■文/劉小玲 謝津（上海科學(xué)院）

建設(shè)創(chuàng)新聯(lián)合體是新時期黨中央科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要部署之一。2020年10月29日中共第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）有明確表述：“強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，促進(jìn)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚。推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，支持企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，承擔(dān)國家重大科技項目。”2021年12月，“創(chuàng)新聯(lián)合體”一詞首次被寫入新修訂的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》。如果說“創(chuàng)新聯(lián)合體”在《建議》中的出現(xiàn)，意味著其戰(zhàn)略地位的確立——表明組建創(chuàng)新聯(lián)合體是“十四五”規(guī)劃及其配套政策研究制定的重要且緊迫的任務(wù)；而這次寫入2021版《科技進(jìn)步法》，則意味著其法律地位的確立（李輝，2022）。創(chuàng)新聯(lián)合體從提出至今已將近3年時間，各地創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)正處于加速推進(jìn)階段。

一、長三角及北京、廣東創(chuàng)新聯(lián)合體政策的比較分析

（一）政策來源及分析

本文搜集了上海、江蘇、浙江、安徽、長三角、北京和廣東等地區(qū)政府出臺的關(guān)于創(chuàng)新聯(lián)合體的政策（見表1），構(gòu)建“4W1H”研究分析框架圖（見圖1），進(jìn)行分析比較，從中了解國內(nèi)科技發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)的實踐。

圖1 4W1H研究分析框架圖

表1 長三角省份及北京、廣東創(chuàng)新聯(lián)合體相關(guān)政策

（二）分析

通過對上述有代表性的地區(qū)政府出臺的創(chuàng)新聯(lián)合體政策比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，雖然各地區(qū)對創(chuàng)新聯(lián)合體的具體定義不盡相同，但內(nèi)涵界定基本一致：創(chuàng)新聯(lián)合體是發(fā)揮政府作為重大創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者、組織者作用，企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新的主體地位和主導(dǎo)作用，以關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)任務(wù)為牽引的一種任務(wù)型、體系化的創(chuàng)新組織。總的來說，有三個“分不開”：一是創(chuàng)新聯(lián)合體的功能定位與國家的重要發(fā)展戰(zhàn)略分不開。各地方建立創(chuàng)新聯(lián)合體，基本上都聚焦在一個方向，即攻克制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵共性技術(shù)和“卡脖子”技術(shù)，推動科技成果盡快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全性和穩(wěn)定性。二是創(chuàng)新聯(lián)合體的主攻方向與各地方的發(fā)展戰(zhàn)略分不開。因各地方的實際狀況不同，技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域不同，所以創(chuàng)新聯(lián)合體的主攻方向也是不同的。如北京提出優(yōu)先在新一代信息技術(shù)、醫(yī)藥健康、智能制造與裝備、集成電路、智能網(wǎng)聯(lián)汽車等高精尖產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，布局培育20個左右具有國際影響力的創(chuàng)新聯(lián)合體；江蘇提出重點支持高端裝備、集成電路、新能源、新材料等24個未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域組建創(chuàng)新聯(lián)合體；浙江提出在15個重點戰(zhàn)略領(lǐng)域建設(shè)50個左右省級創(chuàng)新聯(lián)合體；上海臨港提出到2025年，圍繞全市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局和臨港新片區(qū)前沿產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育組建不少于10個創(chuàng)新聯(lián)合體。三是創(chuàng)新聯(lián)合體的運行機制與領(lǐng)頭企業(yè)分不開。創(chuàng)新聯(lián)合體的運行一般采取誰牽頭誰主導(dǎo)的原則，牽頭方確定創(chuàng)新聯(lián)合體的研究方向、工作任務(wù)、管理體制和運行機制等，擬定共建協(xié)議，征集共建單位，負(fù)責(zé)日常運營等工作，因此領(lǐng)軍企業(yè)需要建立一套適合自己也適合完成創(chuàng)新聯(lián)合體任務(wù)的組織模式。

具體而言，上述地區(qū)的創(chuàng)新聯(lián)合體推進(jìn)在組建目的、功能定位、主要任務(wù)、牽頭主體和運行機制上（4W1H）大體相同，但也有一些細(xì)微差別：

