摘 要：法治鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，同時鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施又離不開強有力的法治保障。當前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹實施的過程中，村規(guī)民約與國家法律存在沖突、鄉(xiāng)村社會法治資源相對不足、許多村民不愿意或無力負擔訴訟成本等一系列問題嚴重制約了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的進程。為此，相關(guān)部門需采取措施實現(xiàn)村規(guī)民約與國家法律的良性互動、完善鄉(xiāng)村社會的法律體系并不斷培育廣大村民的權(quán)利意識與法治觀念。只有如此，才能補齊法治鄉(xiāng)村建設(shè)的短板與不足，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹實施提供法律支持和有力保證。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；法治建設(shè)；村規(guī)民約

中圖分類號：D422.6 " " 文獻標識碼：A文章編號：1009-3583（2024）-0045-04

The Current Situation and Improvement Strategies of

Legal Governance in Rural Construction from the

Perspective of Rural Revitalization

SI SHANG-le

（School of Law， Zhejiang Gongshang University， Hangzhou 310018， China）

Abstract： The construction of rule of law in rural areas is an important part of rural revitalization， and the smooth implementation of the rural revitalization strategy also relies on strong legal guarantees. Currently， in the process of implementing the rural revitalization strategy， a series of problems such as conflicts between village regulations and national laws， relatively insufficient legal resources in rural society， and many villagers unwilling or unable to afford litigation costs have seriously constrained the process of building a rule of law countryside. For this， relevant departments need to take measures to achieve a positive interaction between village regulations and national laws， improve the legal system of rural society， and continuously cultivate the rights awareness and legal concept of the majority of villagers. Only in this way， can we fill the gaps and deficiencies in the construction of rural areas under the rule of law， and provide legal support and strong guarantees for the implementation of the rural revitalization strategy.

Keywords： rural revitalization; rule of law construction; village regulations and agreements

鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。農(nóng)村地區(qū)擁有巨大的發(fā)展?jié)摿σ约吧詈竦娜罕娀A(chǔ)，其發(fā)展狀況關(guān)乎整個國家的前途和命運。隨著中國特色社會主義進入新時代，鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分越來越明顯，尤其是法治建設(shè)方面，鄉(xiāng)村地區(qū)的法治發(fā)展現(xiàn)狀難以滿足人民群眾對公平正義日益增長的需求，這嚴重制約了我國法治鄉(xiāng)村建設(shè)的進程。因此，我們有必要對鄉(xiāng)村法治的發(fā)展狀況進行研究，通過對目前鄉(xiāng)村法治建設(shè)的不足之處進行分析，從而找到化解之策，最終為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹實施提供法治保障。

一、價值旨歸：法治鄉(xiāng)村建設(shè)的時代意義

（一）三治融合：以法治糾正德治與自治的偏差

新時代的鄉(xiāng)村治理以法治、德治、自治三項舉措為重要抓手，這三項舉措相互協(xié)調(diào)、相互作用，共同構(gòu)成“三治融合”的有機整體。法治能夠?qū)ψ灾位虻轮芜^程中出現(xiàn)的錯誤或偏差進行及時糾正，也能夠?qū)ψ灾芜^程中出現(xiàn)的漏洞進行及時填補，在防止權(quán)力濫用的同時使得整個鄉(xiāng)村治理體系的運行過程不斷趨于平穩(wěn)，法治對德治與自治的糾正作用主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，彌補其他治理方式強制力不足的缺陷。沒有強制力或強制力不足的治理方式猶如一條不帶電的高壓線，對僭越法律的行為主體難以進行懲戒。與德治、自治不同的是，法治可以通過設(shè)置權(quán)利與義務(wù)的方式對廣大村民的合法權(quán)益予以保障，并對一切違法行為毫無例外地給予相應(yīng)的法律制裁，憑借法律自身的強制力與約束力對廣大村民的行為方式進行調(diào)整，來維護鄉(xiāng)村治理的整體秩序。而其他治理方式如德治，由于沒有強制力作為保障，很難達到預(yù)期的治理效果。

