封凱棟 陳俊廷

新型舉國(guó)體制是面向社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的重大問題，通過(guò)設(shè)立特殊專任機(jī)構(gòu)的方式來(lái)完成任務(wù)的機(jī)制。①路風(fēng)、何鵬宇：《舉國(guó)體制與重大突破——以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的歷史經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《管理世界》2021 年第7 期。2023 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告指出，要“完善新型舉國(guó)體制，發(fā)揮好政府在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)中的組織作用，支持和突出企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位”。盡管政策界和學(xué)術(shù)界就健全新型舉國(guó)體制已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但是新型舉國(guó)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的相容性、政府與市場(chǎng)關(guān)系、跨部門力量的動(dòng)員組織等問題依然存在爭(zhēng)論或模糊之處，與之相關(guān)的概念化、理論化工作有待夯實(shí)。本文認(rèn)為，新型舉國(guó)體制是服務(wù)于戰(zhàn)略性創(chuàng)新的重大任務(wù)的責(zé)任體制，在創(chuàng)新主體尚未成熟、創(chuàng)新市場(chǎng)尚未形成的情況下，政府需要以重大任務(wù)專項(xiàng)為載體，通過(guò)跨部門、跨所有制資源的戰(zhàn)略性投放來(lái)為創(chuàng)新主體的成長(zhǎng)提供窗口期，創(chuàng)制出戰(zhàn)略性技術(shù)的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。②創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)是熊彼特意義上的基于新產(chǎn)品、新方法、新市場(chǎng)、新組織的質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)，目標(biāo)是建立己方生存的根本基礎(chǔ)、摧毀競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)的生存根基。而新古典競(jìng)爭(zhēng)以邊際利潤(rùn)為目標(biāo)，是原有產(chǎn)品的數(shù)量上的競(jìng)爭(zhēng)。以創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，指的是服務(wù)于激發(fā)和維持創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，后文多簡(jiǎn)稱為創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。參見Joseph A. Schumpeter,Capitalism, Socialism and Democracy, London: George Allen Unwin Ltd., 1943.而在創(chuàng)新生態(tài)和競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)成型之后，新型舉國(guó)體制將逐步淡出，直至政府領(lǐng)導(dǎo)層為其定義新的戰(zhàn)略性任務(wù)。

一、中國(guó)的新型舉國(guó)體制：目前學(xué)界既有的共識(shí)

2015 年，黨的十八屆五中全會(huì)提出要“發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)”。這一表述將此前出現(xiàn)過(guò)的“科技創(chuàng)新舉國(guó)體制”“政產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合的新型舉國(guó)體制”等表述進(jìn)行統(tǒng)合。2019 年，黨的十九屆四中全會(huì)指出要“構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制”，進(jìn)一步明確了新型舉國(guó)體制的重大任務(wù)——攻克關(guān)鍵核心技術(shù)。到目前為止，新型舉國(guó)體制主要是一個(gè)政策概念，而不是理論概念。關(guān)于科技政策、國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的既有研究，均未對(duì)此展開系統(tǒng)性的理論討論。學(xué)界在剖析中國(guó)的新型舉國(guó)體制時(shí)主要形成了以下三方面共識(shí)（見表1）。

