葉思菁 宋長青 程昌秀 高培超 沈石 穆望舒

1 北京師范大學(xué) 地表過程與資源生態(tài)國家重點實驗室 北京 100875

2 北京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)部 北京 100875

糧食安全是一個世界性的挑戰(zhàn)，關(guān)系到人類可持續(xù)發(fā)展的基本需求[1]。作為人類賴以生存的最基本資源，耕地是在自然資源要素和人為活動的共同作用下，以食物生產(chǎn)為核心，兼具生活、生態(tài)、文化等多重功能的復(fù)雜綜合體[2]，其不僅是糧食安全的基礎(chǔ)；還具有氣候調(diào)節(jié)、凈化水質(zhì)、生物控制等多種生態(tài)功能[3]，對地表水、食物鏈、生物多樣性和大氣層保護起到重要作用[4]。保護耕地資源，不僅要關(guān)注垂直空間多圈層交互作用下耕地自然屬性特征，亦要重視在不突破資源環(huán)境承載力上限前提下耕地的可持續(xù)利用模式，權(quán)衡保障糧食需求與保護農(nóng)田及其他生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定[5,6]。

中國把“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”作為一項基本國策。習(xí)近平總書記多次指出，“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基”，要“像保護大熊貓一樣保護耕地”，“18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。受土地管控政策、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、種糧補貼、農(nóng)業(yè)稅減免等多重利好因素推動，雖然中國人均耕地面積不足世界平均數(shù)的40%，耕地土壤有機質(zhì)平均含量僅為歐美發(fā)達國家的60%[4]，但持續(xù)以全球9%的耕地養(yǎng)活近20%的人口，實現(xiàn)糧食產(chǎn)量“十九連豐”，為實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作出重要貢獻[7-9]。然而，當(dāng)前增產(chǎn)不代表永續(xù)高產(chǎn)，在過去40年，化肥農(nóng)藥的過量投入、重型農(nóng)業(yè)機械設(shè)備的推廣和多重套種的高強度利用不斷加劇農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)退化，引起耕作層變薄、板結(jié)、酸化、有機質(zhì)降低，引發(fā)農(nóng)作物生理特征病變，危害土壤動物與微生物群落結(jié)構(gòu)[10]。土地污染問題也頻繁導(dǎo)致我國部分地區(qū)的糧食產(chǎn)品有毒有害物質(zhì)超標(biāo)[11]。認(rèn)識耕地資源利用的態(tài)勢并分析治理對策，探索區(qū)域適宜的耕地利用模式，是落實具有中國特色的“最嚴(yán)格的耕地保護”新戰(zhàn)略，實現(xiàn)生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3 條控制線協(xié)同管控的重要前提。

1 中國耕地資源利用的“五化”態(tài)勢

耕地系統(tǒng)是可人工賦能的半自然生態(tài)系統(tǒng)，在不同地理空間中具有特定結(jié)構(gòu)和功能特性，經(jīng)長期自然演變形成穩(wěn)定的生態(tài)平衡狀態(tài)[12]。人類活動是驅(qū)動耕地系統(tǒng)功能狀態(tài)變化或穩(wěn)態(tài)相變的主導(dǎo)因素，直接或間接影響耕地生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能[13]。根據(jù)土地科學(xué)領(lǐng)域的長期研究，當(dāng)前威脅中國耕地資源安全的耕地利用結(jié)構(gòu)性變化可總結(jié)為“五化”現(xiàn)象，即“非農(nóng)化”[14,15]、“非糧化”[16]、“細碎化”[17,18]、“邊際化”[19,20]與“生態(tài)退化”[21,22]。本文分析中國耕地資源利用“五化”態(tài)勢，并分析治理“五化”態(tài)勢的多重嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，最后提出政策建議。

