萬子禾

摘 要：政府績效管理在政府行政體制深化改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，提升公共服務(wù)能力和回應(yīng)公眾關(guān)切方面發(fā)揮著重要作用。由于現(xiàn)階段我國政府績效管理法治化的缺失，績效管理還未體現(xiàn)出其更大的價值。鑒于此，文章旨在明確政府績效管理法治化原則，提出績效管理立法的法律框架，建議通過完善領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、救濟(jì)機(jī)制，改善行政績效環(huán)境，采取自下而上，漸進(jìn)立法的方式實(shí)現(xiàn)我國政府績效法治化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政府績效管理；績效管理立法；法治化

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）0９ — ００55 — ０5

黨的十八屆三中全會明確提出要“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出，要更好發(fā)揮政府作用，優(yōu)化政府職責(zé)體系，根據(jù)黨中央的指示精神，多地政府部門相繼開展了績效管理。從總體上看，我國績效管理尚處于起步階段，雖然已出現(xiàn)了值得借鑒的典型模式和成功經(jīng)驗(yàn)，但部分地方政府績效管理出現(xiàn)了停滯甚至中斷的現(xiàn)象。政府績效管理是一種管理方式同時也是規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行、保證行政管理秩序、平衡公民個人權(quán)利和國家公權(quán)力、維護(hù)國家利益與公共利益的有效實(shí)現(xiàn)方式，涉及到對國家權(quán)力的制約與對公民權(quán)利的保障的本質(zhì)問題。若要使績效管理真正發(fā)揮作用，改善績效管理實(shí)施過程中的隨意性、盲目性等弊端，需要積極探索政府績效管理法治化建設(shè)，完善績效管理立法、執(zhí)法、守法和法律監(jiān)督全過程，促進(jìn)政府績效管理的規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展。

一、政府績效管理法治化的價值導(dǎo)向

（一）結(jié)果導(dǎo)向

結(jié)果導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)經(jīng)營、管理和工作的結(jié)果，這要求政府績效管理不僅要重視已經(jīng)做了什么，也要關(guān)注取得了怎樣的成果。政府各部門以及公職人員在結(jié)果導(dǎo)向的規(guī)制和引導(dǎo)之下會形成采取行動與判斷取舍的一致標(biāo)準(zhǔn)，在績效計(jì)劃、績效評估、績效測量、績效使用、申訴救濟(jì)等各個環(huán)節(jié)擁有相同的價值選擇，有助于避免績效管理的盲目性和隨意性，也能改變績效管理碎片化、部門化等弊端。成果處于績效管理的核心地位，績效管理的目的就是顯示政府的社會服務(wù)職能，關(guān)注人民訴求，回應(yīng)人民關(guān)切，最終增益公共價值。若僅僅是為了完成任務(wù)而忽視追求的結(jié)果注定是無效率的，而且產(chǎn)出導(dǎo)向極易導(dǎo)致唯GDP論，滑向形式主義，忽略人的全面發(fā)展與民主、和諧、綠色全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的價值目標(biāo)。而結(jié)果導(dǎo)向?yàn)榱顺晒梢暬?，績效管理就必須關(guān)注其可測量性和有效性，這有助于完善績效管理的各個環(huán)節(jié)，從而確立為了成果而管理的原則。另外，結(jié)果導(dǎo)向也并非唯結(jié)果論，依法行政是政府績效管理必須滿足的前提，績效管理不會為了結(jié)果而超越法律行事。同時，結(jié)果導(dǎo)向也要求績效管理過程中政府、公職人員所變現(xiàn)出的能力、態(tài)度等均要符合結(jié)果的要求，也就是在重視結(jié)果的同時，也需要考慮的投入與收益，即怎樣以最少的資源獲得最大的成果，在法治化的動態(tài)過程中提高政府管理的責(zé)任意識、服務(wù)意識與決策質(zhì)量。

