謝 鹍，熱依拉·阿不拉

（新疆大學 政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830049）

一、引言

高校畢業(yè)生作為寶貴的人力資源，其就業(yè)關系到社會的穩(wěn)定與發(fā)展。高校畢業(yè)生就業(yè)政策是促進高校畢業(yè)就業(yè)的重要保障和驅動力，是達到高校畢業(yè)生就業(yè)預期目標的重要途徑。在黨的二十大報告中提出，要強化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進機制，推動高質量充分就業(yè)。[1]近幾年新冠肺炎疫情反復延宕，對高校畢業(yè)生就業(yè)造成了許多困擾，影響了其就業(yè)穩(wěn)定性，加劇了畢業(yè)生就業(yè)壓力。[2]因此，黨和政府高度重視高校畢業(yè)生就業(yè)問題，出臺了一系列政策以進一步促進畢業(yè)生就業(yè)。今年自治區(qū)政府工作報告中指出“積極擴展市場化社會化就業(yè)渠道，將促進青年特別是高校畢業(yè)生就業(yè)工作擺在更加突出的位置”。[3]據相關部門統(tǒng)計，我區(qū)2023 屆高校畢業(yè)生數量將達到15.8萬，同比增加3.2 萬人，高校畢業(yè)生數量呈現不斷上升的趨勢。[4]

目前，新時代治疆方略取得了階段性成果，社會發(fā)展正處于重大的歷史交匯節(jié)點上，各領域需要大量優(yōu)質人才資源，而現階段畢業(yè)生就業(yè)難與缺乏人才之間的矛盾日益突出。解決好這個問題，需要政府調整和補充畢業(yè)生就業(yè)相關政策，以完善就業(yè)公共服務體系。在此態(tài)勢下，本文依據政策工具理論，探究新疆高校畢業(yè)生就業(yè)政策，不僅有助于緩解日益凸出的畢業(yè)生就業(yè)問題，實現人才合理配置，也對新疆社會經濟的轉型升級和維持社會穩(wěn)定具有重要的現實意義。

二、政策文本的選擇與政策分析框架

（一）政策文本的選擇

本文為了確保所選用政策文本的權威性，將政策文本來源和內容作為甄別和篩選依據：一是在政策文本的來源方面，所選取的政策文本主要選自新疆自治區(qū)教育廳、人力資源和社會保障廳等相關政府部門官方網站公開發(fā)布的數據資料；二是在政策內容的選擇方面，選取與高校畢業(yè)生就業(yè)密切相關的“高校畢業(yè)生”“就業(yè)政策”“大學生就業(yè)”等政策主題搜集政策文件。本文總共搜集了2012 年至2022 年12 月31 日發(fā)布的有關高校畢業(yè)生就業(yè)的通知、意見、辦法、公告等政策文件，通過篩選，最終納入的政策文件一共32 份（詳見表1），由于篇幅所限，本文僅列舉部分政策文本。

表1 新疆高校畢業(yè)生就業(yè)政策文本列表

（二）政策分析框架

單一的政策工具不能完全解釋高校畢業(yè)生就業(yè)政策的全部特征，因此，本文采取“政策工具—就業(yè)渠道”兩個維度，擬構建了新疆高校畢業(yè)生就業(yè)政策文本的二維分析框架，以政策工具維度為主，就業(yè)渠道維度為輔，借助質性分析軟件，對政策文本內容進行了統(tǒng)計分析。

1.政策工具維度

政策工具反映的是公共政策制定者的實施政務理念，是達到政策目標的重要手段和具體措施。[5]目前雖然眾多學者對政策工具進行了深入研究，但對于政策工具尚未形成統(tǒng)一的分類標準。本文借鑒了羅斯威爾和澤格菲爾德等人提出的政策工具分類模型，[6]即從環(huán)境型、供給型和需求型三個政策工具方面對新疆高校畢業(yè)生就業(yè)政策文件進行分析。該模型從政策的影響層面對政策工具進行劃分，更能體現新公共治理背景下政府角色的轉變特點，即從控制型向影響型轉變，[7]在公共政策領域也被廣泛應用于政策文本的量化分析。因此，本研究從政策工具這3 個方面探討新疆高校畢業(yè)生就業(yè)相關政策，掌握就業(yè)政策的文本政策工具結構以及其中存在的不足之處，并提出針對性的具體對策建議，這對促進新疆高校畢業(yè)生公平就業(yè)和完善畢業(yè)生就業(yè)政策工作具有重要意義。

