尚海龍　張子奕

關鍵詞：數(shù)字政府；重大行政決策；法治政府；程序價值；風險評估；信息公開

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1672-626X（2023）06-0098-08

黨的二十大報告提出加快建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國。深入推進數(shù)字政府建設、推動政府數(shù)字化轉型是加快建設數(shù)字中國的必然要求。政府的數(shù)字化轉型涵蓋政府履職和政務運行的全過程，重大行政決策是政府履職和政務運行的重要環(huán)節(jié)。2019年4月《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）公布，規(guī)定重大行政決策的程序由決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定共同構成，將重大行政決策法治化問題研究從理論出路的探索轉向了制度實踐的建構。

數(shù)字政府的建設過程也是算法不斷延伸到政府權利運行架構的過程[1]。在建設數(shù)字政府的過程中，不僅要把數(shù)字技術融入重大行政決策過程，帶動重大行政決策科學、民主、合法，同時還要防止數(shù)字技術對正當程序原則的無形侵蝕。在現(xiàn)階段，數(shù)字技術介入重大行政決策程序后存在著何時、何處、何種程度利用數(shù)字技術的諸多混亂，模糊了數(shù)字技術使用的界限，沒有實現(xiàn)數(shù)字技術的應用價值，也在無形之中消解了行政主體的獨立人格，為我國數(shù)字政府建設埋下隱患，如在重大行政決策中存在地方主導的區(qū)域性專家論證的合理性問題、風險評估如何利用數(shù)字化提質增效、民主決策的數(shù)字參與渠道的拓展問題，以及算法審查合法性的法律定位問題等。

數(shù)字政府的建設亟需數(shù)字法治的護航。依據(jù)國家對數(shù)字政府建設的要求，本文試圖在數(shù)字政府建設的背景下研究如何在重大行政決策過程中利用好數(shù)字化成果，界定數(shù)字技術利用的邊界，厘清數(shù)字技術和決策主體的“人機關系”，對現(xiàn)行程序探求改進和完善的策略，據(jù)此提出具有針對性和可操作性的具體建議，以規(guī)范數(shù)字化進程，促進數(shù)字化決策工作有序開展。并把大數(shù)據(jù)作為一種重要的技術資源引入重大行政決策模式優(yōu)化的理論研究，探索法治新模式、正義新樣態(tài)。

一、重大行政決策的數(shù)字化與科學性

（一）革新專家論證環(huán)節(jié)

“有限理性”理論認為人的信息加工和計算能力是有限的，任何人組成的任何組織都無法按照完全理性的模式去行動[2]。政府組織同樣不能全然理性、全知全能，重大行政決策的做出需要社會專家充當一個理性局外人的角色促使決策趨近理性狀態(tài)。因此，專家論證是以引入專家意見和建議來提高重大行政決策科學性的重要手段。數(shù)字政府建設中應更加重視專家論證對科學決策的促進作用，使其持續(xù)成為促進政府科學做出重大行政決策的關鍵支撐，尤其是數(shù)字化時代政府在做出重大行政決策過程中愈加涉及專業(yè)性較強領域的情況下。

現(xiàn)實中由于某些制度設計的不完備、不科學，使我國現(xiàn)階段的專家論證環(huán)節(jié)并未全然發(fā)揮避免重大行政決策失誤的作用。其一，在落實《暫行條例》第二十一條過程中出現(xiàn)了諸如專家選拔標準不明、地方可供選擇的專家有限、專家意見受利益集團影響等一系列問題。具體來說，部分地區(qū)未具體規(guī)定專家選拔程序，造成了選擇標準的缺失，擴大了地方政府的自由裁量權，出現(xiàn)人員選擇的隨意性，有的地方甚至任意選取非相關專業(yè)領域專家作為論證專家，這導致專家論證的實際結果難以得到群眾信服[3]。區(qū)域發(fā)展不協(xié)調使得各縣級以上單位自主選拔的專家?guī)旖M成人員質量參差不齊，管理水平良莠不齊使得部分地區(qū)的專家?guī)旖ㄔO粗糙，難以滿足專家論證需求[4]。由地方政府選拔專家?guī)斐蓡T，也出現(xiàn)了專家及專業(yè)機構被利益脅迫的現(xiàn)象。其二，《暫行條例》中未明確專家論證的制度保障。地方立法也只是表示提供部分必要的工作保障，而在實踐中，專家普遍反映政府的信息分享不夠及時與全面[5]，進而影響專家論證結果的科學性。其三，受傳統(tǒng)行政決策思想影響，重大行政決策中的專家論證走向形式化。有部分地區(qū)在專家論證環(huán)節(jié)，專家不出具專業(yè)的論證報告，只是口頭發(fā)表意見，對決策機關起不到拘束作用。