（二）人民滿意

政府績效管理的價值指向與最終落腳點(diǎn)在于人民的滿意度，結(jié)果導(dǎo)向所要求成果的衡量標(biāo)準(zhǔn)不在于政府內(nèi)部，而在于人民滿意度。人民是國家的主人，政府的合法性源于人民讓渡的一部分權(quán)利，所以政府執(zhí)政核心理念在于以人為本和執(zhí)政為民，政府職能的本質(zhì)要求在于為社會和公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。以人民滿意為導(dǎo)向，首先要求政府堅(jiān)持“以人為本”的發(fā)展理念，重視公眾需求，在績效管理中重視“服務(wù)”而不是“控制”，扭轉(zhuǎn)“官本位”思想，強(qiáng)化“人民本位”意識。目前政府績效管理仍然帶有封閉化、神秘化的特點(diǎn)，公眾既缺少獲得相關(guān)信息的渠道，也很難真正參與政府的績效管理工作。以人民滿意為導(dǎo)向有助于鼓勵公眾積極主動參與政府績效管理，提高公眾在相關(guān)政府工作中的話語權(quán)。政府應(yīng)滿足公眾全過程深度參與績效管理的要求，確認(rèn)公民參與的主體地位，健全公民參與制度、政民互動機(jī)制與多方參與模式，鼓勵第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與績效評估，保障人民參與政府績效管理的權(quán)利，充分體現(xiàn)以人民滿意為導(dǎo)向的價值內(nèi)涵。將人民滿意作為政府績效的最終衡量標(biāo)準(zhǔn)蘊(yùn)含了雙向互動模式，公眾的滿意程度也能反過來對政府施加一定的壓力，讓政府部門明確民眾迫切需求的是什么，倒逼政府重視行政管理過程的漏洞，促使政府部門落實(shí)職能轉(zhuǎn)變，及時對未來工作進(jìn)行改進(jìn)，改善政府形象，提高政府公信力。

（三）公平公開

公平公開是保障人民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提。以公平公開為價值導(dǎo)向要求績效管理遵循結(jié)果導(dǎo)向和人民滿意導(dǎo)向，平等對待政府績效管理中的參與主體，依照規(guī)章制度嚴(yán)格執(zhí)政。“陽光是最好的防腐劑，公開是最好的監(jiān)督”，管理過程與評價結(jié)果等信息均應(yīng)公開透明，如實(shí)向外公布，接受來自外部的評價和建議，允許普通民眾、媒體多方參與評價和監(jiān)督。政府部門掌握著絕大部分的績效信息，并在績效信息的產(chǎn)生與流通過程中處于壟斷地位，政府部門對于是否發(fā)布績效信息、發(fā)布績效信息的內(nèi)容多少有著極大的自由裁量權(quán)。公平公開原則要求政府打破信息壟斷，將收集、生產(chǎn)、加工的績效信息及時發(fā)布，首先應(yīng)公開績效管理相關(guān)制度、法律法規(guī)，明確績效管理的主體、客體、內(nèi)容（權(quán)利和義務(wù)）以及實(shí)施方式、流程，其次應(yīng)向全社會公開績效評估使用的原始數(shù)據(jù)以及評估結(jié)果，允許公眾批評質(zhì)疑與媒體公開報(bào)道與合理使用。政府績效管理講求效率，同時也應(yīng)兼顧正當(dāng)程序原則與比例原則，關(guān)注績效管理的過程與結(jié)果的公正，平衡績效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與相對人權(quán)益的保護(hù)，即在政府績效管理立法中需要清晰明確的規(guī)定政府績效管理的方法、步驟、順序、時限，尊重評估主體的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)，保障保護(hù)評估對象的合法權(quán)益，在政府績效管理的執(zhí)行過程中保障權(quán)力行使的合法性與合理性。

二、政府績效管理的立法框架

（一）績效戰(zhàn)略和計(jì)劃

政府部門需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況制定中長期績效戰(zhàn)略和計(jì)劃。立足國情，政府部門可根據(jù)中央、?。ㄊ校┘壢嗣裾l(fā)布的五年規(guī)劃來制定長遠(yuǎn)的績效戰(zhàn)略和計(jì)劃，并且最少在兩或三年之內(nèi)進(jìn)行修改或更新。績效戰(zhàn)略主要內(nèi)容包括：政府的主要職能與工作任務(wù)陳述、政府未來將要完成的目標(biāo)、所需資源和影響任務(wù)完成的關(guān)鍵因素分析。以政府績效戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，政府部門需提交年度績效計(jì)劃。其內(nèi)容應(yīng)涵蓋政府一年內(nèi)的績效目標(biāo)、不同部門的職權(quán)分配、完成一項(xiàng)績效目標(biāo)的負(fù)責(zé)單位和官員和為了完成績效目標(biāo)所施行的具體措施。同時規(guī)范政府績效計(jì)劃的制定程序，包括內(nèi)容格式要求、持續(xù)時長要求，績效戰(zhàn)略修改的具體方式和流程，可參與制定的主體，比如政府、黨組織、人大、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、新聞媒體或是公眾等。績效戰(zhàn)略與計(jì)劃制定之后需要交給績效管理機(jī)構(gòu)、上級領(lǐng)導(dǎo)部門和人民代表大會審核通過之后才能實(shí)施，并且及時向社會公開。