表1 代表性文獻(xiàn)對(duì)新型舉國(guó)體制內(nèi)涵的理解

首先，從目標(biāo)來(lái)說(shuō)，新型舉國(guó)體制是重大任務(wù)的責(zé)任體制。路風(fēng)和何鵬宇（2021）指出，舉國(guó)體制本質(zhì)上是任務(wù)體制，最終目標(biāo)是完成政治層次上定義、具有戰(zhàn)略性的重大任務(wù)。由此，他們強(qiáng)調(diào)新型舉國(guó)體制具有向上負(fù)責(zé)的政治性，需要由直接向最高領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)的特殊機(jī)構(gòu)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。其次，從“舉國(guó)”這一關(guān)鍵詞來(lái)說(shuō)，新型舉國(guó)體制要充分調(diào)動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)各部門、多主體的力量。實(shí)現(xiàn)國(guó)家重大任務(wù)的戰(zhàn)略性項(xiàng)目通常需要數(shù)量龐大、類型豐富的人力物力，涉及主體覆蓋產(chǎn)業(yè)、科研、金融等不同領(lǐng)域和部門，因此政府需要將優(yōu)質(zhì)資源充分動(dòng)員起來(lái)并進(jìn)行戰(zhàn)略性投放。再次，從“新型”這一定語(yǔ)來(lái)說(shuō)，新型舉國(guó)體制是面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的機(jī)制，需同時(shí)發(fā)揮政府和市場(chǎng)的作用。作為資源配置的不同手段，政府和市場(chǎng)可以是互補(bǔ)的，而并不必然是互斥的；政府可以通過(guò)提供一系列公共品、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)制度來(lái)孵化出有能力參與創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，塑造出創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。⑨姜子瑩、封凱棟、陳俊廷：《創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中政府與市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)關(guān)系：以半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新融資為例》，《中國(guó)軟科學(xué)》2023 年第7 期。這也是新型舉國(guó)體制與傳統(tǒng)舉國(guó)體制（只有計(jì)劃而無(wú)市場(chǎng)）相較最突出的特征。

通過(guò)梳理以上共識(shí)，我們得以明確：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下是可以采用新型舉國(guó)體制的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與重大任務(wù)體制、跨部門整合動(dòng)員、政府培育（引導(dǎo)）市場(chǎng)這三點(diǎn)并不沖突。在實(shí)踐中，作為最具代表性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，美國(guó)不僅比中國(guó)更早地使用舉國(guó)體制（如曼哈頓計(jì)劃），也更早地使用以塑造創(chuàng)新生態(tài)、培育創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)為目標(biāo)的新型舉國(guó)體制（如半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟），其中有值得我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、分級(jí)式新型舉國(guó)體制：理論討論

新型舉國(guó)體制在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何組織和運(yùn)行，大部分研究尚未在中觀層面開展深入討論。首先，對(duì)于如何落實(shí)重大任務(wù)體制，現(xiàn)有研究未能揭示出不同任務(wù)導(dǎo)向的重大專項(xiàng)應(yīng)當(dāng)如何動(dòng)態(tài)調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系、如何進(jìn)行跨部門動(dòng)員。其次，對(duì)于政府與市場(chǎng)關(guān)系，大部分討論依然是較為機(jī)械的政府與市場(chǎng)互補(bǔ)論，從“市場(chǎng)失靈”“政府失靈”的邏輯出發(fā)，將不同環(huán)節(jié)、不同類型的活動(dòng)分別劃由政府或市場(chǎng)主導(dǎo)。①包煒杰：《從“舉國(guó)體制”到“新型舉國(guó)體制”：歷史與邏輯》，《社會(huì)主義研究》2021 年第5 期；杜寶貴：《正確處理新型科技舉國(guó)體制中的幾個(gè)關(guān)系》，《國(guó)家治理》2020 年第42 期。②部分學(xué)者在最新的討論中將政府和市場(chǎng)的作用進(jìn)一步下沉，本文在一定程度上認(rèn)同這些嘗試，但他們依然忽視了政府與市場(chǎng)關(guān)系的演進(jìn)性。參見丁明磊、黃琪軒：《以新型舉國(guó)體制為加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)提供有力支撐》，《國(guó)家治理》2022 年第23 期；史晨：《新型舉國(guó)體制如何提升創(chuàng)新效率——基于中國(guó)銫原子鐘突破的案例》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2023 年第1 期。這些分析尚未點(diǎn)明創(chuàng)新演進(jìn)過(guò)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化。最后，就跨部門整合而言，一些學(xué)者試圖通過(guò)具體刻畫不同項(xiàng)目的運(yùn)行歷程和內(nèi)部協(xié)作關(guān)系來(lái)推演關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的組織管理模式，但并沒有對(duì)其作用機(jī)制進(jìn)行深入的理論剖析（李哲，2023）。③仲偉俊：《新型舉國(guó)體制的適用領(lǐng)域與運(yùn)用方式——以深海載人潛水器的開發(fā)過(guò)程為例》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2023 年第1 期。