《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》中明確指出，數(shù)字化技術和手段可以突破傳統(tǒng)的時空限制，實現(xiàn)社會資源的快速集聚和重組重構，促進和實現(xiàn)均衡發(fā)展，扎實推進共同富裕，尤其是對邊遠地區(qū)發(fā)展有重要意義。因此，可以借助數(shù)字技術建立全國專家論證平臺，通過下設全國統(tǒng)一數(shù)字化專家?guī)臁㈦p向數(shù)字化信息傳遞功能、“雙標簽”數(shù)字系統(tǒng)專家選任功能和論證結論性材料上傳功能應對專家論證環(huán)節(jié)的困局，提升其科學性。

首先，建立國家統(tǒng)一的數(shù)字化專家?guī)煲源龠M專家論證程序專業(yè)性發(fā)展。由國家有關部門統(tǒng)一管理專家?guī)?，統(tǒng)一選拔專家?guī)斐蓡T，統(tǒng)一審核專家?guī)斐蓡T資質，細化專家遴選標準，擴大專家選擇范圍，優(yōu)化專家?guī)烊藛T組成，一是能提升專家論證的說服力和影響力，二是能使地方政府匹配到更適合的專家以應對各種專業(yè)性強的問題，三是能開拓異地專家機構論證途徑和技術，在一定程度上維護專家論證的中立性，減少因地緣便利誘發(fā)的專家機構與利益主體之間的利益輸送。當然，同時也要明確異地專家論證的方式和程序要求，利用數(shù)字化技術保證異地專家論證的順利開展。

其次，開發(fā)雙向數(shù)字化信息傳遞功能。所謂“雙向”體現(xiàn)在決策機關向專家提供全面信息和專家向決策機關反饋論證過程中發(fā)現(xiàn)問題的渠道暢通。在向專家傳遞信息方面，以決策機關提供相關公開的政府文件和內(nèi)部材料為基礎，對決策機關沒有提供的資料采用“申請”的方式取得，并協(xié)同利用政府內(nèi)部的信息資源共享平臺對相關信息進行數(shù)字化傳遞。同時，為保障專家進行前期研究有足夠的時間，相關資料要在論證工作開展前7日內(nèi)送達。在專家反饋方面，專家可以通過信息傳遞平臺將論證過程中發(fā)現(xiàn)的問題和意見傳遞給決策機關以及專家組其他成員，共同研討、協(xié)商溝通的過程就是實現(xiàn)專家論證科學性的過程。

最后，利用數(shù)字系統(tǒng)進行專家選任工作，并對決策項目和專家進行“雙標簽”處理，以及推進論證結論性材料上傳功能。根據(jù)所涉專業(yè)領域和地域對決策項目和專家進行“雙標簽”處理，利用“專業(yè)領域”標簽限制決策機關在選任專家時只選任具有相關標簽的專家；利用“地域”標簽，規(guī)定決策機關在滿足專業(yè)要求的基礎上以就近、就便優(yōu)先原則選任專家?guī)靸?nèi)專家，提高公共資源的利用效率和專家論證的組織效率，另有規(guī)定的除外。“雙標簽”處理能夠相對限制決策機關選任專家的權力。此外，以委任第三方機構的方式，定期對決策項目的標簽匹配度進行監(jiān)督和對專家的標簽準確度進行審核，以中立的視角起到監(jiān)督和運維的作用，倒逼決策機關適當選任專家論證成員。并要求專家論證程序完成之后在30日內(nèi)將專家論證報告或專家論證會議臺賬上傳至系統(tǒng)，以數(shù)字化記錄的方式為可能啟動的責任追究程序提供證據(jù)，讓專家對論證結果負責，促使專家出具更專業(yè)的論證報告，約束決策機關行為。