一是對于牽頭組建主體的要求，有的明確是企業(yè)，如浙江、安徽；有的擴展了范圍，可以是行業(yè)龍頭企業(yè)或知名科研院所以及重大創(chuàng)新平臺，如上海、北京和江蘇。江蘇把創(chuàng)新聯(lián)合體分成兩種類型，一種是創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)引領(lǐng)，另一種是重大科技創(chuàng)新平臺支撐。北京按照依托載體不同，把創(chuàng)新聯(lián)合體組建方式分成領(lǐng)軍企業(yè)牽頭型、創(chuàng)新平臺支撐型、任務(wù)場景驅(qū)動型、專利標(biāo)準(zhǔn)聚合型，以及基金等其他適用的方式（見表2）。

表2 北京創(chuàng)新聯(lián)合體的類型

二是在具體運行機制要求上，組建理事會領(lǐng)導(dǎo)下的牽頭單位法人負(fù)責(zé)制，有的還增加了技術(shù)專家和項目專員。比如，浙江要求成立創(chuàng)新聯(lián)合體管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，由牽頭單位推舉負(fù)責(zé)人，科技部門派人參與，統(tǒng)籌管理聯(lián)合體攻關(guān)組織和建設(shè)運行；成立聯(lián)合體專家咨詢委員會，為攻關(guān)決策提供技術(shù)咨詢。北京創(chuàng)新聯(lián)合體則實行“行政+技術(shù)”雙總師負(fù)責(zé)制，并設(shè)立項目專員；行政總師由依托單位的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，技術(shù)總師由領(lǐng)域內(nèi)高層次領(lǐng)軍人才擔(dān)任，項目專員由相關(guān)政府部門派出，全程跟進(jìn)創(chuàng)新聯(lián)合體攻關(guān)進(jìn)程。上海臨港創(chuàng)新聯(lián)合體明確要求實行牽頭單位法人和首席專家“雙重領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制”。

三是政府的支持多元化，一般包括資金、政策組合、派駐特派員、科技項目攻關(guān)、創(chuàng)新平臺建設(shè)、應(yīng)用場景支持、智庫建設(shè)等方面。除此之外，有的地方政府還自我加壓。比如，北京設(shè)立創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)推進(jìn)工作專班，開展日常調(diào)度、分工協(xié)作、信息報送等工作，強化對創(chuàng)新聯(lián)合體的聯(lián)動支持；上海臨港將創(chuàng)新聯(lián)合體組建列入臨港高新產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新年度重點工作并量化任務(wù)指標(biāo)、整合各方資源強力推進(jìn)；浙江把創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)成效作為市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)科技進(jìn)步目標(biāo)責(zé)任制考核重要指標(biāo)；廣東在2023年7月組建了總規(guī)模100億元（首期認(rèn)繳50億元）的廣東省創(chuàng)新聯(lián)合體基金，由省級國資平臺恒健控股公司下屬恒信公司負(fù)責(zé)管理，以基金投資聚合政產(chǎn)學(xué)研用各要素，支持創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)。

二、關(guān)于創(chuàng)新聯(lián)合體的幾點思考

（一）中央提出組建創(chuàng)新聯(lián)合體的原因

自從2020年“創(chuàng)新聯(lián)合體”一詞首次在中央文件出現(xiàn)后，就引起了學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界的廣泛討論和關(guān)注。首當(dāng)其沖的一個問題是為什么中央在2020年前后明確提出組建創(chuàng)新聯(lián)合體？本文認(rèn)為，主要有兩個原因：

