤設(shè)計制度,內(nèi)容包括跟蹤審計的管理辦法、實施細則等,應(yīng)在制度中明確高校內(nèi)部審計部門、監(jiān)管部門、社會審計機構(gòu)和其他部門的職責(zé)劃分,明確跟蹤審計的目標(biāo)、內(nèi)容、操作流程,完善審計流程,為建設(shè)單位、審計部門工作提供可循依據(jù)和衡量標(biāo)準,促進跟蹤審計工作的有序進行。

圖1 高校建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計組織管理機制

(二)高校建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計模式流程構(gòu)建

高校建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計模式涉及以下各階段審計運行環(huán)節(jié)及內(nèi)容。

1.投資決策階段。在投資決策階段,應(yīng)協(xié)調(diào)校內(nèi)組織,構(gòu)建起跟蹤審計小組,跟蹤審計小組應(yīng)對項目的立項和可行性研究報告進行審計,重點關(guān)注項目與學(xué)校的總體規(guī)劃是否相符,全面分析、認真審查項目的發(fā)展性、投資規(guī)模與投資估算的合理性、決策程序的合規(guī)性以及資金來源的落實度等各方面環(huán)節(jié)內(nèi)容。[9]

2.設(shè)計階段

設(shè)計階段是工程造價管理環(huán)節(jié)中最重要的階段,據(jù)資料表明,其影響工程造價的程度在60%—70%。跟蹤審計小組應(yīng)著重對以下幾方面進行嚴格審核并給出審計建議,督促其修正:招標(biāo)文件內(nèi)容的完整性、準確性與招標(biāo)項目的真實性;設(shè)計合同主體的合法性與收費的合規(guī)性;設(shè)計方案初稿的合理性;設(shè)計概算費用構(gòu)成與索賠約定的合理性;施工圖設(shè)計及預(yù)算的合理性等。若有方案變更,須再對其合理性進行審判。

3.招投標(biāo)階段

招投標(biāo)階段,跟蹤審計小組應(yīng)根據(jù)法律法規(guī),就以下幾方面的合理性進行嚴格審查和評價:招標(biāo)前準備工作、招標(biāo)文件、標(biāo)底文件、投標(biāo)者資格、投標(biāo)清單報價。若發(fā)現(xiàn)此過程存在問題應(yīng)及時反饋給負責(zé)招標(biāo)的職能部門或者招標(biāo)代理機構(gòu),引導(dǎo)其聯(lián)系業(yè)主方進行解決。問題解決并且經(jīng)審查無誤,則可繼續(xù)開標(biāo)流程,若問題解決后經(jīng)審查不符合規(guī)定,則要求再次進行整改和招標(biāo)規(guī)劃,重新投入招投標(biāo)程序。

4.施工階段

施工階段的審計工作量通常較大,對于審計人員的工作要求較高。在這一階段,跟蹤審計小組必須積極參與項目施工進程,了解施工變化動態(tài),對于各環(huán)節(jié)任何變更行為必須及時掌握,緊密聯(lián)系施工各環(huán)節(jié)、各部門,嚴把關(guān)卡。在實際工作中,跟蹤審計小組需要跟蹤審查的施工合同、設(shè)計變更、材料設(shè)備價格、工程進度款、隱蔽工程以及索賠等多項內(nèi)容。

5.竣工結(jié)算

竣工階段階段是建設(shè)工程項目的收尾階段,但其重要性不亞于施工階段。做好對竣工階段階段的跟蹤過審計工作,是建設(shè)項目工程跟蹤審計的關(guān)鍵。在竣工結(jié)算階段,業(yè)主方建設(shè)管理部門應(yīng)參與到跟蹤審計的工作中去,跟蹤審計小組應(yīng)就以下幾項內(nèi)容進行仔細審查:實際施工與施工規(guī)范、圖紙、招標(biāo)文件要求等的符合性;竣工結(jié)算資料的完整性、真實性;工程量、清單項目、綜合單價等工程結(jié)算資料的完整性、有效性。在審核完成后,出具審計意見書。

(三)高校建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計模式途徑

1.采用BIM技術(shù)貫穿整個項目過程

BIM技術(shù)具有可視化、易操作等特點,從建設(shè)工程項目投資決策、設(shè)計、招投標(biāo)、施工、竣工結(jié)算5個階段構(gòu)建成一個3D模型,直觀的對項目各個階段建設(shè)情況進行評價,跟蹤審計可隨時根據(jù)模型數(shù)據(jù)介入,從而減少工程數(shù)據(jù)計算的錯誤,保障審計質(zhì)量。

2.實施“統(tǒng)審+互審”的審計機制

“統(tǒng)審+互審”的審計機制,即由高校聘請工程造價審計作為統(tǒng)審,對建設(shè)工程項目的5個階段進行監(jiān)督、跟蹤和評價,同時聘請外部審計機構(gòu)對項目5個階段分別或部分進行跟蹤審計,高校審計部門對工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的審計行為進行統(tǒng)籌、監(jiān)督和評價的審計機制。提高建設(shè)工程項目審計的深度和廣度,以及各環(huán)節(jié)的獨立性,提高審計質(zhì)效。

3.加強對外部審計機構(gòu)的復(fù)審制度

校內(nèi)審計部門應(yīng)強化外部審計機構(gòu)的監(jiān)管,通過現(xiàn)場走訪、數(shù)據(jù)排查等方式,及時掌握外部審計機構(gòu)工作開展情況。在合同訂立過程中明確復(fù)審有關(guān)規(guī)定,預(yù)留部分合同費用作為審計質(zhì)量保證金,根據(jù)內(nèi)部審計部門的復(fù)審結(jié)果決定質(zhì)量保證金的扣除或支付。

四、總結(jié)

高校建設(shè)工程項目實施全過程跟蹤審計有利于促進高校建設(shè)項目科學(xué)管理、提升項目工程績效,是實現(xiàn)高校健康可持續(xù)發(fā)展的重要一步。推進全過程跟蹤審計,合理構(gòu)建全過程跟蹤審計模式,推動高校健康可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。