（二）鞏固風險評估作用

首先，探索風險評估程序中數(shù)據(jù)分析與傳統(tǒng)風險評估方式的融合模式。數(shù)字技術的發(fā)展使得在風險評估程序中樹立數(shù)據(jù)思維成為地方政府科學做出重大行政決策的必然選擇。通過數(shù)據(jù)采集、儲存和關聯(lián)分析深度挖掘數(shù)據(jù)價值，可以修正決策者的直覺偏差或經(jīng)驗誤導，提高評估主體工作效率及評估結果的可靠性。但在此過程中也出現(xiàn)了“拍腦袋決策”和“唯數(shù)據(jù)論”兩種極端的決策方式，危及風險評估結果的準確性。

信息社會中數(shù)字政府的運作與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會政府以小批量數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計和為決策提供信息支撐的方式不同，在特定情況下改變了重大行政決策基于因果關系的邏輯推理模式。數(shù)據(jù)分析以相關性分析為基礎，進行關聯(lián)數(shù)據(jù)的自動搜尋，快速分析數(shù)據(jù)之間可能的相關規(guī)律，使數(shù)據(jù)價值從量的累積直至發(fā)生質的變化[6]137。因此在科學做出重大行政決策的過程中，“拍腦袋決策”和“唯數(shù)據(jù)論”兩種極端的決策方式都不可取。一方面，信息社會為風險評估提供了數(shù)量巨大、來源廣泛、格式多樣的數(shù)據(jù)基礎，“拍腦袋決策”顯然不足以支撐評估的可靠性，決策者不僅要樹立數(shù)據(jù)思維，更要不斷提升數(shù)據(jù)挖掘能力，為風險評估工作提供科學的依據(jù)和支撐。另一方面，相關關系并不全然合理，“唯數(shù)據(jù)論”并不可取[6]139，因此決策者必須對相關的數(shù)據(jù)進行審查，闡明其與事實和做出決定之間存在著合理關聯(lián)[7]。總之，要抓住數(shù)據(jù)這個關鍵的生產(chǎn)要素，不斷探索并合理應用數(shù)字革命影響下的風險評估方式，實現(xiàn)決策科學化與法治化的緊密融合。

其次，數(shù)字政府建設應當強調風險評估程序對重大行政決策的長期預防作用。政府的重大行政決策常常關系到廣大人民群眾的切身利益，社會風險評估作用凸顯。在現(xiàn)代性風險急劇滋生蔓延背景下，人類已經(jīng)置身于一個彌散著化學風險、環(huán)境風險以及食品安全風險等諸多現(xiàn)代技術風險的世界之中，再加上人們法治意識和民主意識的提升，他們的權益訴求逐漸呈現(xiàn)出多元化的趨勢[8]108。每一個重大行政決策都潛在影響著公民的日常生活，然而實踐中風險評估僅僅被認為是一個靜態(tài)過程[9]，主要在做出決策前起預測作用，沒有認識到多變的時局對評估結果的動態(tài)影響，缺乏一定的跟蹤反饋機制，進而加大了應對風險的難度。

長期對重大決策開展動態(tài)風險監(jiān)控會消耗大量行政資源。這種成本與效益之間的矛盾，實質是動態(tài)監(jiān)控的高損耗與風險的危害性之間的矛盾。立法者與行政主體沒有對重大行政決策實行動態(tài)風險監(jiān)督大多是受到必要性原則的影響，在分析動態(tài)評估的成本和收益之后做出取舍，輕視了動態(tài)因素可能造成的影響。行政主體大多數(shù)時候憑借自己的“法感”選擇一個所謂的“最小損害”手段[10]，在比較和分析中被“成本與收益”所支配，過分注重動態(tài)風險評估所帶來的效果。風險評估反向分析決策的可行性，是將風險治理的關口前移，實現(xiàn)源頭治理的科學手段，不應該按照“法感”判斷定義決策的現(xiàn)實影響與實際風險。同時，也存在著決策者主觀上對待重大行政決策的風險評估程序重要性認識不清，對風險抱有僥幸心理。