第二，擴大治理的適用范圍。除了對廣大村民的約束外，法治也能夠?qū)Υ甯刹?、基層政府工作人員等其他治理主體的行為方式進行有效調(diào)整，這是德治與自治所不具備的優(yōu)勢。與法治相比，德治與自治這兩種治理方式存在一定弊端，如受治理主體的個人好惡影響較大、容易滋生腐敗等，這就有可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者脫離治理的效力范圍。而法治憑借著自身的規(guī)范性可以彌補德治與自治的不足，將鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者也納入其中，從而起到預(yù)防不法行為的良好效果。

（二）文化增能：以法治形塑鄉(xiāng)村社會的文化氛圍

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的和諧、安寧和穩(wěn)定關(guān)系著國家的發(fā)展、進步與繁榮。[1]農(nóng)村的發(fā)展與進步離不開鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹實施，從本質(zhì)上看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹實施的過程就是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的過程，法治鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的必經(jīng)之路和應(yīng)有之義，同時鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施又助力于法治鄉(xiāng)村建設(shè)的深入推進和開展。

法治鄉(xiāng)村建設(shè)能夠為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施營造濃厚的法治文化?？梢哉f缺少法治文化涵養(yǎng)的鄉(xiāng)村振興是不健全的，是沒有靈魂和底蘊的鄉(xiāng)村振興。由于中國古代長期處于封建社會，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)缺少培植法治文化的土壤。而且，在儒家文化的深遠影響下，基于血緣親疏關(guān)系建立起來的宗法觀念在廣大村民的心中根深蒂固，一時之間難以撼動。除了受宗法觀念的影響，地緣觀念也是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的一大阻礙，這種觀念將地理位置的遠近作為判斷親疏的標準，中國人情社會的形成就與之密切相關(guān)。在這兩種觀念的影響下，“無訟”文化在農(nóng)村十分盛行，但這種文化與新時代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略南轅北轍。為了加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹實施，必須在廣大鄉(xiāng)村不斷培植和孕育法治文化，使法治文化滲透到鄉(xiāng)村的每一個角落，而法治鄉(xiāng)村建設(shè)能夠在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)營造一種法治氛圍，在這種氛圍的浸潤下，法治文化自然得到創(chuàng)設(shè)，同時鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也能夠得到順利實施。

（三）穩(wěn)定有序：以法治消解鄉(xiāng)村社會的治安風險

穩(wěn)定是農(nóng)村發(fā)展的重要前提，同時也是農(nóng)村長治久安的重要保障，它關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的成果，更關(guān)乎億萬人民群眾的幸福。但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，既會帶來機遇，也有許多不確定性的風險和挑戰(zhàn)，這就需要法治建設(shè)來提供一個穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。[2]

加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)有利于打擊黑惡勢力。加強法治建設(shè)是維護鄉(xiāng)村地區(qū)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵一招，與城市相比，農(nóng)村的法律體系相對不完善，法律制度相對不健全，這就為黑惡勢力的滋生提供了土壤。一些素質(zhì)低下的閑散人員以黑社會的形式欺壓人民群眾，嚴重危害人民群眾的生命財產(chǎn)安全。這些閑散人員無視國家法律，肆意違法妄為，黑社會問題已經(jīng)成為法治鄉(xiāng)村建設(shè)亟待解決的問題。法治鄉(xiāng)村建設(shè)可以幫助廣大村民增強法律意識，使其勇于表達自己的訴求，敢于拿起法律的武器維護自己的合法權(quán)益并同黑社會性質(zhì)組織作斗爭。同時，法治鄉(xiāng)村建設(shè)也可以借助法律的強制力對黑社會性質(zhì)組織形成威懾力，繼而在一定程度上起到凈化鄉(xiāng)村社會生態(tài)、維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定的作用。此外，國家公權(quán)力也能夠通過法律對黑惡勢力進行打擊和嚴懲，并逐漸鏟除黑惡勢力的經(jīng)濟基礎(chǔ)，對黑勢力所依靠的關(guān)系網(wǎng)連根拔起，真正還鄉(xiāng)村一個穩(wěn)定和諧、風清氣正的社會環(huán)境。