（二）績效評估內(nèi)容

績效立法應(yīng)對評估內(nèi)容、評估指標(biāo)體系、評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)權(quán)重分配做出指導(dǎo)性設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。評估內(nèi)容應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)文明這四個方向作為一級指標(biāo)。政府在設(shè)定經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中需摒棄“唯GDP”論，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分成經(jīng)濟(jì)總量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長速度三個二級指標(biāo)，既要重視經(jīng)濟(jì)“量”的發(fā)展，也要綜合考慮經(jīng)濟(jì)“質(zhì)”的進(jìn)步。在社會指標(biāo)之下，可以涵蓋社會結(jié)構(gòu)、社會穩(wěn)定與發(fā)展、人民生活、公共事業(yè)與服務(wù)等二級指標(biāo)。對于文化指標(biāo)來說，可以包括傳統(tǒng)文化的保護(hù)與弘揚(yáng)，文娛事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化創(chuàng)新等二級指標(biāo)。對生態(tài)文明方面，可以細(xì)化成污染企業(yè)的整頓工作、城鎮(zhèn)綠化率、空氣質(zhì)量指標(biāo)等。在具體的評估過程中，各地方政府既需要與中央制定的評估體系框架保持一致，又需結(jié)合自身實(shí)際，根據(jù)自身發(fā)展的需要和戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃設(shè)定特色二級、三級指標(biāo)并對指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)。規(guī)范政府績效評估活動的實(shí)施是取得績效結(jié)果的關(guān)鍵。評估工作的時間、評估時長、內(nèi)容格式都應(yīng)有明確規(guī)定。另外評估主體、評估方式如何實(shí)施應(yīng)體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向和人民滿意導(dǎo)向，注重公民參與。在評估報(bào)告的基本內(nèi)容方面應(yīng)涵蓋績效結(jié)果綜合評價、績效數(shù)據(jù)獲取情況陳述、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、績效結(jié)果分析、將來如何改進(jìn)等。評估工作方案需向績效管理部門、人大、上級政府部門提交方案，審核通過之后方可施行。

（三）績效測量

量化的方式更能直觀地反映績效結(jié)果，政府應(yīng)盡量采取量化方式進(jìn)行績效測量，在實(shí)踐中部分績效指標(biāo)會出現(xiàn)無法量化的情況。當(dāng)政府需要對某一績效指標(biāo)采取定性的方法時，需要向績效管理部門等相關(guān)權(quán)力部門提交說明報(bào)告，陳述采取定性測量的原因以及測量的方法。定性方法主要運(yùn)用于公眾滿意度調(diào)查、政府職能運(yùn)行情況和政府行政創(chuàng)新等方面。其測量方式應(yīng)具備多樣化的特點(diǎn)，既要靈活運(yùn)用傳統(tǒng)的調(diào)查方法，如電話訪問、問卷調(diào)查等，也需熟練掌握因數(shù)字技術(shù)衍生的新調(diào)查方式，例如通過微信公眾號、微博、建立專門的網(wǎng)站、組織第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)的評估窗口等方式進(jìn)行主觀評價。同時規(guī)范測量流程，對采用的測量方法、數(shù)據(jù)來源、分析的理論方法等步驟要求具有書面、錄音等記錄，以便后續(xù)檢查。