因此在大數(shù)據(jù)背景下，為了能夠科學地應對風險，需要引入數(shù)字技術優(yōu)化重大行政決策風險評估程序，建立以數(shù)字化動態(tài)評估監(jiān)控系統(tǒng)為基礎的簡易監(jiān)控程序，利用算法程序對風險動態(tài)評估，及時跟蹤反饋相關風險。簡易監(jiān)控程序在應用時要注意以下三點：其一，范圍上的普遍性。作為一個基礎性的風險預防措施，重大行政決策已經(jīng)在影響程度上區(qū)別于一般行政決策，著重體現(xiàn)重大行政決策對社會秩序產(chǎn)生的廣泛而深刻的影響，如果還需要以重要程度為尺度對其進一步區(qū)分，那么無論是在理論上還是實踐過程中都會加劇因標準界定不明而導致的理論和實踐亂象，不利于對風險的普遍監(jiān)控。其二，時間上的持續(xù)性。動態(tài)風險監(jiān)控不僅需要貫穿重大行政決策過程始終，還要根據(jù)決策種類持續(xù)一定時間。其三，應用效果上的基礎性。簡易監(jiān)控程序是以防范風險、節(jié)省行政資源為理念達到基礎的監(jiān)控效果，不能將其認定為動態(tài)風險評估監(jiān)控的唯一形式和必經(jīng)程序，對于確有必要進行更高強度動態(tài)風險評估監(jiān)控的，決策者應選擇更為適宜的方式和工具，投入更多的行政資源。

數(shù)字政府建設過程中必須利用好數(shù)字化，抓住數(shù)據(jù)這個關鍵生產(chǎn)要素提高評估效率和降低評估難度，逐步將風險評估程序貫穿重大行政決策過程始終，重視每一次重大行政決策的潛在風險和對相關關系影響的預測，最大限度地防止社會動蕩和群體性事件的發(fā)生。風險評估是防范社會風險、推動政府科學決策的重要環(huán)節(jié)，亟待嵌入大數(shù)據(jù)特征和功能，助推評估工具模式創(chuàng)新，從而為重大行政決策提質增效，實現(xiàn)《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》中提到的“到2025年政府決策科學化取得重要進展”的工作目標。

二、重大行政決策的數(shù)字化與民主性

（一）搭建決策公開共享平臺

在農(nóng)業(yè)社會這種低信息社會形態(tài)中，對信息生產(chǎn)和流動進行壟斷和控制意味著秩序和穩(wěn)定，國家政策對于信息的控制是治理的常見表現(xiàn)形式[11]。而在當今信息社會下，如果還是持續(xù)對信息壟斷，各種對重大行政決策的猜疑將成為信息發(fā)酵的安全隱患，擾動整個社會系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定。事實上，在重大行政決策面前，政府對信息的壟斷實際上并不能起到抑制矛盾的作用，甚至會造成更嚴重的信任危機，對重大行政決策的信息及時進行社會公示，做好解釋工作，樹立誠信政府形象更有助于預防和化解危機，對于社會反響過大的決策也可以盡早處理并及時止損。利用透明公開的信息穩(wěn)定社會輿論風向，是信息社會實現(xiàn)民主的重要決策方式，即政府公共部門擁有的信息、數(shù)據(jù)應當更為廣泛地向公眾開放[12]。

作為主權者的公民，當然也希望知悉政府在做出重大行政決策過程中的行為信息，但是困于公民（委托人）與決策者（代理人）之間信息掌控的不平等地位，公民對行為細節(jié)并不了解或者不愿付出大量時間精力去密切關注決策者的動向，此時就可能滋生決策者的機會主義心理，通過美化和掩飾重大行政決策信息，將自己的利益最大化[13]。這種狀態(tài)普遍存在于“委托-代理”關系中[14]?？v觀政府的行政信息公開行為大多不是自愿和自我驅動，更多是受上級命令或者寫于成文規(guī)則中的激勵機制所驅動[15]。

鑒于此，重大行政決策信息公開應當以公民的知情權為出發(fā)點，打破政府信息壟斷地位，順應平臺經(jīng)濟的發(fā)展，建立信息化重大行政決策信息公開平臺，驅使決策者進行信息公開。2020年，廣西將“決策機關應當加強社會公眾參與平臺建設”寫入《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》，2022年，《天津市重大行政決策公眾參與工作規(guī)則》第九條對建立完善重大行政決策公眾參與平臺做出了相關規(guī)定。上海、福建、云南等多個省份相繼出臺的2023年政府工作報告中，也可以發(fā)現(xiàn)多地均將在其轄區(qū)內(nèi)推動智慧城市建設和區(qū)域一體化數(shù)字平臺建設作為重要部署內(nèi)容，平臺經(jīng)濟成為大力發(fā)展方向。