第一，對當(dāng)前國際科技競爭現(xiàn)狀的回應(yīng)。一是縱觀當(dāng)前的全球發(fā)展格局，科技創(chuàng)新已經(jīng)成為綜合國力競爭的決定性因素。優(yōu)化配置創(chuàng)新資源、加強企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)學(xué)研深度融合、實現(xiàn)高水平科技自立自強、到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，是新時期科技發(fā)展的主題。二是受地緣政治影響，我國很多產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性和基礎(chǔ)底層技術(shù)暴露出來的“卡脖子”問題愈發(fā)嚴(yán)峻。事實上，我國成為世界第二大經(jīng)濟體已經(jīng)20多年了，在技術(shù)上肯定要從引進(jìn)消化吸收走向再創(chuàng)新，由模仿創(chuàng)新走向原始創(chuàng)新和自主創(chuàng)新，當(dāng)前的地緣政治無形中又加速了這一進(jìn)程。三是技術(shù)供求不平衡、科研和經(jīng)濟“兩張皮”依然是當(dāng)前我國技術(shù)創(chuàng)新的癥結(jié)所在，創(chuàng)新聯(lián)合體能夠?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新主體協(xié)同、創(chuàng)新資源匯集、創(chuàng)新能力聚合，是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的有效途徑（朱騰，2023）。與此同時，以華為、格力、中國中車、?？低?、小米等為代表的一批行業(yè)龍頭企業(yè)的崛起，也客觀上推動著產(chǎn)學(xué)研合作由傳統(tǒng)的“企業(yè)出題，學(xué)校答題”模式轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷摹肮餐鲱}，共同解答”模式，即企業(yè)與學(xué)校一起探討開發(fā)前沿技術(shù)，雙方聯(lián)合研究的領(lǐng)域從解決短期技術(shù)問題轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q長遠(yuǎn)關(guān)鍵共性技術(shù)“卡脖子”難題（胡靜，2023）。

第二，對已有的各類創(chuàng)新主體的再思考。一是目前國內(nèi)需要一類跨產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的平臺型組織。在我國創(chuàng)新體系中，雖然已經(jīng)明確了國家實驗室、國家科研機構(gòu)、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)是國家戰(zhàn)略科技力量，同時還建設(shè)了一批國家技術(shù)創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、制造業(yè)創(chuàng)新中心等各類創(chuàng)新中心，但這些創(chuàng)新主體都是邊界清晰的獨立法人和創(chuàng)新個體。在科技發(fā)展范式快速迭代及我國亟須高質(zhì)量科技創(chuàng)新的背景下，創(chuàng)新需要擺脫單打獨斗的模式，以體系化的大兵團作戰(zhàn)保障我國在科技創(chuàng)新上持續(xù)發(fā)力（尹西明 等，2022）。從層面上說，創(chuàng)新聯(lián)合體是一種層次高、互動深的新型產(chǎn)學(xué)研深度融合模式（張羽飛 等，2023），是以關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)任務(wù)為牽引的平臺型組織。二是各類產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等不具備具體的目標(biāo)任務(wù)導(dǎo)向，更多是為了一個共同的服務(wù)宗旨而成立，比較松散，政府一般也不派駐專員，不要求建立“兩師制”或“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。從組織緊密度來說，創(chuàng)新聯(lián)合體是目標(biāo)牽引的、是任務(wù)型的產(chǎn)學(xué)研高級合作研發(fā)組織（張赤東 等，2021）。

因此，創(chuàng)新聯(lián)合體的設(shè)計要體現(xiàn)出以下特點：承擔(dān)以往各類創(chuàng)新主體所不能承擔(dān)的功能，體現(xiàn)以往各類創(chuàng)新主體所不能體現(xiàn)的政府意志，表現(xiàn)出以往各類創(chuàng)新主體所沒有的運行特點。

（二）創(chuàng)新聯(lián)合體的特點

第一，強調(diào)政府有組織的科研，自上而下整體設(shè)計與自下而上組建相結(jié)合。自上而下整體設(shè)計體現(xiàn)在：強調(diào)“有為政府”的力量，在若干戰(zhàn)略性領(lǐng)域組建創(chuàng)新聯(lián)合體必須強化“有為政府”作用，開展“有組織的科研”，力圖解決過去一些產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)領(lǐng)域普遍存在研發(fā)力量分散、創(chuàng)新能力偏弱等問題。為此，政府主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)創(chuàng)新聯(lián)合體的組建，政府聚焦創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)出臺專門政策文件，明確組建的重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、申請組建流程、對牽頭主體的資質(zhì)要求，甚至還成立“揭榜掛帥”機制、工作專班或派駐專員跟蹤創(chuàng)新聯(lián)合體的建設(shè)進(jìn)程，按照“成熟一個啟動一個”的節(jié)奏做好整體把控。自下而上組建體現(xiàn)在：企業(yè)自愿申請，牽頭單位自己找產(chǎn)業(yè)鏈上下游共建伙伴，各參與方自主設(shè)計組建協(xié)議或運行章程。