對(duì)新型舉國(guó)體制運(yùn)作機(jī)制的討論不能違背創(chuàng)新的基本原則。創(chuàng)新在本質(zhì)上不是一個(gè)線性的過(guò)程，而是各階段持續(xù)往復(fù)互動(dòng)的鏈?zhǔn)窖葸M(jìn)過(guò)程。創(chuàng)新包括從科學(xué)研究、技術(shù)概念驗(yàn)證、早期技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)到產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的不同階段，它們的活動(dòng)性質(zhì)、認(rèn)知模式、激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)在邏輯并不一致。④Philip Auerswald, Lewis Branscomb, “Valleys of Death and Darwinian Seas: Financing the Invention to Innovation Transition in the United States”, Journal of Technology Transfer, vol. 28, 2003, pp.227-239; Stephen J. Kline, Nathan Rosenberg,“An Overview of Innovation” In Ralph Landau, Nathan Rosenberg, eds., The Positive Sum Strategy: Harnessing Technology for Economic Growth, Washington DC: National Academy Press, 1986, pp.275-305.這意味著，不同階段活動(dòng)的有效組織機(jī)制應(yīng)當(dāng)是有差異的。因此，在新型舉國(guó)體制實(shí)踐中，首先需要明確戰(zhàn)略性目標(biāo)的基本屬性，即這些目標(biāo)是重大科技突破、關(guān)鍵工程產(chǎn)品原型，還是生產(chǎn)制造系統(tǒng)。⑤根本目標(biāo)及組織機(jī)制的差異也是傳統(tǒng)舉國(guó)體制與新型舉國(guó)體制的重要區(qū)別。傳統(tǒng)舉國(guó)體制主要面向大型軍事技術(shù)項(xiàng)目或國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府直接以行政指令來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的跨部門調(diào)配和投放，始終以強(qiáng)有力的方式介入項(xiàng)目實(shí)施到結(jié)束。而新型舉國(guó)體制強(qiáng)調(diào)的是最終需要回應(yīng)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化創(chuàng)新需求的活動(dòng)，政府以任務(wù)目標(biāo)來(lái)牽引各方參與，塑造不同部門的良好預(yù)期與協(xié)作機(jī)制，當(dāng)創(chuàng)新生態(tài)日益成熟后政府角色逐漸弱化。即便是在成功的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體（如美國(guó)），國(guó)家也無(wú)法在單一項(xiàng)目中完成從科學(xué)研究到產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用全鏈條的創(chuàng)新活動(dòng)。⑥寄希望于通過(guò)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目直接解決產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新瓶頸是不現(xiàn)實(shí)的，即便是歷史上由科學(xué)家引領(lǐng)的重大創(chuàng)新項(xiàng)目，科學(xué)領(lǐng)袖所扮演的角色也主要是工程開發(fā)、原型設(shè)計(jì)、應(yīng)用科學(xué)研究及其組織工作。這要求國(guó)家在選定的領(lǐng)域內(nèi)，通過(guò)一系列重大責(zé)任項(xiàng)目來(lái)分別瞄準(zhǔn)重大科研突破、關(guān)鍵技術(shù)原型、生產(chǎn)制造系統(tǒng)，并將不同項(xiàng)目層層串聯(lián)來(lái)實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略性目標(biāo)。本文將此稱為“分級(jí)式新型舉國(guó)體制”。⑦這里的“分級(jí)”不是行政層面的分級(jí)，而是活動(dòng)任務(wù)層面的差異，各個(gè)項(xiàng)目在創(chuàng)新鏈不同環(huán)節(jié)上相互貫通和反饋。