（四）績效信息的使用與公開

政府績效信息使用與公開是切實(shí)保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的重要方式，也是幫助協(xié)調(diào)行政組織內(nèi)部的不同部門溝通的便捷途徑。在公開之前，績效管理部門應(yīng)提前將績效信息與評估結(jié)果告知評估對象，并進(jìn)行充分溝通。雙方對評估體系內(nèi)容是否全面，評估指標(biāo)設(shè)計(jì)是否合理、測量與評估過程是否合規(guī)、績效結(jié)果是否真實(shí)、績效評價是否客觀真實(shí)達(dá)成共識，并書面簽字之后，績效信息才可以公開。如果評估對象對其中任何一項(xiàng)有異議，需要提供具體的說明和證明材料，并按照規(guī)定流程進(jìn)行申訴。在信息公開中，應(yīng)遵循及時、全面、真實(shí)、各方認(rèn)同的原則，規(guī)范信息公開的內(nèi)容與范圍、信息公開的渠道與信息公開的操作流程。信息公開是雙向過程，政府部門不僅要重視績效結(jié)果信息的發(fā)布，也需要注意績效結(jié)果的反饋。政府部門要拓寬與公眾雙向交流的渠道，通過開放評論區(qū)，鼓勵公眾提出建設(shè)性意見、建立現(xiàn)代化的公眾投訴渠道，公開郵件、電話等交流地址，真誠的接受各方對于績效信息結(jié)果的評價和建議。

（五）績效結(jié)果的使用

對于政府內(nèi)部來說，績效結(jié)果應(yīng)與薪資獎勵、升值評優(yōu)和行政問責(zé)掛鉤。在立法上，應(yīng)明確工作人員的法律責(zé)任，對徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守等行為規(guī)定相應(yīng)的懲罰措施，以此限制和規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，保障政府績效管理的公平公正。對于沒有達(dá)成的績效目標(biāo)，負(fù)責(zé)的工作人員需要向上級政府和績效管理機(jī)構(gòu)提供解釋報(bào)告，包括哪些目標(biāo)沒有完成，沒有完成的程度及原因。并且提供補(bǔ)救措施或是新的績效計(jì)劃。如若多次沒有完成績效目標(biāo)或者在績效管理過程中存在違法違紀(jì)的現(xiàn)象，需對部門及部門負(fù)責(zé)人或者相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行問責(zé)。績效評估結(jié)果也應(yīng)進(jìn)入外部視野，法律應(yīng)規(guī)定外部主體使用績效評估結(jié)果的權(quán)限與范圍。公眾、媒體等根據(jù)績效評估結(jié)果并對政府運(yùn)轉(zhuǎn)提供的建議，有助于政府正確預(yù)測社會發(fā)展事態(tài)，及時解決問題。外部和內(nèi)部共同作用能夠促進(jìn)政府公職人員積極工作，服務(wù)人民，減少懶政怠政。績效評估結(jié)果的使用是一個長期動態(tài)的過程，立法需提倡政府重視績效評估結(jié)果，利用績效結(jié)果及時調(diào)整政府的政策計(jì)劃和發(fā)展計(jì)劃。

（六）申訴救濟(jì)

在法律上，申訴救濟(jì)必不可少。申訴是指公民、法人或其他組織，認(rèn)為對某一問題的處理結(jié)果不正確，而向國家的有關(guān)機(jī)關(guān)申述理由，請求重新處理的行為，也是公民維護(hù)權(quán)益的一種方式并且具有法律效力。這是對評估對象和評估參與者合法權(quán)益的保護(hù)。評估對象和評估參與者對績效管理全過程都有提出異議的權(quán)利，包括事前救濟(jì)、事中救濟(jì)和事后救濟(jì)。法律使評估相關(guān)者對于績效戰(zhàn)略與計(jì)劃、績效評估體系有權(quán)提出異議，對于績效測量的方法、過程的公平性有權(quán)質(zhì)疑，對于績效結(jié)果的公開和使用有權(quán)投訴。另外法律需要明確規(guī)定申訴主體的義務(wù)和要求，申訴的條件、申訴時限，申訴方式等和規(guī)定設(shè)立相應(yīng)的申訴途徑和救濟(jì)渠道。