二、現(xiàn)實之困：法治鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村差序格局的二元結(jié)構(gòu)

（一）村規(guī)民約與正式規(guī)范的樣態(tài)沖突

國家法律是體現(xiàn)國家意志、并由國家強制力作為保障的一種社會行為規(guī)范，是國家明文規(guī)定并具有普遍約束力的規(guī)則的總稱。村規(guī)民約則是廣大村民按照國家法律并結(jié)合本村的具體情況而制定的一種“公約”。從本質(zhì)上看，村規(guī)民約是廣大村民鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗的累積，是村民根據(jù)本村具體情況制定的規(guī)章制度，它承載著維護本村公共秩序和社會風俗的重要任務(wù)，具有很強的適應(yīng)性，能對鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的各種問題作出及時、正確的反應(yīng)。作為兩種不同的規(guī)則形式，村規(guī)民約與國家法律的沖突主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，二者在具體內(nèi)容上可能存在沖突。與國家法律不同的是，村規(guī)民約既沒有國家強制力的保障，也不能很好地體現(xiàn)國家的意志，加上村規(guī)民約制定主體自身的法律素質(zhì)也相對較低，這就很難避免一些村規(guī)民約的具體內(nèi)容與法律的明文規(guī)定存在沖突之處，甚至部分內(nèi)容僭越了法律的底線，違背了法治精神。比如，一些村規(guī)民約摻雜了傳統(tǒng)的宗法等級觀念，這與法律面前人人平等的明文規(guī)定嚴重脫節(jié)。

第二，村規(guī)民約會對國家法律的執(zhí)行產(chǎn)生干擾。當遇到糾紛時，許多村民會優(yōu)先選擇“私了”或用村規(guī)民約進行解決。他們認為，如果拿起法律的武器進行維權(quán)，雖然自己的權(quán)利能得到合理的救濟與保障，但是，也可能給自己帶來麻煩。因為鄉(xiāng)村社會在一定程度上是一個“人情社會”，廣大村民在日常生活中“低頭不見抬頭見”，因為維權(quán)所引發(fā)的訴訟可能會傷害村民間的感情，這部分村民甚至可能受到其他村民的非議和排擠，進而影響日后在村內(nèi)的生產(chǎn)生活。因此，在這種情況下，國家法律被擱置不用，村規(guī)民約反而成為村民解決鄰里糾紛的優(yōu)選之策。

（二）鄉(xiāng)村地區(qū)與城市地區(qū)的資源錯配

鄉(xiāng)村地區(qū)是國家建設(shè)的重點領(lǐng)域，同時也是整個國家法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。只有鄉(xiāng)村振興法治保障得到了強化，全面依法治國才能順利推進。[3]鄉(xiāng)村地區(qū)法治資源不足的現(xiàn)況不僅制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹實施，也阻礙了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的進程。具體而言，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)法治資源相對不足的原因主要有以下兩方面：

第一，鄉(xiāng)村地區(qū)法律資源的供需矛盾較為突出。相較于城鎮(zhèn)地區(qū)，由于經(jīng)濟水平、生產(chǎn)能力等原因，農(nóng)村地區(qū)不具備法治化建設(shè)的優(yōu)良環(huán)境。[4]而且，隨著工業(yè)化與城市化進程的不斷加快，立法者將更多的精力放在了對城市的關(guān)注上，法律資源不斷向城市傾斜，鄉(xiāng)村地區(qū)法律資源的供需嚴重失衡。目前，鄉(xiāng)村地區(qū)的法律法規(guī)較為籠統(tǒng)，而且一些法律法規(guī)具有較強的政策性，對一些問題的規(guī)定較為宏觀，不夠明確、具體。在遇到一些重大疑難糾紛時，這些法律法規(guī)往往“束手無策”。從當前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實情況來看，在行政管理、權(quán)益保障及民主監(jiān)督等方面仍舊缺乏法律法規(guī)的科學(xué)引導(dǎo)。[5]