相應(yīng)地，國(guó)家需要發(fā)展出制度安排來(lái)解決不同項(xiàng)目間知識(shí)生產(chǎn)的銜接與轉(zhuǎn)化問題。一方面，為促進(jìn)銜接與轉(zhuǎn)化，各階段重大項(xiàng)目往往秉持相同或相近的任務(wù)導(dǎo)向，即以產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)突破為戰(zhàn)略目標(biāo)。即便是以基礎(chǔ)研究為重點(diǎn)的專項(xiàng)，它的任務(wù)也不應(yīng)是自由探索式的，而應(yīng)當(dāng)有明確且聚焦的領(lǐng)域；面向技術(shù)原型開發(fā)的專項(xiàng)也不應(yīng)片面地追求個(gè)別參數(shù)指標(biāo)的領(lǐng)先，而應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)系統(tǒng)性產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)化前景。另一方面則是組織性保障。國(guó)家需要投入戰(zhàn)略性資金，為不同階段的創(chuàng)新主體成長(zhǎng)創(chuàng)造合理預(yù)期，逐步增加對(duì)跨部門、跨所有制主體的資源動(dòng)員，最終塑造出相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。為促進(jìn)不同創(chuàng)新階段知識(shí)產(chǎn)出的擴(kuò)散，國(guó)家很可能會(huì)發(fā)展出特定的組織單元，通過(guò)不同程度地參與不同任務(wù)專項(xiàng)來(lái)整合多層次的新型舉國(guó)體制。

三、分級(jí)式新型舉國(guó)體制：美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

下面分別以美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（National Science Foundation，NSF）的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究、國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）的技術(shù)原型研究、美國(guó)半導(dǎo)體領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化研究為例，闡明美國(guó)政府如何根據(jù)國(guó)家政治性目標(biāo)來(lái)動(dòng)態(tài)設(shè)置任務(wù)專項(xiàng)，如何進(jìn)行跨部門動(dòng)員，如何孵化引導(dǎo)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。

（一）回應(yīng)國(guó)家和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)研究：NSF 的“戰(zhàn)略性研究”改革

作為美國(guó)科技政策史上里程碑式的布什報(bào)告的直接產(chǎn)物，NSF 成立時(shí)的宗旨是支持基礎(chǔ)研究。①盡管二戰(zhàn)期間美國(guó)為回應(yīng)危機(jī)發(fā)起過(guò)戰(zhàn)略性項(xiàng)目（如曼哈頓工程），但二戰(zhàn)后《布什報(bào)告》所倡導(dǎo)的并不是任務(wù)導(dǎo)向的科學(xué)研究。它是“線性模型”的代表，即認(rèn)為創(chuàng)新過(guò)程按照“基礎(chǔ)科學(xué)—應(yīng)用科學(xué)—產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”的順序線性展開。這一模型忽視了創(chuàng)新活動(dòng)的不確定性特征，具有歷史局限性，因而被創(chuàng)新理論的學(xué)者們所批評(píng)。參見Richard Nelson,“The Link between Science and Invention: The Case of the Transistor”, in University-National Bureau Committee for Economic Research Committee on Economic Growth of the Social Science Research Council, eds., The Rate and Direction of Inventive Activity: Economic and Social Factors, Princeton: Princeton University Press, 1962, pp.549-583; Nathan Rosenberg, Perspectives on Technology, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1976, pp.260-279.然而，美國(guó)政府及國(guó)會(huì)在面臨嚴(yán)峻的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)時(shí)多次要求它通過(guò)改革來(lái)回應(yīng)外部挑戰(zhàn)，要求NSF 加強(qiáng)基礎(chǔ)科研問題與產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的聯(lián)系、推動(dòng)科技成果向產(chǎn)業(yè)界擴(kuò)散。這類在改革中不斷被強(qiáng)化的研究被稱為戰(zhàn)略性研究，②NSF 在20 世紀(jì)70—80 年代的年度報(bào)告中將其稱為問題導(dǎo)向型研究（problem-oriented research 或problemfocused research），1990 年代《科學(xué)》的一篇文章明確將此類旨在回應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和工業(yè)發(fā)展的研究稱為戰(zhàn)略性研究（參見Christopher Anderson, “‘Strategic Research’ Wins the Day”, Science, vol.259, no.5091, 1993, p.21）。這和近年來(lái)學(xué)術(shù)界熱議的“戰(zhàn)略性研究”“有組織的科研”等概念具有內(nèi)在一致性。具有明顯的“新型舉國(guó)體制”特征。