1.1 “非農(nóng)化”態(tài)勢：耕地數(shù)量下降超5%，“北增南減”過程增加糧食安全風(fēng)險，并加劇產(chǎn)能損失

耕地“非農(nóng)化”是指占用耕地從事非農(nóng)業(yè)活動（如城鎮(zhèn)、住宅、工業(yè)、交通等建設(shè)，綠化造林，挖湖造景，以及擴大自然保護地等）的過程。根據(jù)第二、三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報，2019年我國耕地總面積19.179 億畝，相比2009 年減少1.129 億畝[23,24]。根據(jù)GlobalLand30 2000/2010/2020 三期數(shù)據(jù)對比分析（圖1），在2000—2010年階段，中國耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的面積占耕地流出總面積的21.86%，其中比例較高省份主要分布在華北平原和長江中下游平原；至2010—2020年階段，38.47%的流出耕地被建設(shè)用地占用，該比值在上海、北京、天津、河南、山東等地甚至超過70%，并在東南丘陵地區(qū)與西部灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)增幅突出（圖1d）。耕地占補平衡政策的實施對管控建設(shè)用地侵占耕地發(fā)揮重要作用，但尚有部分地區(qū)未實現(xiàn)數(shù)量平衡（例如，2010—2020年，華北平原的所有省份均未實現(xiàn)耕地數(shù)量平衡）（圖1a）；并且由于該時期缺乏耕地向生態(tài)用地流出的管控政策，退耕還林還草成為南方丘陵山區(qū)及西部灌區(qū)耕地流出的主要因素。

從空間上看，我國耕地呈“北增南減”特征（圖1b），耕地由農(nóng)業(yè)氣候資源豐富、農(nóng)作條件較好的東部平原和東南沿海省份向水熱條件較差的北方地區(qū)轉(zhuǎn)移[25]。這一再分配過程使我國傳統(tǒng)“南糧北運”逆轉(zhuǎn)為“北糧南運”[26]，在一定程度上加劇了北方水資源壓力，并造成當(dāng)?shù)馗刭Y源過度利用，增加糧食安全的不確定性[27]。耕地空間再分配也加劇了耕地產(chǎn)能損失（圖1c）。已有研究表明，2010—2020 年，我國耕地總產(chǎn)能減少3 125.46 萬噸，是2000—2010 年的3.25倍，并且“占優(yōu)補劣”普遍存在，補充耕地的平均潛在單產(chǎn)僅流出耕地的62.6%[28]。此外，2000—2010 年的補充耕地，至2020年仍作耕地使用的比例較低，全國近一半省份不足50%[28]。

1.2 “非糧化”態(tài)勢：自2000 年以來急劇增加，南方高于北方、山區(qū)高于平原，非糧食主產(chǎn)區(qū)高于糧食主產(chǎn)區(qū)

耕地“非糧化”是指原本用于種植糧食作物的耕地轉(zhuǎn)為種植非糧作物甚至發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，其典型表現(xiàn)形式有“坑塘化”“果園化”“苗木化”“茶園化”等。在既定約束下，耕地經(jīng)營主體理性選擇可獲致最大化收益的種植方式，能夠增加收益、減少棄耕撂荒，促進規(guī)模經(jīng)營。但是，如不具體情況具體分析，施以精細化監(jiān)管，從長遠看，耕地“非糧化”極易導(dǎo)致耕作層被破壞，耕地基礎(chǔ)地力被侵蝕、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)退化等嚴(yán)重后果，危及國家糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。

圖1 2010—2020年中國耕地“非農(nóng)化”格局Figure 1 Non-agricultural pattern of cropland from 2010 to 2020 in China

近年來，政府推進糧食規(guī)?；a(chǎn)過程中，“工商資本”涉農(nóng)的趨利性，以及“耕地流轉(zhuǎn)”中高額的土地租金、滯后的種糧補貼政策等因素加劇“非糧化”蔓延。據(jù)調(diào)查，2013年12月—2014年3月，我國東部地區(qū)以“工商資本”形式流轉(zhuǎn)耕地的非糧化率達72.41%，中部、西部分別為32.69% 和57.35%[29]。1980—2020年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，我國耕地“非糧化”率自2000 年以來急劇增加，且南方高于北方、山區(qū)高于平原，非糧食主產(chǎn)區(qū)高于糧食主產(chǎn)區(qū)。上海、浙江、福建、廣東海南等東部省份，自1995年以來，長期存在嚴(yán)重耕地“非糧化”態(tài)勢，非糧化率超過50%的年頭比較常見。廣西、四川、云南、貴州、重慶等西南省份，自2000年以來，耕地“非糧化”持續(xù)走高，2020年達到歷史峰值。

1.3 “細碎化”態(tài)勢：北低南高，三大平原連片耕地被高細碎利用，2014年以來細碎度降低

耕地“細碎化”是指一個農(nóng)戶經(jīng)營一塊以上的耕地，這些地塊“受人為或自然條件的影響，難以成片、集中、規(guī)模經(jīng)營，土地利用呈插花、分散、無序的狀態(tài)”[18]。耕地“細碎化”的影響隨區(qū)域自然-經(jīng)濟-社會特征而變化：有研究認(rèn)為，在剩余勞動力較多、耕地面積較少的特定地區(qū)，“細碎化”有利于農(nóng)民開展多樣化種植，分散農(nóng)業(yè)投入風(fēng)險，從而維持或增加凈收入[30]；而隨著農(nóng)業(yè)機械化和經(jīng)營模式的不斷發(fā)展，更多學(xué)者提出，耕地“細碎化”會阻礙農(nóng)業(yè)新技術(shù)應(yīng)用，加劇田埂引發(fā)的農(nóng)民矛盾，阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，對耕地利用效率、農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出、農(nóng)業(yè)復(fù)種指數(shù)產(chǎn)生負面影響[31,32]。