未來，建議將重大行政決策中不涉及國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私的過程性信息在平臺上向公眾公開，推動政務信息向社會公眾逐步開放，釋放數(shù)據(jù)活力，為智慧城市建設奠定堅實的基礎。統(tǒng)一決策信息共享的標準、平臺與程序，做到相互聯(lián)系，暢通群眾獲取決策信息的途徑，進行社會公示，維護社會公正。同時，加強對決策信息公開是否及時和完整的監(jiān)管，確保數(shù)字共享平臺投入有效、功能好用、績效客觀[16]。將“還數(shù)于民”作為數(shù)據(jù)共享價值層面的前提，將數(shù)據(jù)產(chǎn)生的價值落實到維護公民權益層面[17]。決策公開共享平臺中的信息可以被多方主體獲得，公眾可以通過平臺查看重大行政決策做出的過程公示，避免決策暗箱操作，決策主體能夠聽到各方的意見建議，實現(xiàn)公眾對重大行政決策的過程監(jiān)督。

（二）拓寬公眾參與渠道

公眾通過多種渠道和途徑接收信息、表達意見進而參與到重大行政決策程序是公眾參與的重要內(nèi)容。唯有經(jīng)得起批評、質疑、論證所形成的公共政策方案才具有可行性[18]?！稌盒袟l例》中詳細規(guī)定了重大行政決策程序公眾參與的多種形式和渠道，《天津市重大行政決策公眾參與工作規(guī)則》第九條也要求決策承辦單位應當充分利用政府網(wǎng)站、社交媒體、移動互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡途徑，拓展公眾參與渠道，增強參與效果。但是在實踐中形式主義和參與效果不理想的問題仍較為嚴重，未能實質調動公眾參與行政決策的積極性，集中表現(xiàn)為：其一，數(shù)字政府建設中仍然沒有改變?nèi)苄驼芸氐哪Ｊ?，權利本位和包辦主義的觀念仍然存在；其二，在“大政府-小社會”的二元結構中，數(shù)字化方式促進公眾參與的效果并不特別顯著，公眾的參與意識未能得到有效改善；其三，地方重大行政決策公眾參與工作規(guī)則文件中對于參與途徑只是列舉，并沒有規(guī)定參與途徑應用場景的指導性要求，傳統(tǒng)途徑和數(shù)字化途徑的應用之間沒有有效銜接。

為確保貫徹民主決策原則在重大行政決策中的體現(xiàn)，地方政府應當進一步豐富民主形式、拓寬民主渠道，推動形式民主向實質民主轉變。明確公眾的數(shù)字參與權利，讓公眾真正了解政策信息、真心表達建議并真實參與決策[19]。首先，增添數(shù)字新形式。地方政府在數(shù)字化轉型的過程中，應當注重公眾參與從傳統(tǒng)模式向“數(shù)字+”形式拓展，即開展原有途徑的數(shù)字化利用。例如線上發(fā)放調查問卷、線上聽證會等，實現(xiàn)線下參與和線上參與的融合。數(shù)字參與為行政機關提供更符合公眾需要、公眾情況和公眾愿望的定制服務創(chuàng)造條件，在損耗適當?shù)那疤嵯率箓€人能夠充分參與、選擇多樣化或個性化的參與途徑。同時，數(shù)字技術的應用也便于記錄民主決策過程，通過系統(tǒng)自動記錄次數(shù)、時長、內(nèi)容、過程等數(shù)據(jù)直觀反映地方政府民主決策的實施效率，這種數(shù)字化留痕在一定程度上也有效抑制“形式主義假民主”。

其次，開拓數(shù)字新渠道。部分地區(qū)在地方政府制定的相關重大行政決策公眾參與規(guī)定中均明確將政務新媒體列為向社會公開征求意見的可選途徑之一，在原有傳統(tǒng)媒體的基礎上增加微博、微信、新聞客戶端等新媒體。地方政府利用政務新媒體平臺公布過程信息，能夠借流量之勢助力公眾參與，使服務更加便捷。互聯(lián)網(wǎng)的強交互功能使信息交換不受空間限制，信息壟斷成為歷史[20]，公眾能隨時隨地接收重大行政決策的過程性信息，有助于公眾充分了解相關決策。地方政府收集網(wǎng)民的反饋進行分析，是向社會征求意見、民意調查的數(shù)字化拓展利用。同時，以算法為核心的分發(fā)機制提高了內(nèi)容分發(fā)效率，減少人工負擔?！墩憬∪嗣裾P于深化數(shù)字政府建設的實施意見》《山東省數(shù)字政府建設實施方案》均提到依托全省統(tǒng)一的政府信息公開業(yè)務數(shù)字化應用建設成果，優(yōu)化政策智能推送，推動政策信息集成智能發(fā)布，實現(xiàn)從“人找政策”到“政策找人”的轉變。數(shù)字時代下政府應更加開放，貫徹數(shù)字化轉型，充分發(fā)揮“眾智”作用，動員和吸納社會治理主體的參與熱情，通過自我創(chuàng)新來實現(xiàn)數(shù)字化變革。