20 世紀(jì)70 年代初，首次世界性石油危機(jī)爆發(fā)，美國(guó)總統(tǒng)將解決能源問題作為國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)。為應(yīng)對(duì)能源危機(jī)，NSF 設(shè)置了響應(yīng)國(guó)家需求的研究項(xiàng)目（Research Applied to National Needs，RANN），圍繞能源問題、環(huán)境問題等開展特定領(lǐng)域的研究活動(dòng)。③Dian Olson Belanger, Enabling American Innovation: Engineering and the National Science Foundation, Indiana:Purdue University Press, 1998, pp.94-104.1970 年代末，美國(guó)在多個(gè)行業(yè)遭到來(lái)自日本、德國(guó)的強(qiáng)勁挑戰(zhàn)。面對(duì)美國(guó)在生產(chǎn)率和技術(shù)創(chuàng)新方面的衰頹表現(xiàn)，以及國(guó)會(huì)隨之而來(lái)的發(fā)難，NSF 設(shè)立了單獨(dú)的工程學(xué)部（Directorate for Engineering），開始在各高校建立工程研究中心（Engineering Research Centers），鼓勵(lì)開展解決產(chǎn)業(yè)界實(shí)際問題的研究（Belanger，1998，pp.139-154）。進(jìn)入新世紀(jì)后，NSF再次在政治層次上被賦予重任。2011 年，奧巴馬指出美國(guó)正面臨“衛(wèi)星時(shí)刻”，④“衛(wèi)星時(shí)刻”原指1957 年蘇聯(lián)率先發(fā)射人類歷史上第一顆人造地球衛(wèi)星“斯普尼克”而給美國(guó)社會(huì)帶來(lái)了巨大意外和危機(jī)的時(shí)刻。后來(lái)這一術(shù)語(yǔ)被美國(guó)政界概念化，以形容美國(guó)在科技領(lǐng)域遭遇重大挑戰(zhàn)的危機(jī)時(shí)刻。參見封凱棟：《國(guó)家的雙重角色：發(fā)展與轉(zhuǎn)型的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論》，北京：北京大學(xué)出版社，2022 年，第1-5 頁(yè)。聯(lián)邦政府試圖以這一具有特殊政治意涵的術(shù)語(yǔ)來(lái)凝聚共識(shí)，推動(dòng)基礎(chǔ)科研領(lǐng)域的改革。2016 年，NSF 設(shè)立“十大計(jì)劃（10 big ideas）”來(lái)鼓勵(lì)頂尖科學(xué)家和工程師圍繞設(shè)置的議題開展跨學(xué)科前沿研究；2022 年，NSF 新設(shè)立了技術(shù)、創(chuàng)新與合作部（Directorate for Technology，Innovation and Partnerships），旨在促進(jìn)應(yīng)用導(dǎo)向的研究與轉(zhuǎn)化性研究，以回應(yīng)緊迫的經(jīng)濟(jì)社會(huì)挑戰(zhàn)，保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