政策工具對高校畢業(yè)生就業(yè)政策的作用主要體現在以下三個方面：通過供給型政策工具，從資金、服務、技術等方面推動高校畢業(yè)生高質量發(fā)展，具體包括人才培養(yǎng)、就業(yè)方式創(chuàng)新、就業(yè)咨詢服務、財政投入、科技信息支持、基礎設施建設等方面；運用環(huán)境型政策工具，為高校畢業(yè)生就業(yè)政策目標的實現創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，具體包括目標規(guī)劃、法律法規(guī)、策略性措施、財政援助、公共服務支持；借助需求型政策工具，采取政府購買、對外交流等方式，積極開拓新興市場，拉動就業(yè)工作技術創(chuàng)新，從而減少市場的不確定性，降低就業(yè)風險，[8]具體包括政府購買服務、海外交流、服務外包等內容（圖1）。

圖1 政策工具對高校畢業(yè)生就業(yè)政策的作用圖

2.就業(yè)渠道維度

現階段，自治區(qū)教育廳、人社廳以及高校積極引導高校畢業(yè)生通過多種渠道實現充分就業(yè)，出臺相應的配套措施鼓勵畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)、從事新興職業(yè)，并為就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了政策保障；通過采用稅收優(yōu)惠、補貼獎勵等手段，提升國企、中小微企業(yè)吸納高校畢業(yè)生就業(yè)的能力；拓展基層單位就業(yè)渠道計劃，通過政策宣傳、就業(yè)獎勵政策等措施引導高校畢業(yè)生轉變其傳統(tǒng)就業(yè)觀念，進而鼓勵其到基層就業(yè)；通過政府出資設置公益性就業(yè)崗位，為畢業(yè)生創(chuàng)造了更多就業(yè)機會；引導畢業(yè)生積極響應祖國號召，鼓勵參軍入伍。在上述的就業(yè)渠道中運用了不同的政策工具組合，“政策工具—就業(yè)渠道”兩個維度在政策分析框架中形成了一種政策平衡（圖2）。

圖2 政策工具—就業(yè)渠道二維分析框架

3.政策工具編碼

本文選用Nvivo12 質性分析軟件從政策工具和就業(yè)渠道兩個維度對32 份新疆高校畢業(yè)生就業(yè)政策進行了具體編碼，對每一份政策文本內容進行就編碼分類，即“政策序號 —文件章節(jié)—一級標題—二級標題—三級標題”，例如“21-3-2-5”表示21 號政策文件，第3 章第2 節(jié)中的第5 條政策內容，具體內容為“拓寬資金支持渠道，貫徹落實創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策，通過多種方式支持高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)”，納入到供給型政策工具中的“就業(yè)資金投入”，就業(yè)渠道為“創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)”，按照這種編碼方式將所有納入的政策文件編碼。

三、研究結果分析

（一）政策工具維度結果分析

通過對高校畢業(yè)生就業(yè)政策文本的統(tǒng)計分析，發(fā)現新疆高校畢業(yè)生就業(yè)政策在協(xié)調運用供給型、需求型和環(huán)境型政策工具方面存在一定的差異（見表2）。其中，供給型政策工具數量最多，占比為60.19%；次之為環(huán)境型政策工具，數量占比39.04%；需求型政策工具短缺，僅占0.77%?？梢钥闯稣蛴谑褂霉┙o型政策工具來推動高校畢業(yè)生就業(yè)，也比較重視通過環(huán)境型政策工具為畢業(yè)生創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境，從而影響畢業(yè)生就業(yè)。然而需求型政策工具幾乎處于“缺位”狀態(tài)，說明其對畢業(yè)生就業(yè)的拉動作用不明顯。三種政策工具內部結構也呈現不均衡的特點，具體分析如下：