根據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)升尺度計算（圖2），我國耕地細碎度整體表現(xiàn)為北低南高的空間格局，連片性低的細碎地塊主要分布在山地丘陵地區(qū)；關(guān)中平原、成都平原及長江中下游平原江蘇、安徽、江西等地區(qū)呈低平均斑塊面積-高空間密度聚類格局，即具備高的規(guī)模經(jīng)營潛力，但因人為分割與多樣化種植等因素呈細碎利用。王學(xué)和徐曉凡[33]研究表明，2004—2013年中國超70%的縣域耕地景觀格局呈顯著“細碎化”趨勢；2014—2020 年，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策影響下耕地細碎度降低，其中兩廣地區(qū)最為顯著。

1.4 “邊際化”態(tài)勢：2015年以來加劇，山區(qū)高于平原，由長江中下游地區(qū)向西遷移，超半數(shù)縣耕地利用強度低于60%

土地“邊際化”是指某一土地利用狀態(tài)的經(jīng)濟效益在自然、社會、政治、經(jīng)濟、環(huán)境等多因素的共同作用下不斷減少的過程[34]。耕地“邊際化”的本質(zhì)是耕地在當(dāng)前用途下出現(xiàn)“無租化”現(xiàn)象，即農(nóng)地利用的純收益“小于或等于零”（稱為“低端邊際化”）或低于其他可選用途的經(jīng)濟收益（稱為“高端邊際化”），耕地用途轉(zhuǎn)為更為粗放的用途，甚至撂荒。耕地“邊際化”現(xiàn)象的指示性指標(biāo)通常包括“耕作純收益明顯下降”“農(nóng)作物播種面積減小”“集約度減小”等。

根據(jù)2001—2018年的“全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編”，自2015 年以來，種植早秈稻、小麥、玉米在大部分省份表現(xiàn)出顯著低端邊際化特征，相比2010年以前收益下降劇烈。此外，山區(qū)省份邊際化現(xiàn)象更為嚴(yán)峻，這主要是由于山區(qū)農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展困難導(dǎo)致畝均耕作用工數(shù)量遠大于平原地區(qū)，且耕作勞動生產(chǎn)率顯著低于平原地區(qū)[35]。

圖2 基于10 km格網(wǎng)單元的中國耕地平均斑塊面積（MPS）與空間密度（CLD）雙變量空間自相關(guān)格局Figure 2 Bivariate local Moran’s I between cropland mean patch size (MPS) and cultivated land density (CLD) of China, based on the 10 km grid unit

根據(jù)張學(xué)珍等[36]對1992—2017 年中國20 余省份的165 個縣（市）撂荒案例薈萃分析，我國撂荒案例在空間上主要呈逆時針旋轉(zhuǎn)90°的“T”字型格局；2010年后，我國撂荒研究重點區(qū)域由長江中下游地區(qū)向西遷移，轉(zhuǎn)變?yōu)樽愿拭C東南部至貴州西部和云南北部的南北條帶狀集中分布；撂荒案例數(shù)量持續(xù)增加，撂荒率也呈逐漸增加趨勢。Ye等[37]對中國縣級耕地利用強度研究表明，全國73.1%的縣耕地平均利用強度低于0.7，53.6%的縣平均利用強度低于0.6，遼寧、內(nèi)蒙古、山西、湖南、安徽、四川、云南、重慶、海南、新疆等地區(qū)均存在隱性撂荒空間聚集特征；高質(zhì)量-低強度成為耕地利用的核心矛盾（覆蓋52.98%縣區(qū)）[38]。此外，耕地占補平衡政策實施中對“占近補遠”現(xiàn)象的管控缺失也加劇了“邊際化”過程。例如，Liu 等[28]計算得出，2010—2020 年，省級補償耕地的平均耕作距離達到占用耕地的2—7倍；但同時期省級耕地平均耕作距離減少了3.82%—63.88%。這一矛盾主要是由于遠距離耕地因耕作成本較高而被粗放利用甚至撂荒，進而被遙感分類模型識別為其他土地利用類型，“邊際化”過程的效應(yīng)掩蓋了“占近補遠”過程，導(dǎo)致省級平均耕作距離減小。