最后，“數(shù)字+”模式作為公眾參與形式的多樣化拓展，應根據(jù)實際情況評估后，與傳統(tǒng)模式做到效果上的相互補充，讓政民之間高效互動、對話、合作。利用數(shù)字化創(chuàng)新服務方式，保障人民群眾廣泛參與決策，無論是固守傳統(tǒng)途徑還是只利用線上途徑都不利于民主決策。未來的行政法體系不能僅僅用一套法律規(guī)范來解決所有的行政法律問題，而是要有針對性地建立多個規(guī)范來處理對應的類型問題[21]。與此同時，不同新媒體平臺的受眾群體有所差異，且并不能精準涵蓋所有相關利益群體，很難認為進行單一宣傳能夠做到全面。另外，由于平臺自身的算法推薦機制和“信息繭房”的存在，使得政府信息的傳播空間、傳播范圍、影響力受到限制，話語主導權也在逐步削弱。因此決策者要兼顧不上網(wǎng)群體參與決策、反饋意見的權利，為無法使用網(wǎng)絡的群體提供其他參與途徑。例如，決策者對待與決策最為密切的利益相關團體時，主動采用社區(qū)、基層訪談等參與形式就具有特殊的價值與意義。面對面地聽取公眾意見，填補了網(wǎng)絡和傳統(tǒng)媒體覆蓋不到的范圍，精準把握一線情況，更具真實性和現(xiàn)實性[7]80。在落實民主決策的過程中需要合理利用數(shù)字手段優(yōu)化公眾參與決策制定的程序，暢通公眾表達利益訴求的渠道，引導公眾發(fā)揮更有效的作用，兼顧多方面的利益，提高公眾對決策的滿意度，最大程度地實現(xiàn)民主決策。

三、重大行政決策的數(shù)字化和依法性

（一）明確合法性審查分工

依法行政原則適用于所有行政行為，只有走上法治的軌道，行政決策才能保證科學、民主[22]。《暫行條例》實施以來，從中央到地方的各級政府都更加注重對重大行政決策的合法性審查，并且取得了顯著效果，在一定程度上提高了重大行政決策的合法性水平。由于重大行政決策的復雜性、重大性、全局性，地方政府積極響應數(shù)字政府建設將自動化審查注入重大行政決策的合法性審查過程，提高行政效能。隨著算法技術不斷更新優(yōu)化，算法審查在重大行政決策中擴張應用的弊端和風險逐漸顯露?！皵?shù)字賦能”不等于“數(shù)字萬能”，即使是自然科學也有其無法衡量的限制，而越是復雜的公共事務就越難以精確衡量[23]。

造成算法審查風險有主客觀兩方面的原因。主觀上審查者對算法過度依賴，甚至無條件信任其審查結果。行政法多頭、多級的立法體制造就其內(nèi)容種類不一、紛繁復雜、變動迅速的特點，這是對決策審查者關于法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策有關規(guī)定掌握和檢索能力的考驗。而在執(zhí)行過程中單一的法律效果常常會產(chǎn)生集體的社會效應，一旦出現(xiàn)失誤便會對政府公信力和廉潔形象造成一定的負面影響，這將會給審查者心理上的壓力。這共同促使審查者過度依賴算法承擔部分合法性審查工作?？陀^上算法技術本身存在弊端。其一，設計者雖然會將一些考量因素寫入代碼，但卻無法將人類社會的價值判斷融入。重大決策往往涉及從中央到地方許多相關規(guī)定，內(nèi)容上也多有涉及行政原則，需要審查者對所涉及的法律政策與社會情況進行綜合性分析才能得出智慧的判斷，疑難問題也往往需要組織討論，這都是算法技術目前無法支持的。由于數(shù)字技術是完全依照預先設定的算法去完成一系列指令，再加上現(xiàn)有技術的限制無法將所有情況都設定進去，就注定審查結果的準確程度符合正態(tài)分布模型。排除效果極好和極差兩種極端狀態(tài)，在一般情況下考慮，審查者即使對審查結果產(chǎn)生疑問，最終也會選擇去相信這個結果。其二，自動化技術本身具有黑箱性。表面上看，人工智能通過數(shù)據(jù)、算法、代碼來運行，但本質上是通過設計者的編程而運作，不免受設計者的意志、判斷標準等因素影響，也會出現(xiàn)檢索誤差等情況，過度使用將侵害正當程序原則。