三、政府績效管理的法律實(shí)施路徑

（一）完善相關(guān)運(yùn)行機(jī)制

1．領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

法律的生命與權(quán)威在于實(shí)施。構(gòu)建獨(dú)立高效的績效管理專門機(jī)構(gòu)是保障政府管理績效法律落地的重要方式。在國家層面，設(shè)立專門的績效管理辦公室，統(tǒng)一指導(dǎo)地方政府的績效管理工作，由上至下成立各級管理機(jī)構(gòu)，將績效管理法治政府概念融入各級政府的日常工作中。獨(dú)立部門能從整體上保證績效評估不偏離行政體制改革的正確方向，統(tǒng)籌管理協(xié)調(diào)全國政府的績效管理進(jìn)程，扭轉(zhuǎn)地方政府部門績效管理過程中的隨意性和不穩(wěn)定性。對于地方來說，獨(dú)立的績效管理機(jī)構(gòu)能提高其專業(yè)性和權(quán)威性。如果將績效管理工作分配給審計(jì)局或者其他機(jī)構(gòu)，績效管理的評估體系的構(gòu)建，績效測量和評估結(jié)果的公正性和權(quán)威性都會大打折扣。受到部門的局限性，評估主體容易從單一的視角考慮問題，也讓本該接受評估的單位成為績效管理的組織者，管理權(quán)、組織權(quán)和評價權(quán)分配不清，陷入“既是運(yùn)動員，又是裁判員”的境地，公共價值能否通過績效評估體現(xiàn)受到質(zhì)疑。再者，單獨(dú)成立績效管理部門也能很大程度上避免各政府部門之間出現(xiàn)權(quán)力博弈等情況，有利于對政府績效進(jìn)行客觀全面的考量，保障政府績效管理的科學(xué)性和正確性，同時也提供了更寬廣的社會公眾與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與路徑，保證了政府績效管理的公正性和透明度。

2．協(xié)調(diào)機(jī)制

構(gòu)建政府內(nèi)部不同部門之間，建立政府與外部社會的多方協(xié)調(diào)機(jī)制。在協(xié)調(diào)政府與外部主體方面，由績效管理部門建立領(lǐng)導(dǎo)小組作為協(xié)調(diào)的指揮中心，囊括人大、各政府部門、政協(xié)社會公眾、專家學(xué)者、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等多元主體共同組成績效管理小組作為協(xié)調(diào)績效管理的主管。同時推行電子政務(wù)，搭建官方信息平臺實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，過程透明，結(jié)果可查。明晰各方主體的分工，通過及時信息共享，相互溝通和資源配置來相互協(xié)作。對于協(xié)調(diào)政府內(nèi)部不同部門而言，建立政府績效管理各部門之間的聯(lián)席會議制度。在績效評估中，會包含環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)等眾多領(lǐng)域，必然會涉及政府內(nèi)部的多個政府部門和行業(yè)管理部門。所以在設(shè)置專門的績效管理部門之下，還需要授權(quán)其他政府部門承擔(dān)一定的績效管理工作。協(xié)同審計(jì)、財(cái)政、衛(wèi)生、組織、紀(jì)檢等政黨部門共同組成績效管理小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)績效管理所需的人力物力資源幫助績效管理政策更好的落實(shí)。這種主管+協(xié)管的方式符合我國行政環(huán)境，既可以兼顧大局又可以照顧細(xì)節(jié)，改善實(shí)踐過程中的部門壁壘。

3．申訴救濟(jì)與監(jiān)督機(jī)制

“無救濟(jì)即無權(quán)利”，除了保護(hù)多元主體共同參與績效評估的權(quán)利，也要保護(hù)評估對象的權(quán)利，防止評價主體濫用權(quán)力。因此兼具溝通和監(jiān)督的雙重功能的申訴救濟(jì)制度至關(guān)重要。申訴救濟(jì)機(jī)制除了要有明確的法律規(guī)定之外還應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的申訴管理機(jī)構(gòu)。關(guān)于申訴管理機(jī)構(gòu)的選擇，需要遵循評價主體與救濟(jì)主體相分離的原則。選擇客觀中立、權(quán)威公正和容易了解事實(shí)的機(jī)構(gòu)作為申訴管理機(jī)構(gòu)。立足中國國情，可以選擇各級人民代表大會常務(wù)委員會作為申訴管理機(jī)構(gòu)。地方或中央人民代表大會常務(wù)委員會既具有權(quán)威性、中立性，又可以便捷的獲取績效管理的相關(guān)信息，能保證申訴救濟(jì)的真實(shí)可靠。根據(jù)時代要求和行政效率原則，申訴管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從書面和網(wǎng)絡(luò)兩個方向建立流暢便捷地申訴渠道，暢通提交書面申訴的渠道，同時在網(wǎng)絡(luò)上搭建官方申訴系統(tǒng)，及時回應(yīng)當(dāng)事人的訴求。