1.5 “生態(tài)退化”態(tài)勢：生物健康形勢嚴(yán)峻，化肥農(nóng)藥利用率距發(fā)達國家仍有較大差距，農(nóng)田汞、鎘污染治理亟待加強

耕地“生態(tài)退化”現(xiàn)象是指由于土地過度開發(fā)利用、田塊規(guī)?；下非^度硬化導(dǎo)致農(nóng)田半自然生境減少或消失，加之化肥農(nóng)藥大量投入和單一化種植，導(dǎo)致耕地土壤酸化板結(jié)、重金屬污染加劇、農(nóng)業(yè)景觀均質(zhì)化、生物多樣性嚴(yán)重減低[39,40]。農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入與耕地重金屬污染是耕地“生態(tài)退化”現(xiàn)象發(fā)生發(fā)展的重要影響因素。

基于FAOSTAT 數(shù)據(jù)集能值分析（圖3）：1995—2010年，我國農(nóng)作物產(chǎn)出強度提升伴隨著農(nóng)藥化肥投入強度的大幅增加；2010年以后我國農(nóng)作物生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)為“減肥增產(chǎn)”，農(nóng)藥投入強度也呈波動降低；至2019年，我國農(nóng)作物產(chǎn)出強度僅接近美國2000年產(chǎn)出水平，仍有較大的提升潛力，農(nóng)藥、化肥投入強度分別是美國2000年的2.32倍與1.4倍。

1998—2019年中國29省份121個縣農(nóng)田土壤重金屬——汞（Hg）、砷（As）、鉛（Pb）、鎘（Cd）、鉻（Cr）、銅（Cu）、鋅（Zn）含量調(diào)查案例薈萃分析表明[41]：我國農(nóng)田Hg、Pb、Cd元素污染普遍較為嚴(yán)重，其中以Cd 元素污染最為嚴(yán)重——在遼寧、江蘇、吉林、湖北、福建、廣東、四川、江西、甘肅、陜西、河北、廣西、新疆、河南等眾多地區(qū)均檢測出重度或嚴(yán)重污染案例。從時間變化上看，農(nóng)田Hg、Cd 污染狀況變化較小，而Pb 污染狀況在2016 年以后有所改善。

1.6 耕地“五化”態(tài)勢的綜合分析

綜合來看，近20年我國耕地“非農(nóng)化”“非糧化”“細碎化”“邊際化”和“生態(tài)退化”均表現(xiàn)出加劇趨勢?！胺寝r(nóng)化”和“非糧化”問題已經(jīng)突破耕地資源安全預(yù)警線（圖4），其中華北平原與長江中下游平原“非農(nóng)化”問題，以及南方省份的高“非糧化”問題尤為嚴(yán)重。同時，“細碎化”“邊際化”和“生態(tài)退化”也已突破臨界預(yù)警線，存在向預(yù)警線加劇的風(fēng)險。平原地區(qū)耕地“細碎化”態(tài)勢得到一定控制，但仍是限制農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的主要因素；“邊際化”態(tài)勢持續(xù)加劇，特別是顯/隱性撂荒問題亟待重視；“生態(tài)退化”治理已有初步成效，但化肥農(nóng)藥利用率距離發(fā)達國家尚存差距，耕地Hg、Cd 污染監(jiān)測與治理亟待加強。從長遠來看，應(yīng)優(yōu)先轉(zhuǎn)變“非農(nóng)化”“非糧化”趨勢，進一步治理“細碎化”“邊際化”，謹(jǐn)防“生態(tài)退化”加劇。此外，“五化”問題均表現(xiàn)出不同程度的向西遷移，急需做好提前防治。

2 治理耕地“五化”面臨艱巨挑戰(zhàn)

2.1 耕地“五化”過程成因交錯復(fù)雜，機理認(rèn)知困難

耕地“五化”過程成因復(fù)雜，受自然-經(jīng)濟-社會因素綜合作用，并表現(xiàn)出區(qū)域分異特征。

（1）自然層面。我國面臨大國小農(nóng)的基本國情，人均耕地面積小，自然資源稟賦較差。小農(nóng)戶仍是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對主體，占全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的98%，覆蓋全國70%左右耕地[42]，并受氣候條件、地形特征、土壤性狀、工程水平的空間約束，這導(dǎo)致大量不適宜耕作的土地被作為耕地利用。