第二，鄉(xiāng)村社會現(xiàn)有的法律法規(guī)較為滯后。法律本身所具有的滯后性決定了鄉(xiāng)村社會法律法規(guī)的滯后性，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹實施在提高村民生活水平的同時，也拉動了整個鄉(xiāng)村地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，但是鄉(xiāng)村地區(qū)法律法規(guī)的更迭相對較慢，一些陳舊的法律法規(guī)難以適應(yīng)高速發(fā)展的鄉(xiāng)村社會生活。因此，有法可依成了鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村社會發(fā)展過程中的一大瓶頸，鄉(xiāng)村社會亟須豐富的法律服務(wù)資源來滿足日益增長的司法需求。

（三）人情社會與依法治理的邏輯背離

當糾紛難以通過調(diào)解、“私了”等手段完美解決時，訴訟便成為廣大村民為解決糾紛所不得不面對的選項。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，廣大村民的生活水平得到了極大的提高，大部分村民有能力承擔訴訟費、律師費等一系列費用，但一些村民生活節(jié)儉樸素，寧可自己的權(quán)利遭受損害，也不愿意選擇訴訟的途徑去維護自己的合法權(quán)益。勤儉節(jié)約作為中華民族的傳統(tǒng)美德，理應(yīng)被發(fā)揚光大，但過度節(jié)儉并不可取。過度節(jié)儉是一種畸形的消費觀，在這種消費觀的支配下，村民的權(quán)利難以得到及時的維護，同時違法者也得不到相應(yīng)的制裁。對于村民而言，這可能僅僅是權(quán)利的損害與利益的損失，但對于違法者而言，這無疑是一種放縱，放縱違法的危害不亞于違法本身，違法者可能因此心存僥幸而對他人繼續(xù)實施違法行為，這無疑不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹和實施。

盡管目前農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平在很大程度上得到了提升，廣大村民的財產(chǎn)性收入也得到了增加，但仍然存在一些村民生活水平較為低下，收入來源較為單一的情況。除種地外，進城務(wù)工成了他們獲得收入的主要方式。但醫(yī)療、教育等日常的開支占據(jù)了村民收入的很大一部分，他們不愿意被卷入到煩瑣的訴訟程序之中，因為，這不僅會浪費他們的時間與精力，也勢必會消耗他們有限的收入。

三、路徑突破：法治鄉(xiāng)村建設(shè)路徑建構(gòu)的理性共識

（一）上下聯(lián)動：規(guī)范體系的健全與完善

村規(guī)民約與國家法律之間并非此消彼長、相互對立的關(guān)系，而是一種相互促進、共同發(fā)展的關(guān)系。解決矛盾最好的辦法就是減少矛盾直至消除矛盾，所以在解決村規(guī)民約與國家法律沖突的問題上，最好的辦法就是減少二者之間的對立。[6]要想減少或避免二者的沖突和對立，需在村規(guī)民約與國家法律之間形成一種良性的互動機制，以實現(xiàn)二者之間的平衡。

從性質(zhì)上看，村規(guī)民約是公約的一種，其效力遠不及法律法規(guī)。根據(jù)法律的效力沖突及其處理原則，村規(guī)民約應(yīng)嚴守法律的底線，不僅要與法律法規(guī)的具體條文相符合，更應(yīng)與法律法規(guī)背后所隱藏的立法精神和原則相一致。這就要求，村規(guī)民約的制定者要嚴格遵守法律的具體規(guī)定，不能隨意限制他人的合法權(quán)利，也不能任意加重他人所要承擔的義務(wù)。因此有必要邀請具備法律素養(yǎng)的專業(yè)人員參與到村規(guī)民約的制定過程之中，從源頭減少和防范違法行為的發(fā)生。

村規(guī)民約的制定者是村委會，然而，由于其自身能力的有限性，村委會很難制定一套行之有效且符合法律規(guī)定的村規(guī)民約。而且一些思想作風不端正的人會通過賄選的手段進入到村委會班子，這就導(dǎo)致所制定的村規(guī)民約在一定程度上只代表某些人的利益，而無法反映廣大村民群眾的真正呼聲。因此，有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置專門的村規(guī)民約備案審查辦公室，這不僅能夠增強村規(guī)民約的科學(xué)性和合理性，也能起到監(jiān)督村委會的良好作用。