表2 新疆高校畢業(yè)生就業(yè)政策工具分布統(tǒng)計表

1.供給型政策工具過溢

從統(tǒng)計分析的結果來看，在供給型政策工具的主要內容中比例較高的工具有就業(yè)信息服務（23.96%）、人才培養(yǎng)（22.36%）、政策宣傳（16.61%）以及資金投入（11.48%）。說明政府比較傾向于使用人力和物力促進高校畢業(yè)生就業(yè)。咨詢服務（3.83%）和創(chuàng)新就業(yè)方式（4.79%）使用較少。咨詢服務政策工具相對短缺；創(chuàng)新就業(yè)方式作為拓寬就業(yè)方式的重要途經和社會趨勢，也沒有得到應有的重視。除此之外，政府在基礎設施建設（8.31%）和共同協(xié)作（8.95%）等方面的支持力度較弱，尤其是實習基地建設以及與高校、企業(yè)協(xié)作共等工作有待強化。

2.環(huán)境型政策工具不足

環(huán)境型政策工具從某種程度上為促進高校畢業(yè)生就業(yè)率提供了政策保障和物質基礎，確保了畢業(yè)生就業(yè)政策的有效運行和落實。在高校畢業(yè)生就業(yè)政策的運用當中，公共服務政策工具使用比例最高，占比32.51%，但其中關于勞動權益保護相關的內容較少，需要政府出臺明確規(guī)定保護畢業(yè)生權益，以減少畢業(yè)生失業(yè)率，消除其后顧之憂。同時，策略性措施、法規(guī)管制、財政援助等工具較為均衡，均占環(huán)境型政策工具的16.26%，反應了政府對高校畢業(yè)生就業(yè)政策的重視，意在通過政策引領、物質和法律保障等措施提高畢業(yè)生就業(yè)率。然而，目標規(guī)劃的占比最少，僅占7.39%，且其內容較為模糊，很多政策文本缺乏明確的時間限制，需要政府制定明晰的規(guī)劃目標，以提高政策的可操作性。

3.需求型政策工具缺失

跟環(huán)境型政策工具相比，需求型政策工具對畢業(yè)生就業(yè)的影響更為快捷，不僅能擴寬畢業(yè)生就業(yè)渠道，還能夠提升畢業(yè)生就業(yè)質量。然而，從統(tǒng)計分析結果來看，新疆高校畢業(yè)生就業(yè)政策文件中需求型政策工具幾乎空白，僅占政策工具總數的0.77%，具體內容主要包括政府采購和對外交流，服務外包和打破政策壁壘等政策工具尚未使用。對外交流作為彌補高校畢業(yè)生就業(yè)政策短板的有效途徑沒有得到拓展；服務外包工具的缺失說明市場在促進畢業(yè)生就業(yè)方面未能發(fā)揮作用。

（二）就業(yè)渠道維度結果分析

根據新疆高校畢業(yè)生就業(yè)政策文件的內容，本文將就業(yè)渠道分為企業(yè)招聘、基層服務項目、創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)、公益性崗位、事業(yè)單位招聘以及應征入伍等六種類型，政策工具作用于就業(yè)渠道中的比例如圖所示（圖3）。其中，創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)占比最高（40.6%），通過運用稅收減免、提供人事勞動保障服務、配套措施等環(huán)境型政策工具，政府采購等需求型政策工具，以及創(chuàng)業(yè)指導服務、政策宣傳、融資服務等供給型政策工具大力支持畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)；在基層就業(yè)方面，政府傾向于綜合運用政策規(guī)定、專項活動、就業(yè)能力培訓、資金支持等環(huán)境型和供給型政策工具，通過擴大“選聘高校畢業(yè)生到村任職”“三支一扶”“特崗教師”“西部計劃”等基層服務項目的規(guī)模，提供更多的基層就業(yè)機會。雖然就業(yè)政策文本中推出的基層就業(yè)渠道較多，但缺乏畢業(yè)生工作后基本生活保障、就業(yè)期滿后的去向等相關問題的配套措施；政府運用共同協(xié)作、資金投入等供給型政策，不斷推動校企合作，為中小企業(yè)進校招聘提供便利條件，鼓勵和引導畢業(yè)生到中小企業(yè)就業(yè)；但公益性崗位（3.76%）、應征入伍（5.26%）以及事業(yè)單位招聘（7.52%）占比較少，需要政府在近期工作中補充和完善。