（2）經(jīng)濟層面。城市化、工商業(yè)資本向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移加劇了耕地“非農(nóng)化”過程；種糧比較效益低下，有限種糧面積難以維持尊嚴(yán)體面的家庭生計，是驅(qū)動“非糧化”的關(guān)鍵癥結(jié)；經(jīng)濟飛速增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級帶來的農(nóng)業(yè)比重下降、務(wù)農(nóng)機會成本增加、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)資價格上漲，加劇平原區(qū)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“非糧化”與“生態(tài)退化”經(jīng)營，也推動山地區(qū)耕地“邊際化”發(fā)展。

圖3 不同國家1995—2019年農(nóng)藥、化肥投入強度及其與糧食產(chǎn)出強度變化關(guān)系Figure 3 Relationship between pesticide or fertilizer input intensity and grain output intensity in multiple countries from 1995 to 2019

（3）社會層面。老生代農(nóng)戶群體勞動能力減弱，農(nóng)村偏低的醫(yī)療、教育、生活條件，以及部分地區(qū)農(nóng)業(yè)無法維持生計的現(xiàn)實狀況使得“農(nóng)二代”延續(xù)務(wù)農(nóng)的意愿較低，導(dǎo)致務(wù)農(nóng)主體缺位，增加耕地“非糧化”“邊際化”的風(fēng)險；務(wù)農(nóng)群體受教育水平較低也限制了新興農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用。同時，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系與農(nóng)產(chǎn)品市場規(guī)范化的發(fā)展不足，導(dǎo)致耕地“生態(tài)退化”缺乏消費端約束。

自然-經(jīng)濟-社會因素的空間差異決定了我國耕地“五化”過程在不同地區(qū)受異質(zhì)性的機理過程驅(qū)動而表現(xiàn)出不同的發(fā)展方向。治理耕地“五化”應(yīng)立足于理解區(qū)域性“五化”機理特征，絕不能實施“一刀切”的管控政策。

2.2 耕地“五化”是系統(tǒng)性問題，形態(tài)多樣，多相互通，加劇政策管控難度

耕地“五化”根源在于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與土地監(jiān)管主體之間對耕地利用方式與產(chǎn)出效益的期望產(chǎn)生對立。一方面，不同類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以提升耕地經(jīng)濟效益為目標(biāo)，在區(qū)域自然條件及自身資金技術(shù)等因素約束下趨向比較收益較高的耕地利用方式；另一方面，不同類型的土地監(jiān)管主體則從區(qū)域建設(shè)發(fā)展、糧食安全保障、資源生態(tài)健康等方面對耕地利用方式提出要求，通過行政法規(guī)管控約束農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提升耕地經(jīng)濟效益的行為。在部分地區(qū)，這一對立又融入了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體內(nèi)部之間關(guān)于流轉(zhuǎn)農(nóng)地收益分配、環(huán)境安全的矛盾，以及土地監(jiān)管主體內(nèi)部之間關(guān)于城市發(fā)展與耕地保護的沖突，變得更為復(fù)雜。

耕地“五化”現(xiàn)象，是在極端情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與土地監(jiān)管主體之間對耕地利用方式與產(chǎn)出效益的期望產(chǎn)生對立的具象化形式。在此背景下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為規(guī)避行政法規(guī)約束而激發(fā)新形態(tài)的“五化”案例不斷涌現(xiàn)，倒逼耕地管控政策以“堵缺口”的方式被動應(yīng)對，在實踐中表現(xiàn)出滯后性與片面性。

同時，耕地“五化”是系統(tǒng)性問題，“五化”現(xiàn)象之間存在多相態(tài)互通。針對單一“五化”問題設(shè)計管控策略，有可能激化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與土地監(jiān)管主體之間的對立，推動一種“五化”相態(tài)轉(zhuǎn)為另一種“五化”相態(tài)，甚至衍生出新相態(tài)。例如，耕地占補平衡、建設(shè)用地增減掛鉤等政策對管控“非農(nóng)化”問題發(fā)揮重要作用，但部分地區(qū)“占近補遠”的補償方式加劇了耕地的“細碎化”和“邊際化”；而占林草補耕地不僅破壞原生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，也對化學(xué)品投入提出更高需求，加劇耕地“生態(tài)退化”。又如，通過“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”政策有效改善了“細碎化”，但規(guī)模經(jīng)營主體趨于通過“非糧化”經(jīng)營提升流轉(zhuǎn)耕地的經(jīng)濟收益；而對“非糧化”的嚴(yán)格管控，很可能加劇山區(qū)耕地撂荒，并推動平原區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提升化學(xué)品投入以提升糧食單產(chǎn)。