第二，強調(diào)市場機制，是一種新型舉國體制的實踐。創(chuàng)新聯(lián)合體的使命決定它需要調(diào)動跨領(lǐng)域跨學(xué)科的資源，包括大學(xué)、科研院所及其他上下游大中小微企業(yè)，包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)要素也包括產(chǎn)業(yè)外要素。創(chuàng)新聯(lián)合體是立足產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新卻超越產(chǎn)業(yè)界限的體系化組織，因此在某種意義上講它是一種市場化的新型舉國體制的探索形式（張赤東 等，2021）。一是強調(diào)企業(yè)特別是行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)的深度參與。牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體的領(lǐng)軍企業(yè)需要同時承擔(dān)起重大戰(zhàn)略科技問題的出題者和科技成果轉(zhuǎn)化的場景應(yīng)用平臺建設(shè)者的雙重職責(zé)。二是強調(diào)契約精神。創(chuàng)新聯(lián)合體組建要求所有參與方簽署組建協(xié)議，有的還要求制定章程，明確技術(shù)創(chuàng)新目標(biāo)、任務(wù)分工、組織機構(gòu)、主要職責(zé)和各成員單位的責(zé)權(quán)利、知識產(chǎn)權(quán)和轉(zhuǎn)化收益分配等內(nèi)容，構(gòu)成了一個小型的創(chuàng)新共同體和利益共同體。三是強調(diào)成果的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。各地區(qū)的創(chuàng)新聯(lián)合體不管牽頭組建單位是企業(yè)還是高校、科研機構(gòu)或創(chuàng)新平臺，均要求沿著產(chǎn)業(yè)鏈上下游組織相關(guān)單位參與；出題者是企業(yè)，解題者是創(chuàng)新聯(lián)合體各單位，最終回到應(yīng)用者還是企業(yè)。目的是真正實現(xiàn)市場配置的資源導(dǎo)向，搭建從原始技術(shù)到市場產(chǎn)品或服務(wù)的一體化通道。

第三，強調(diào)目標(biāo)牽引，具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向，非長期存在。一是從創(chuàng)新聯(lián)合體組建的“初心”來看，具有強烈的使命感，在規(guī)定時期內(nèi)完成具體的技術(shù)攻關(guān)任務(wù)。二是從各地區(qū)政府特別是市縣一級政府對創(chuàng)新聯(lián)合體的支持舉措來看，從明確支持對象的條件開始，到認(rèn)定、實施再到驗收，更多的是把創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)當(dāng)作一個類似重大產(chǎn)業(yè)化攻關(guān)項目來組織管理的。因此，創(chuàng)新聯(lián)合體必然是因任務(wù)而聚，因任務(wù)而散，是一種動態(tài)型的組織。

三、關(guān)于創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)需要注意的問題及政策啟示

（一）明確創(chuàng)新聯(lián)合體的功能定位和本質(zhì)特征

對政府而言，首先要想清楚什么樣的聯(lián)合科研攻關(guān)組織才滿足創(chuàng)新聯(lián)合體的功能期待。因為定義與“發(fā)牌子”相關(guān)，必須對創(chuàng)新聯(lián)合體與其他如技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟之類的組織進(jìn)行明確區(qū)分，才能“發(fā)牌子”，一些政府管理人員表示很擔(dān)心“換湯不換藥”（李輝，2022）。對企業(yè)等參與主體而言，肯定關(guān)心“我能做什么，我該做什么，我做了能得到什么”。因此，最關(guān)鍵的一點是政府和企業(yè)對創(chuàng)新聯(lián)合體形成共同價值觀，認(rèn)可它的功能定位和本質(zhì)特征，做好各自的分內(nèi)事?；仡櫄v史，我們發(fā)現(xiàn)，即使被視為創(chuàng)新聯(lián)合體典范的日本超大規(guī)模集成電路工程研究協(xié)會（VLSI）和美國半導(dǎo)體制造技術(shù)研究聯(lián)盟（SEMATECH），也是經(jīng)歷了一番政府部門和企業(yè)參與者的磨合才取得了成功，這些磨合包括了研發(fā)任務(wù)選擇、組織機制、成果共享機制、支持機制（胡冬云，2010；王素梅，2023；中金研究院，2023）。