圖3 就業(yè)渠道占比

四、政策建議

（一）優(yōu)化政策工具結構

1.完善供給型政策工具

一方面，政府要支持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)，打造“互聯網+”大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務平臺，健全智能化服務體系，制定和完善大學生自主創(chuàng)業(yè)相關政策，在畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)貸款、服務、培訓、資金、稅收減免等方面給予政策支持，并加強監(jiān)督和管理，將政策落到實處。另一方面，要完善畢業(yè)生就業(yè)咨詢服務機制，推廣“線上+ 線下”就業(yè)服務模式，盡量實現“一對一”精準服務，為學生提供就業(yè)信息、簡歷投遞、筆試面試方面的指導，最大限度地滿足畢業(yè)生就業(yè)需求。除此之外，應當對高校畢業(yè)生的就業(yè)培訓機制建設予高度重視，為畢業(yè)生提供社會實踐、見習基地、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機會，重點培養(yǎng)學生創(chuàng)新思維，提高畢業(yè)生就業(yè)競爭力和綜合素質，努力實現“培得好、用得上、留得住”的就業(yè)政策目標。

2.調整環(huán)境型政策工具

針對高校畢業(yè)生就業(yè)政策目標規(guī)劃存在的問題，需要確立明確的目標規(guī)劃，遵循政策前瞻性和規(guī)劃性原則，建立發(fā)展高校畢業(yè)生職業(yè)生涯的長期和短期目標規(guī)劃性策略。同時要建立有效、科學、合理的激勵機制和績效考核機制，促使企業(yè)、高校認真貫徹落實畢業(yè)生就業(yè)政策。績效考核指標不僅要關注畢業(yè)生就業(yè)數量的提高，也需要重視畢業(yè)生就業(yè)質量的提升和政策執(zhí)行效果。政策的有效執(zhí)行和落實不僅需要長期的目標規(guī)劃，還需要政府加強監(jiān)督機制，對聘用高校畢業(yè)生的企業(yè)和用人單位去逐級檢查，并建立和完善政策效果反饋機制，以保障高校畢業(yè)生基本勞動權益。政府監(jiān)察部門要對政策執(zhí)行主體重點監(jiān)督，不定期檢查相關政策的貫徹執(zhí)行情況，如果出現政策沒有落實、虛報等問題，采取相應的懲罰措施，為高校畢業(yè)生順利畢業(yè)創(chuàng)造公平公正的就業(yè)環(huán)境。

3.增加需求型政策工具

市場是吸納就業(yè)的主要主體，是穩(wěn)就業(yè)的主力軍。政府應落實好援企穩(wěn)崗政策，打破經營壁壘，優(yōu)化營商環(huán)境，加大對旅游文化和民族特色產業(yè)的支持力度，助力企業(yè)實現高質量發(fā)展，進而創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，引領畢業(yè)生到企業(yè)就業(yè)。加強與內地畢業(yè)生就業(yè)率較高和就業(yè)政策相對完善的省市加強學習交流，結合新疆實際情況，制定出既能促進高校畢業(yè)生就業(yè)又符合本地實情的畢業(yè)生就業(yè)政策；要落實政府采購公共就業(yè)服務制度，加大政府購買基層就業(yè)崗位的力度，以吸納更多的畢業(yè)生就業(yè)。需要兼顧服務外包措施，充分發(fā)揮需求型政策工具對市場帶動就業(yè)的激勵和拉動作用；政府要簡政放權，創(chuàng)造更多市場化的就業(yè)崗位，減少學生對政府扶持政策的依賴，發(fā)揮就業(yè)市場在畢業(yè)生就業(yè)中的拉動作用，構建以市場為主導的畢業(yè)生就業(yè)政策體系。