綜上，治理耕地“五化”，應(yīng)從根本問題入手，統(tǒng)籌全局，以疏解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與土地監(jiān)管主體間的對立為目標(biāo)，充分顧及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體意愿。

圖4 2000—2020年中國耕地“五化”態(tài)勢變化評估Figure 4 Assessment of cropland’s non-agricultural, nongrain, fragmentation, marginalization, and ecological degradation changes of China from 2000 to 2020

2.3 耕地“五化”的責(zé)任主體存在認(rèn)知差異，目標(biāo)難以協(xié)同

耕地資源“利用-本底-效益”存在內(nèi)在聯(lián)系與互饋作用：耕地資源利用行為通過改變資源本底狀態(tài)，支撐資源效益的實現(xiàn)；耕地資源效益指示耕地資源本底的質(zhì)量、健康狀況，進而牽引或制約耕地利用行為[16]?！拔寤爆F(xiàn)象外在表現(xiàn)為不適宜的耕地資源利用行為，內(nèi)在損害耕地資源本底狀態(tài)、影響農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)健康?；诖耍剿鳌拔寤敝卫砺窂?，需要聯(lián)合農(nóng)業(yè)、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水土保持等相關(guān)的多個責(zé)任主體，圍繞“利用-本底-效益”級聯(lián)過程形成共識，理清區(qū)域性耕地利用的邊界，從源頭出發(fā)協(xié)作監(jiān)管不適宜的耕地利用行為。

當(dāng)前耕地保護責(zé)任主體因職能分割而存在認(rèn)知差異：重視耕地產(chǎn)量提升、耕地污染治理、耕地質(zhì)量產(chǎn)能保護等責(zé)任的局部而輕全局。這種認(rèn)知差異導(dǎo)致“五化”治理目標(biāo)難以協(xié)同，存在政策設(shè)計不完善、措施針對性不強的短板，并有部分問題因缺失責(zé)任主體而未得監(jiān)管。例如，長期單一農(nóng)作物種植引起的農(nóng)田生態(tài)退化問題。同時，這種認(rèn)知差異也導(dǎo)致不同層面問題，包括：部分經(jīng)濟發(fā)展相對落后地區(qū)片面理解推進“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”，放任“非糧化”經(jīng)營以發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟；部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于片面追求經(jīng)濟發(fā)展、制度建設(shè)不健全、對“五化”危害認(rèn)知不足等因素，缺乏對工礦城建占用基本農(nóng)田、流轉(zhuǎn)農(nóng)地“非糧化”經(jīng)營、耕地拋荒或高化學(xué)品投入等現(xiàn)象實施合理制約。

2.4 自然-經(jīng)濟-社會的動態(tài)變化加劇耕地“五化”治理的不確定性

耕地“五化”過程發(fā)生于開放的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，其區(qū)域性演化機制與治理彈性可能受外部自然與經(jīng)濟社會因子的動態(tài)變化影響而發(fā)生變化，給“五化”治理帶來極大不確定性。

（1）氣候因素是加劇耕地“五化”治理不確定性的主要自然因素。我國是全球氣候變化的敏感區(qū)和影響顯著區(qū)[43]。① 氣候變化引起1951—2021 年我國地表年平均氣溫每10 年升高0.26℃①中國氣象局氣候變化中心. 中國氣候變化藍皮書（2022）. 北京: 科學(xué)出版社, 2022.。2012 年以來年降水量持續(xù)偏多①，導(dǎo)致大部分極端氣候事件的頻率與影響強度增加，負面影響農(nóng)作物干物質(zhì)積累并加劇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險。有研究提出，如不采取任何措施，到21世紀(jì)后半期，中國小麥、水稻、玉米等主要農(nóng)作物的最大降幅可達37%[44]。② 氣候變化通過改變水熱分配引起區(qū)域土地適宜性與資源承載力發(fā)生變化，并加劇供水差異，導(dǎo)致部分地區(qū)農(nóng)業(yè)需水量增大，提高農(nóng)業(yè)成本與投資需求[44]。這些影響可能驅(qū)動不同地區(qū)小農(nóng)戶做出擴大經(jīng)濟作物種植面積、多樣化種植或外出打工等選擇以規(guī)避風(fēng)險，加重“五化”風(fēng)險。③ 氣候變化對林草等其他生態(tài)系統(tǒng)的影響也可能通過遠程耦合作用增加耕地“五化”治理難度。例如，溫升引起林草土壤有機碳下降、生物多樣性降低等問題會進一步加劇耕地保護壓力，威脅農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的抗逆性。