在開展戰(zhàn)略性研究時(shí)，NSF 發(fā)展出一系列跨部門動(dòng)員與協(xié)作的組織機(jī)制或項(xiàng)目管理方式。RANN的問題導(dǎo)向型研究將政府、學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界等不同主體的力量結(jié)合起來(lái)。比如，當(dāng)NSF 開展與太陽(yáng)能相關(guān)的能源研究時(shí)，它與美國(guó)航空航天局聯(lián)合組成了太陽(yáng)能技術(shù)研究小組，該小組確定具體研究議題后公開向?qū)W術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界征集項(xiàng)目，還負(fù)責(zé)促進(jìn)研發(fā)團(tuán)隊(duì)與用戶部門、與其他相關(guān)研究機(jī)構(gòu)之間的信息互通。①Frederick Morse, “NSF Presentation”, NASA Technical Reports Server: https://ntrs.nasa.gov/api/citations/19740008685/downloads/19740008685.pdf.而NSF 在各地設(shè)立的工程研究中心廣泛接受來(lái)自產(chǎn)業(yè)界、州政府、大學(xué)的資助，其中產(chǎn)業(yè)界資助占1/3 左右。②James E. Gover, “Analysis of U.S. Semiconductor Collaboration”, IEEE Transactions on Engineering Management,vol.40, no.2, 1993, pp.104-113; Barry Bozeman, Craig Boardman, “The NSF Engineering Research Centers and the University-Industry Research Revolution: A Brief History Featuring an Interview with Erich Bloch”, The Journal of Technology Transfer,vol.29, no.3, 2004, pp.365-375.除了跨部門動(dòng)員資源之外，它們還組成了跨學(xué)科的研究團(tuán)隊(duì)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)工業(yè)情境的問題來(lái)開展基礎(chǔ)研究和教育教學(xué)，成為高校和產(chǎn)業(yè)部門協(xié)作研究的組織載體（Bozeman and Boardman，2004）。

為促進(jìn)研究成果向產(chǎn)業(yè)界擴(kuò)散與概念原型產(chǎn)業(yè)化，NSF 設(shè)計(jì)了一系列項(xiàng)目，最有代表性的是小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（Small Business Innovation Research，SBIR），它源于美國(guó)在20 世紀(jì)70—80 年代回應(yīng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力危機(jī)的戰(zhàn)略需求。③由于本土制造業(yè)的生產(chǎn)海外化，傳統(tǒng)制造業(yè)在面臨日本、德國(guó)等國(guó)家的挑戰(zhàn)時(shí)難以有效反擊。同時(shí)，以信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)為代表的知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)興起，小企業(yè)在高科技產(chǎn)業(yè)部門的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)中表現(xiàn)活躍。參見David B. Audretsch,“Standing on the Shoulders of Midgets: The U.S. Small Business Innovation Research Program (SBIR)”, Small Business Economics, vol.20, 2003, pp.129-135.一批高水平的項(xiàng)目主任負(fù)責(zé)對(duì)SBIR 各項(xiàng)資助進(jìn)行全過(guò)程管理與跟蹤，這些項(xiàng)目通過(guò)支持產(chǎn)業(yè)化開發(fā)活動(dòng)幫助初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)和學(xué)術(shù)部門建立密切聯(lián)系，還直接孵化了具有創(chuàng)新能力的市場(chǎng)主體，使美國(guó)形成相應(yīng)的創(chuàng)新共同體。④其他代表性項(xiàng)目還包括小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃（Small Business Technology Transfer）、產(chǎn)業(yè)界/高校協(xié)作研究中心（Industry/University Cooperative Research Centers）等。參見The National Academies of Sciences, Engineering and Medicine,SBIR at the National Science Foundation, Washington DC: The National Academies Press, 2015, pp.5-6.一項(xiàng)對(duì)SBIR 資助者的調(diào)查顯示，45%的受訪者的創(chuàng)業(yè)公司成立離不開NSF 資助，35%的受訪者認(rèn)為SBIR 對(duì)其公司的技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生了長(zhǎng)期影響。⑤National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine, SBIR at the National Science Foundation, Washington,DC: The National Academies Press, 2015, pp.3-4.而新設(shè)立的技術(shù)、創(chuàng)新與合作部更引人注目，它橫跨6 個(gè)原有學(xué)部，收攏與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)緊密相關(guān)的既有項(xiàng)目，新設(shè)了區(qū)域創(chuàng)新發(fā)動(dòng)機(jī)（NSF Regional Innovation Engines）、加速研究轉(zhuǎn)化（Accelerating Research Translation）等項(xiàng)目，促進(jìn)科學(xué)研究發(fā)現(xiàn)向技術(shù)原型乃至富有競(jìng)爭(zhēng)力的商品轉(zhuǎn)化。