（二）增強(qiáng)法治文化環(huán)境建設(shè)

績效文化是指政府通過績效管理體系的建立和逐步改進(jìn)，特別通過績效評價指標(biāo)篩選和完善，推動成員逐步確立起組織所倡導(dǎo)的共同價值理念。［6］他是一種以滿足公共訴求，保重公共利益為理念的行政文化。濃厚的績效文化一旦形成，便會滲透到組織的方方面面，提供政府績效管理法治化的潛在動力，從而在各個方面促進(jìn)績效管理工作順暢進(jìn)行?？冃幕嵌鄬哟?、復(fù)合的文化。體現(xiàn)在行政目標(biāo)、行政行為和行政結(jié)果多個方面。從歷史上看，中國的傳統(tǒng)行政文化具有封閉性、排異性、官本位思想、人治主義等特點(diǎn)，一些負(fù)面的傳統(tǒng)行政文化仍存在于行政部門中，這些過時的傳統(tǒng)行政文化制約了績效管理法治化的發(fā)展。所以，構(gòu)建新的績效文化環(huán)境需要做到以下幾種觀念的轉(zhuǎn)變。第一，從“物本”觀念向“人本”觀念轉(zhuǎn)變。破除唯GDP論的發(fā)展觀念，以人的全面發(fā)展為政府工作的主要目標(biāo)。第二，從“人治”觀念向“法治”觀念轉(zhuǎn)變。政府組織和政府工作人員都必須置于法律和制度的約束之下，置于社會的監(jiān)督之下，權(quán)力背面的責(zé)任永遠(yuǎn)不能缺席，無論官職大小，都必須在法定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能將自己的意志強(qiáng)加于社會和人民。第三，從“官本位”轉(zhuǎn)換至“民本位”。“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”，人民是國家真正的主人，公職人員的工作就是為人民服務(wù)而不是為一己私欲。要營造良好的績效文化還需加強(qiáng)績效管理培訓(xùn)。通過專項(xiàng)教育、定期培訓(xùn)、開展宣傳等方式，讓公職人員深入了解政府績效管理的內(nèi)涵，培養(yǎng)核心素養(yǎng)。

（三）自上而下、漸進(jìn)立法

從立法的時機(jī)上可以分為先行性立法和后行性立法。我國常用后行性立法方式，即先實(shí)踐，再立法。目前我國政府績效管理的理念尚未成為政府管理工作的重點(diǎn)，績效文化還不突出，政府部門內(nèi)部存在著對績效管理工作開展的很多制約。因此，政府績效管理的法治化不能急功近利，循序漸進(jìn)，自上而下的立法方式符合我國國情。首先，地方根據(jù)自身情況，地方立法先行。根據(jù)《立法法》第七十二條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。地方可以先吸取經(jīng)驗(yàn)，自主創(chuàng)新，通過人大立法。在此原則上，為了避免地方法治沖突，地方法治割據(jù)，地方政府績效立法效力低下，約束力不強(qiáng)，難以取得實(shí)際進(jìn)展等情況，國務(wù)院也可先行制定地方政府績效管理立法指南，其中包括立法程序、立法條件、立法內(nèi)容、格式標(biāo)準(zhǔn)等，用來指導(dǎo)具體實(shí)踐。經(jīng)過一段時間的實(shí)踐并充分結(jié)合中國國情總結(jié)了成功經(jīng)驗(yàn)之后，中國人民代表大會及其常務(wù)委員會便可以參考各地政府績效管理法治化的實(shí)踐成果制定全國范圍內(nèi)的法律。

四、結(jié)語

從中國實(shí)際來看，改進(jìn)和創(chuàng)新政府管理值得關(guān)注。政府績效管理是政府回應(yīng)民眾關(guān)切，提高政府執(zhí)政效率和公信力的管理工具，如何使這一管理工具發(fā)揮最大效用，法治化至關(guān)重要。遵循結(jié)果導(dǎo)向、人民滿意與公平公開的價值取向，讓政府績效管理本身依照正確的績效管理法律操作，并結(jié)合中國本土資源提供相關(guān)制度保障，才能改善目前政府績效管理中存在的問題，使之科學(xué)化、規(guī)范化，從而有助于轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，促進(jìn)我國依法行政和依法治國進(jìn)程。

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〔責(zé)任編輯：侯慶海〕