（2）我國正處在經(jīng)濟社會發(fā)展的重要階段。據(jù)國家統(tǒng)計局公報，2022 年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，河南、河北、山東、安徽、江蘇和四川等糧食主產(chǎn)省份仍具較大城鎮(zhèn)化潛力，在未來一段時期持續(xù)面臨建設(shè)用地需求增長的挑戰(zhàn)；而收入提升與人口數(shù)量增長驅(qū)動飲食結(jié)構(gòu)多元化與糧食需求增加，增加耕地利用壓力。同時，人口老齡化、農(nóng)業(yè)勞動力外流及動蕩的國際政治經(jīng)濟形式進一步加劇耕地“五化”治理的不確定性。

基于此，治理“五化”問題不僅要立足現(xiàn)狀，還要考慮氣候與經(jīng)濟社會因子動態(tài)變化的影響，盡可能預(yù)留彈性應(yīng)對空間。

3 政策建議

3.1 深化耕地系統(tǒng)研究，完善“五化”綜合治理的長期科技支撐

深化良田-良種-良法系統(tǒng)性研究，為“五化”綜合治理提供科技支撐。

（1）良田層面。推進顧及未來氣候、經(jīng)濟、社會情景動態(tài)變化的資源承載力、土地適宜性與多元糧食需求評估研究與成果推廣應(yīng)用。加快形成具有資源稟賦優(yōu)勢的國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)布局，統(tǒng)籌規(guī)劃各地區(qū)耕地最低保有量，回答“地區(qū)承載耕地面積的上限是多少”“哪些地區(qū)不適宜種糧而適宜經(jīng)濟作物”“哪些地區(qū)邊際化或生態(tài)退化程度高、風(fēng)險大且難以逆轉(zhuǎn)，不適宜作為耕地利用”“哪些地區(qū)需要休耕輪作、如何休耕輪作”等諸多問題；挖掘氣候、地形、土壤、工程建設(shè)、利用方式、土壤微生物等因素對區(qū)域性耕地單產(chǎn)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)健康及“五化”現(xiàn)象的影響機制及其拐點，為全面推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供理論指導(dǎo)。

（2）良種層面。構(gòu)建規(guī)模化的生物育種產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)置與科技創(chuàng)新平臺，集中力量突破農(nóng)作物育種關(guān)鍵技術(shù)；鼓勵扶持種子企業(yè)，改進種子企業(yè)與科研單位的合作模式，加快育種產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；加強科研成果應(yīng)用，根據(jù)地區(qū)自然社會經(jīng)濟條件與極端氣候風(fēng)險推廣適宜的農(nóng)作物育種成果。

（3）良法層面。鼓勵支持以耕地可持續(xù)產(chǎn)能保護為核心的研究探索，研究一季種糧的可持續(xù)高效利用模式，研究有利于耕地健康維持和保育的多年糧果輪作經(jīng)營模式；突破耕地資源調(diào)查、監(jiān)測、評價、預(yù)測、預(yù)警關(guān)鍵技術(shù)與裝備[45-48]；宣傳推廣農(nóng)業(yè)科技小院的先進經(jīng)驗，加強對小農(nóng)戶的耕作技術(shù)培訓(xùn)，增加資金支持并制定考核標(biāo)準(zhǔn)；推廣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升耕地利用效率與抗災(zāi)能力，加強節(jié)水灌溉、鹽堿地治理、污染土壤微生物修復(fù)等高新科技推廣應(yīng)用，突破適宜山地丘陵區(qū)的小型農(nóng)機研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)。

3.2 提升農(nóng)戶種糧收入，完善主糧產(chǎn)供銷鏈路，降低務(wù)農(nóng)風(fēng)險

（1）強化農(nóng)業(yè)支持保護補貼。通過建立獎勵機制填補糧食作物和經(jīng)濟作物的效益差異，包括制定區(qū)域性農(nóng)業(yè)碳匯核算標(biāo)準(zhǔn)與補貼標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先對糧地試點實施碳匯補貼；制定碳稅制度，完善碳稅征收主體、稅費標(biāo)準(zhǔn)、補貼標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，針對化肥、農(nóng)藥生產(chǎn)統(tǒng)一征收碳稅，并將碳稅補貼至農(nóng)業(yè)部門和應(yīng)用保護性耕作的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等。