（二）任務(wù)導(dǎo)向型源頭性技術(shù)創(chuàng)新：DARPA 的運(yùn)作邏輯

1957 年，蘇聯(lián)成功發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星。面對(duì)蘇聯(lián)在太空探索和導(dǎo)彈等關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)政府將大量戰(zhàn)略性資源用于支持“任務(wù)導(dǎo)向型（mission-oriented）”研究，DARPA 正是其中典范。⑥Erica Fuchs, “Rethinking the Role of the State in Technology Development: DARPA and the Case for Embedded Network Governance”, Research Policy, vol.39, no.9, 2010, pp.1133-1147.它在政治上被賦予發(fā)展世界尖端技術(shù)原型的任務(wù)，通過(guò)構(gòu)建開放型團(tuán)隊(duì)來(lái)整合跨部門力量，為軍事部門和產(chǎn)業(yè)部門將關(guān)鍵技術(shù)原型產(chǎn)品化、商品化奠定了重要基礎(chǔ)。

美國(guó)聯(lián)邦政府為DARPA 設(shè)立的任務(wù)非常明確，即在前沿技術(shù)、尖端技術(shù)領(lǐng)域建立起相對(duì)于蘇聯(lián)等國(guó)家的優(yōu)勢(shì)，防止再出現(xiàn)類似于“衛(wèi)星時(shí)刻”的意外事件。它最初以軍事、太空等領(lǐng)域的重大技術(shù)突破為目標(biāo)來(lái)分解項(xiàng)目任務(wù)，并根據(jù)美軍實(shí)際作戰(zhàn)需要來(lái)發(fā)展改革傳統(tǒng)武器和作戰(zhàn)方式的技術(shù)原型；1960年代古巴危機(jī)發(fā)生后，DARPA 開始投資與信息控制和傳遞相關(guān)的計(jì)算機(jī)技術(shù)領(lǐng)域；1970 年代末至1980年代初當(dāng)美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)面臨嚴(yán)峻的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)時(shí)，DARPA 在微電子領(lǐng)域的投資日漸增長(zhǎng)；21 世紀(jì)以來(lái)，為應(yīng)對(duì)恐怖主義，DARPA 加強(qiáng)了對(duì)先進(jìn)信息處理技術(shù)、信息網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)等領(lǐng)域的探索。⑦Patrick Windham, Richard Van Atta, “Introduction: DARA-The Innovation Icon”, in William Boone Bonvillian, Richard Van Atta, Patrick Windham, eds., The DARPA Model for Transformative Technologies: Perspectives on the US Defense Advanced Research Projects Agency, Open Book Publishers, 2019, pp.1-26.一系列技術(shù)項(xiàng)目在獲得投資之前必須設(shè)定明確的具體任務(wù)（不能以專業(yè)術(shù)語(yǔ)來(lái)表述）與驗(yàn)收考核標(biāo)準(zhǔn)。