為有效防范和規(guī)避算法審查風險，提升對合法性審查的助益，在合法性審查程序中要進一步明確人工智能的輔助作用。在制度層面上，明確政府在合法性審查過程中的主體地位和算法的工具屬性，在“人機關系”中劃定人與人工智能之間的權利歸屬以及人工智能可以輔助的審查范圍。并在立法上明確，任何從機器得到的數(shù)據(jù)和結果，除了極其直接地證明了的行政事實，都要經(jīng)過審核判斷之后才能使用，而且沒有其他類型的證據(jù)構成證據(jù)鏈的機器證據(jù)，就不能作為審查終結的證據(jù)，否則就是非法行政行為[24]。人工智能并不能完全替代人在合法性審查程序中的重要作用，縱容算法逐漸從輔助工具轉變?yōu)楝F(xiàn)在或未來的智能代理與智能主體，獲得獨屬于人類的決策權，將使算法分析逐漸代替行政機關的專業(yè)判斷成為行政權威的來源，造成行政權威的轉移。為避免算法權力的進一步擴張，需要明確算法輔助行政是立基于技術工具性的“人治主導”，“算法治理”的同時注重“治理算法”，確保人類在任何時候和任何階段都能夠控制算法，而非被控制[25]。在主體意識層面上，督促審查者不能過度依賴人工智能的審查結果以及將人工智能的審查結果作為審查的唯一依據(jù)，強化審查者的主體意識。雖然算法審查很可能通過技術發(fā)展和自主學習在未來彌補技術上的缺陷，但是短時間內(nèi)算法的工具地位不會改變，仍然需要人來發(fā)揮主觀能動性主導重大行政決策的合法性審查工作。在進一步精細化完善算法程序的同時，目前更為重要的是提高審查者的職業(yè)素養(yǎng)與法律審查能力，提高行政機關的主動性與明確人工智能的工具性，實現(xiàn)合法性審查的法治數(shù)字化，讓技術賦能法治化發(fā)展。地方政府不但要嚴格把控審查者的選入門檻，而且要定期對審查主體開展培訓活動，并制定相應考察機制，提高審查者的理論功底和多學科知識水平。

（二）優(yōu)化決策過程留痕模式

十八屆四中全會提出建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，是中國共產(chǎn)黨為抑制領導干部利用集體決策的決策主體模糊性，抱著“法不責眾，罰不及眾”的錯誤想法，胡亂對待重大決策的現(xiàn)象，也是在總結歷史經(jīng)驗教訓的基礎上為避免集體決策成為個人意志的附庸和個人逃避責任的“避風港”而提出的重大任務。但是長期以來，重大決策終身責任追究制度存在著追責啟動難、責任認定難、證據(jù)固定難的“三難”困境[26]。究其原因，從決策做出到?jīng)Q策追責存在較長的時間跨度，同時在決策做出的過程中，往往會牽涉縱向的上下級機關和橫向的同級機關等多個部門的眾多決策主體[27]，時間跨度之大、決策主體之多都在客觀上導致了難以收集相關證據(jù)和確認責任主體，繼而帶來問責威懾力有限的問題。

終身責任追究制度的創(chuàng)新在于“終身”，落實難度也在于“終身”，如何跨越時間維度，保證決策過程和多元主體信息能夠長時間完整儲存下來并在追究中盡可能準確“復盤”決策過程、明確責任主體是實現(xiàn)重大決策終身責任追究制度的關鍵。重大決策臺賬機制的建立，通過逆向還原重大決策全過程完整保留追責證據(jù)[28]，在一定程度上確保了證據(jù)的完整性。但是如果決策臺賬數(shù)據(jù)依舊以保存在紙上為一般方式，那么在政府數(shù)字化轉型扎實推進的背景下，將會增大未來責任追究過程的難度和成本。