（2）鼓勵發(fā)展村民聯(lián)合體。強化小農(nóng)戶對規(guī)?；?jīng)營主體的監(jiān)督能力，要求占補平衡、增減掛鉤、旱改水、進出平衡指標(biāo)交易應(yīng)有村民聯(lián)合體參與并占一定比例的收益，并相應(yīng)的承擔(dān)長期管護責(zé)任。

（3）完善主糧產(chǎn)供銷鏈路。減少運輸銷售過程中糧食損耗；規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品銷售市場，落實農(nóng)產(chǎn)品健康分級，推動農(nóng)產(chǎn)品健康信息開放與產(chǎn)地溯源，加強食品安全宣傳教育，保障健康農(nóng)產(chǎn)品具有更高收益。

（4）擴大主糧政策性保險。適當(dāng)補貼農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險行為，降低農(nóng)戶主糧種植風(fēng)險。

3.3 完善法制建設(shè)，落實主體責(zé)任，強化監(jiān)管考核

（1）完善法制與政策建設(shè)，為耕地保護涉及的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)關(guān)聯(lián)要素提供法制與政策保障，加強對違法占用耕地、污染損毀耕地行為的懲處力度。協(xié)同完善“占補平衡”“進出平衡”“增減掛鉤”政策，嚴(yán)把入口關(guān)，對轉(zhuǎn)入耕地的連片規(guī)模、耕作距離設(shè)定門檻，對于存在水土流失、洪澇災(zāi)害、污染等退化風(fēng)險的建筑用地、園地、林地、草地等慎重轉(zhuǎn)入；統(tǒng)一轉(zhuǎn)入耕地的評估體系與驗收標(biāo)準(zhǔn)，明確后期管護責(zé)任主體與管護要求。推動以縣為單元建立耕地“占補平衡”“進出平衡”“增減掛鉤”指標(biāo)流轉(zhuǎn)庫，統(tǒng)籌省內(nèi)耕地“轉(zhuǎn)入”指標(biāo)周轉(zhuǎn)。

（2）逐步恢復(fù)“非農(nóng)化”“非糧化”耕地，以“南增北穩(wěn)”方式優(yōu)化國家耕地戰(zhàn)略布局。成立專家組，面向各地區(qū)制定“可恢復(fù)耕地”（即第三次全國國土調(diào)查標(biāo)注為“即可恢復(fù)”或“工程恢復(fù)”的現(xiàn)狀園地、林地、草地、坑塘水面）的定量恢復(fù)目標(biāo)。著力推動我國南方高產(chǎn)能地區(qū)耕地恢復(fù)，控制北方地區(qū)耕地粗放擴張。國家建立跨省的耕地保護獎勵機制，確實無法履行耕地定量恢復(fù)目標(biāo)的地區(qū)，需繳納“高額”耕地保護補償費。

（3）完善多方主體責(zé)任，加快推行“田長制”、落實簽訂“軍令狀”。加強耕地“五化”整治監(jiān)測考核，推進五級“田長制”，將各級“田長”責(zé)任范圍落地上圖，明確責(zé)任邊界并簽訂責(zé)任狀。制訂完善的“田長”責(zé)任考核指標(biāo)體系，將耕地“五化”治理情況，作為重要內(nèi)容納入考核體系之中。整合國家自然資源督察、地方土地執(zhí)法檢查的現(xiàn)有違法查處機制，并推廣應(yīng)用衛(wèi)星遙感、地面低空遙感等技術(shù)，建立健全耕地“五化”的快速核查機制和監(jiān)測預(yù)警機制。

3.4 加強宣傳教育，推動民眾樹立耕地資源大安全觀

（1）圍繞“糧食安全”“健康的土地—健康的食物—健康的身體”等加強主題教育。將“五化”治理與民眾福祉關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)民眾客觀認(rèn)識“五化”態(tài)勢及其危害，建設(shè)耕地資源保護的群眾基礎(chǔ)。

（2）倡導(dǎo)和推行節(jié)糧減損行動。在學(xué)校、社區(qū)等場所深化糧食節(jié)約教育與公益宣傳；發(fā)揮國家行政機關(guān)及企事業(yè)單位模范帶頭作用，完善相關(guān)用餐制度，建立糧食浪費監(jiān)測體系。

（3）加強對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的耕地保護法律法規(guī)教育與國家利好政策宣傳。既要引導(dǎo)小農(nóng)戶認(rèn)識“五化”危害，亦要幫助小農(nóng)戶了解村民聯(lián)合體、多種托管服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)科技小院等與自身權(quán)益的聯(lián)系。