（二）資源整合：城鄉(xiāng)法治的協(xié)同與并進

法治鄉(xiāng)村建設(shè)需要完備的法律體系，當前鄉(xiāng)村法治領(lǐng)域形成了以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》為主要淵源的法律體系，但鄉(xiāng)村社會法律供給不平衡的矛盾依然突出。為此，仍需加強立法工作來滿足鄉(xiāng)村社會對法治資源的需求。立法工作應(yīng)恪守“以人民為中心”的理念，并針對鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)的各種情況有針對性地做好相關(guān)工作。同時，鄉(xiāng)村振興是國家的一項戰(zhàn)略性工程，立法者應(yīng)將更多的精力投入鄉(xiāng)村立法工作之中，而不能出現(xiàn)“重城市、輕農(nóng)村”的現(xiàn)象。對于現(xiàn)有的法律法規(guī)，相關(guān)部門要做好優(yōu)化、調(diào)整工作，及時修改、廢除不合時宜的法律法規(guī)，使鄉(xiāng)村立法緊跟時代的步伐，這樣才能為鄉(xiāng)村振興提供有力的法律支撐和制度保障。

（三）價值認同：法治精神的涵育與強化

首先，我們有必要通過普法宣傳幫助廣大村民了解自身所享有的合法權(quán)利，并不斷激發(fā)村民維護自身合法權(quán)益的渴望，這是幫助村民培育權(quán)利意識和法治觀念的必由之路。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的加速推進，農(nóng)村社會流動日益頻繁，傳統(tǒng)的社會紐帶不斷松懈，農(nóng)民之間的關(guān)聯(lián)度不斷下降，導(dǎo)致傳統(tǒng)的村規(guī)民約趨于解體。[7]村規(guī)民約是保障廣大村民合法權(quán)益的重要依托，傳統(tǒng)村規(guī)民約的不斷解體也就意味著廣大村民對自己合法權(quán)益的關(guān)注程度不斷降低，與此同時，其自身所具有的權(quán)利意識和規(guī)則意識正逐漸趨于弱化。因此，應(yīng)對廣大村民加大法治宣傳力度，廣泛宣傳法治精神，培育法治文化，增強村民法治意識，引導(dǎo)村民依法行使自治權(quán)利。[8]如果村民對自己所享有的權(quán)利一無所知，不但無法實現(xiàn)幫助村民培育權(quán)利意識的目的，更談不上法治鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。同時普法宣傳還可以逐漸消除傳統(tǒng)“無訟”思想的影響，為破除傳統(tǒng)思想的桎梏營造良好的法治氛圍。其次，引導(dǎo)廣大村民樹立正確的消費觀，鼓勵村民依法提起訴訟，維護自身的合法權(quán)益。雖然訴訟會有訴訟費用的產(chǎn)生，但訴訟費用的產(chǎn)生可以帶來更大的效益和價值，不僅可以維護村民自身的合法權(quán)利，也會讓違法者受到應(yīng)有的制裁，對法治鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施都具有極大的推動作用。

針對部分村民收入較少，難以負擔訴訟費用的問題，我們需要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，為農(nóng)村增加就業(yè)崗位，從而不斷增加村民的財產(chǎn)性收入，這是化解該問題的治本之策。鄉(xiāng)村地區(qū)可以發(fā)展與本地區(qū)特點相適應(yīng)的特色產(chǎn)業(yè)，這不僅能夠帶動本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，也能幫助村民逐步走向富裕。此外，相關(guān)部門也應(yīng)適當降低訴訟費用，強化對無勞動能力村民的救濟和保障，并且要完善農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系，健全殘疾人幫扶制度。[9]只有如此，才能為村民法治觀念的培育與回歸創(chuàng)造堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，才能為法治鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻更強有力的物質(zhì)力量。

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（責任編輯：徐國紅）