（二）擴寬就業(yè)渠道

1.拓寬新興就業(yè)渠道

政府部門應結合新疆各地方政府實際和大學生就業(yè)需求，合理配置就業(yè)資源，適度增設公益性崗位規(guī)模，促使高校畢業(yè)生階段性就業(yè)。建議以對口援疆計劃擴展就業(yè)渠道。各地方政府可以促進與內地援疆省市和企業(yè)的合作，建立就業(yè)援疆機制，在區(qū)內和區(qū)外擴展就業(yè)市場，為畢業(yè)生提供匹配度高和針對性強的就業(yè)崗位。進一步完善高校畢業(yè)生的社保補貼、就業(yè)獎勵等政策內容，組織專項活動等措施引導高校畢業(yè)生前往基層，在基層崗位鍛煉實踐能力，同時解決好貧困畢業(yè)生就業(yè)問題。積極推行“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，通過創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，鼓勵高校畢業(yè)生結合所學知識和新疆產業(yè)特色優(yōu)勢自主創(chuàng)業(yè)，為其提供政府出資與風險投資為一體化的創(chuàng)業(yè)融資平臺，[9]簡化創(chuàng)業(yè)審批流程，降低自主創(chuàng)業(yè)門檻，以提高高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)的可行性。協(xié)調使用目標規(guī)劃、服務外包、人才培養(yǎng)等政策工具，圍繞新時代治疆方略、鄉(xiāng)村振興以及絲綢之路經濟帶核心區(qū)建設等國家戰(zhàn)略，挖掘新興就業(yè)崗位潛力。

2.適度調整不同就業(yè)渠道中政策工具的使用

針對不同的就業(yè)渠道，要綜合開發(fā)不同的政策工具。在公益性崗位方面，進一步加強政府與社會、用人單位的合作，通過政府購買服務和資金支持等途徑，為畢業(yè)生提供更多的公益性崗位，并簡化聘用手續(xù)，給想進體制內的畢業(yè)生提供過渡性工作崗位?；鶎泳蜆I(yè)方面，需要完善基層就業(yè)輔助支持政策，補充基層工作后的社會保障、住房等基本生活問題的應對措施，詳細規(guī)定基層就業(yè)期滿后的再次就業(yè)問題，建議對愿意考公務員、事業(yè)單位的畢業(yè)生給予優(yōu)先錄用、加分等政策優(yōu)惠，這不僅能夠解決基層就業(yè)畢業(yè)生二次就業(yè)問題，避免其錯失就業(yè)黃金期，還能給社會輸送有工作經驗的人才。在應征入伍方面，可以補充退役后可享受的個性化政策內容，比如創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)補貼、稅收減免、學費補償等，不僅能夠讓畢業(yè)生運用所學知識為國防發(fā)展做貢獻，在一定程度生還能夠緩解就業(yè)問題。

3.引導大學生樹立正確的就業(yè)觀

科學合理的就業(yè)觀對高校畢業(yè)生就業(yè)具有積極的促進作用。高校對畢業(yè)生就業(yè)指導和就業(yè)宣傳時要對畢業(yè)生開展正確的就業(yè)觀、擇業(yè)觀、職業(yè)道德教育，了解市場變化，注意引導畢業(yè)生與時俱進建立符合實際的擇業(yè)預期，并提高畢業(yè)生辨別信息和職業(yè)決策能力。與此同時，需要注重畢業(yè)生社會責任感、吃苦耐勞精神、服務意識的培養(yǎng)。政府要高度重視高等教育質量，提升畢業(yè)生求職就業(yè)能力，從而激發(fā)畢業(yè)生轉變就業(yè)觀念的內生動力，主動適應社會主義市場經濟的需求。[10]高校畢業(yè)生要做好充分準備，拋棄陳舊的就業(yè)觀，樹立積極進取的就業(yè)意識，既要重視專業(yè)理論知識的掌握，又要通過參與實踐活動有意識地提升就業(yè)能力，比如面對數字化的新興崗位，畢業(yè)生應提升自我數字化創(chuàng)新意識和操作能力，使自己能夠適應未來勞動力市場中“人機協(xié)同”的工作模式。