因此，為適應數(shù)字政府建設發(fā)展，要運用大數(shù)據(jù)等信息管理手段對重大決策過程建立數(shù)字化臺賬，對既定程序的格式內(nèi)容建立可反復使用的標準模板以簡化臺賬記錄。建立數(shù)字化臺賬固然可以明確具體環(huán)節(jié)決策失誤的相關責任主體以及對應的決策內(nèi)容和過程，但同時需要建立長期的電子決策檔案管理制度為數(shù)字化臺賬的留存提供基礎保障。電子決策檔案管理要重視硬件建設和人員配備，嚴格程序規(guī)范使用，嚴格按照電子介質的保存要求選擇儲存場所，定期對電子檔案的存儲環(huán)境進行維護，及時對決策數(shù)據(jù)進行統(tǒng)籌管理，保證決策數(shù)據(jù)的清晰完整，以適應重大決策終身責任追究制度長期性的特點。嚴格管控電子決策檔案的查詢體系，建立系統(tǒng)完備的查詢機制，明確電子決策檔案的獲取內(nèi)容、主體、途徑、程序等。并限制數(shù)據(jù)“只進不出”，避免相關責任主體為逃避責任追究修改或刪除決策相關數(shù)據(jù)，保障決策檔案穩(wěn)定和安全。

同時，在制度設計上要注重統(tǒng)籌促進電子決策檔案與重大行政決策程序所設立的相關數(shù)字技術平臺的數(shù)據(jù)互通和功能互助，整合多來源、多視角、多模式的數(shù)據(jù)，形成信息系統(tǒng)集成。通過連結多個數(shù)字技術平臺，將專家論證、風險評估、公眾參與等程序在數(shù)字平臺上的使用數(shù)據(jù)備份到電子決策檔案中，收集來自決策者、專家、公眾等多方主體視角下參與決策的過程性數(shù)據(jù)，結合傳統(tǒng)模式和數(shù)字模式進一步豐富證據(jù)來源，補充證明數(shù)字化臺賬內(nèi)容，進而形成近乎完整的全過程證據(jù)鏈條。在追責過程中，對于能夠與來自平臺的過程性數(shù)據(jù)相互印證的數(shù)字化臺賬則進一步確認其證明力，對于有沖突的則需要綜合考慮其是否具有證據(jù)能力。確保當啟動重大決策失誤終身責任追究程序時，追溯當年決策過程的檔案進行調查取證，做到有章可循、有據(jù)可查、證據(jù)真實，從根源上對決策者起到震懾作用，促使其依法決策、糾偏違規(guī)行為，用數(shù)字化的決策過程留痕模式助推依法決策過程。

四、結語

數(shù)字化作為賦能經(jīng)濟社會發(fā)展動力的總抓手，必須始終堅持在法治軌道上前進，政府數(shù)字化轉型必將影響重大行政決策的法治化建設。要充分釋放數(shù)字化轉型的數(shù)據(jù)紅利，完善和發(fā)展重大行政決策的程序價值，以適應數(shù)字化時代發(fā)展的需要。通過構建全國統(tǒng)一的數(shù)字化專家?guī)鞚M足不同地區(qū)對高水平專家的需求，借助雙向信息傳遞功能及時互通完整信息，保障論證工作順利進行，利用數(shù)字系統(tǒng)的“雙標簽”模式進行專家選任工作，限制決策機關的專家選任權，并要求專家論證結論性資料上網(wǎng)，通過強化監(jiān)督防范決策機關任意對待專家論證程序。在發(fā)揮數(shù)據(jù)基礎在風險決策中優(yōu)勢作用的同時注重數(shù)據(jù)與決策者個人智慧的相互促進作用，構建基礎性的風險監(jiān)控系統(tǒng)維持動態(tài)風險評估，長期防范決策風險，以逐步達到科學決策的時代要求。利用數(shù)字技術不斷拓展民主參與的多樣化途徑，堅持決策信息公開，最大程度上實現(xiàn)民主決策。同時，堅持以人為主導，明確數(shù)字算法的輔助決策工具地位。利用數(shù)字化過程留痕完善重大決策臺賬機制，助推重大行政決策終身責任追究制度落實，倒逼決策主體依法決策。將算法權力關進制度的籠子，實現(xiàn)法制維度與技術維度深度融合、同頻共振。以法治化規(guī)范數(shù)字化，以數(shù)字化賦能法制化，健全科學、民主、依法的決策機制，實現(xiàn)數(shù)字政府建設和重大行政決策的協(xié)同發(fā)展。