（二）創(chuàng)新聯(lián)合體也有適用邊界

作為創(chuàng)新組織模式之一，創(chuàng)新聯(lián)合體雖然有利于產(chǎn)業(yè)追趕，但不是萬能的，有其特定的適用邊界。創(chuàng)新聯(lián)合體實際上是一種集中攻關(guān)模式，研發(fā)國外已經(jīng)成功驗證過的技術(shù)時可以有明確目標(biāo)，特別適合采用兵團作戰(zhàn)的集中攻關(guān)模式（李國杰，2019）。而科學(xué)基礎(chǔ)研究“功夫在平時”，不宜指望突進(jìn)，需要科研人員在國家創(chuàng)新體系內(nèi)自由探索、逐漸積累。美國學(xué)者Grindley（1994）在歸納美國SEMATECH項目經(jīng)驗時也指出，這類項目適合于短期、漸進(jìn)創(chuàng)新的技術(shù)研究，不宜替代長期的前沿基礎(chǔ)研究?？傮w而言，創(chuàng)新聯(lián)合體所要解決的關(guān)鍵共性和底層基礎(chǔ)技術(shù)，“卡點”和“堵點”是比較明確的，科學(xué)原理比較清晰，在國外也有成品，只是我國尚未自主掌握技術(shù)和工程方案。因此，在這個情況下組建創(chuàng)新聯(lián)合體，不管是成功率還是經(jīng)濟效益都是比較好的。

（三）要兼顧好各參與主體的利益

創(chuàng)新聯(lián)合體是否組建成功，利益共享機制和責(zé)權(quán)利對等機制的建立至關(guān)重要。應(yīng)當(dāng)充分考慮每個階段每個參與者的動機，以確保每個參與者都有動力（白京羽等，2020）。首先是競爭回避，即創(chuàng)新聯(lián)合體的各參與方不能在享受聯(lián)合體技術(shù)成果的同時，再獨立進(jìn)行應(yīng)用研究和其他競爭類的任務(wù)開展（朱騰，2023）。雖然創(chuàng)新聯(lián)合體成員單位來自產(chǎn)業(yè)鏈上下游，但實際中極大概率會有直接或潛在的同質(zhì)競爭關(guān)系。日本VLSI在組建之初也遇到類似的問題，后來為了打消企業(yè)泄露自己專有技術(shù)的顧慮，VLSI著眼于對所有成員都適用的共性技術(shù)與面向未來的基礎(chǔ)技術(shù)，研究開發(fā)制造高性能芯片的一般技術(shù)原理，比如如何減少硅結(jié)晶的缺陷、生產(chǎn)大口徑且不會出現(xiàn)翹曲的晶圓等（中金研究院，2023）。由于可以共享研究成果并獲取政府補貼，企業(yè)與競爭對手合作研究的積極性也逐漸提高。其次是知識產(chǎn)權(quán)規(guī)定，日本的VLSI規(guī)定，聯(lián)合研發(fā)的專利權(quán)由參與主體共同享有，并由VLSI研究協(xié)會設(shè)置專利對外許可協(xié)議的和專利費用的一般性條件。同樣取得巨大成功的美國SEMATECH在成立之初，也規(guī)定研究成果只有在成員公司獨占2年后才可以向其他非成員公司轉(zhuǎn)讓；后來逐漸取消獨占期，以一定的轉(zhuǎn)讓費和專利費向所有美國公司開放。由此可見，創(chuàng)新聯(lián)合體應(yīng)以組建協(xié)議為指引，創(chuàng)新聯(lián)合體形成的技術(shù)、方法、專利、論文等研發(fā)成果根據(jù)參與程度確定知識產(chǎn)權(quán)歸屬。

（四）做好跟蹤評估

創(chuàng)新聯(lián)合體是新生事物，目前尚沒有明確的路徑可遵循，其組建方式、治理機制、研發(fā)機制和科技成果轉(zhuǎn)化機制并不是固有的，而是創(chuàng)新聯(lián)合體主導(dǎo)和參與者共同選擇協(xié)商的結(jié)果。從政策和新修訂的科技進(jìn)步法的表述中也可以看到，政府是鼓勵創(chuàng)新聯(lián)合體通過體制機制創(chuàng)新更好地實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的。因此，對政府管理者而言，在把握住創(chuàng)新聯(lián)合體基本特征的前提下，不妨讓“百家爭鳴、百花齊放”，邊實踐、邊總結(jié)、邊評估，總結(jié)優(yōu)秀經(jīng)驗全國推廣，從而更好地創(chuàng)新科研攻關(guān)組織模式，打造科研新范式。