DARPA 擁有一套靈活的組織架構(gòu)和管理方式，并沒有固定的資助學(xué)科范圍。它的機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，由大約100 名來(lái)自產(chǎn)業(yè)部門的工程師、來(lái)自學(xué)術(shù)部門的科學(xué)家擔(dān)任項(xiàng)目經(jīng)理；項(xiàng)目經(jīng)理被授權(quán)提出可能的研究項(xiàng)目，直接對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，組建包括大學(xué)、科研院所和企業(yè)人員在內(nèi)的開放型團(tuán)隊(duì)。①Regina Dugan, Kaigham Gabriel, “ ‘Special Forces’ Innovation: How DARPA Attacks Problems”, Harvard Business Review, vol.91, no.10, 2013, pp.74-84.DARPA 以研發(fā)合同為手段吸納全國(guó)最頂尖的科研人員，甚至鼓勵(lì)初創(chuàng)企業(yè)積極參與由大企業(yè)牽頭的開發(fā)項(xiàng)目（Fuchs，2010），這充分發(fā)揮了政府開展跨部門動(dòng)員的優(yōu)勢(shì)，避免形成利益集團(tuán)或組織僵化。此外，DARPA 還注重為研究項(xiàng)目提供來(lái)自前沿應(yīng)用部門的需求反饋。比如，DARPA 會(huì)直接在軍方特定部門派駐代表，負(fù)責(zé)識(shí)別潛在需求、協(xié)調(diào)技術(shù)原型的小規(guī)模實(shí)驗(yàn)。②Thomas Moore, “DARPA: Bridging the Gap, Powered by Ideas”, ResearchGate, 2009.它強(qiáng)調(diào)以應(yīng)用目標(biāo)作為組織科研開發(fā)的邏輯，使得開發(fā)活動(dòng)受到實(shí)用性約束；以前沿重大技術(shù)突破為重大任務(wù)，則避免項(xiàng)目局限于追求短期財(cái)務(wù)回報(bào)，為科研與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的結(jié)合提供了長(zhǎng)期支持。

DARPA 的項(xiàng)目產(chǎn)出是技術(shù)原型，同時(shí)它也將推動(dòng)技術(shù)原型向最終產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化作為重要任務(wù)。根據(jù)不同技術(shù)原型的成熟度水平、技術(shù)適用范圍及應(yīng)用前景，DARPA 發(fā)展出促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化的不同路徑。其中，成熟度更高、具有民用發(fā)展前景的技術(shù)原型更有可能吸引產(chǎn)業(yè)部門對(duì)于產(chǎn)品開發(fā)的資金投入。對(duì)于商業(yè)化前景較好的技術(shù)（如芯片制造技術(shù)、計(jì)算機(jī)軟硬件等），DARPA 還專門設(shè)置了“轉(zhuǎn)化和商業(yè)化支持項(xiàng)目”（TransitionCommercialization Support Program，TCSP）。③James Richardson, “Diane Larriva, Stephanie Tennyson, Transitioning DARPA Technology”, ResearchGate, 2021.總之，DARPA 發(fā)展出技術(shù)原型并建立一系列項(xiàng)目化、制度化的機(jī)制來(lái)促進(jìn)技術(shù)原型轉(zhuǎn)化為最終產(chǎn)品，為軍方和產(chǎn)業(yè)界提供了關(guān)鍵核心技術(shù)，相應(yīng)瓶頸的突破使技術(shù)實(shí)際應(yīng)用前景更加可預(yù)期，也為與之相關(guān)聯(lián)的其他技術(shù)創(chuàng)新打開了廣闊空間。

（三）突破產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)瓶頸的政產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟：美國(guó)半導(dǎo)體領(lǐng)域的舉國(guó)體制

20 世紀(jì)70—80 年代，美國(guó)遭遇了二戰(zhàn)后的首次嚴(yán)峻打擊，日本和德國(guó)在汽車、消費(fèi)電子、半導(dǎo)體等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的迅速進(jìn)步搶占了全球市場(chǎng)的重要份額，美國(guó)在相應(yīng)產(chǎn)業(yè)部門逐漸丟失了技術(shù)創(chuàng)新的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。為重奪領(lǐng)先權(quán)，美國(guó)政府在半導(dǎo)體領(lǐng)域發(fā)動(dòng)了具有新型舉國(guó)體制特征的制度實(shí)踐，以國(guó)家投資的政治性、戰(zhàn)略性克服產(chǎn)業(yè)部門的短期經(jīng)濟(jì)理性，將跨部門資源動(dòng)員并投入于攻克關(guān)鍵共性技術(shù)。

20 世紀(jì)70 年代末，美國(guó)產(chǎn)業(yè)“金融化”和“去制造化”的弊端開始顯現(xiàn)，特別是半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)遭遇了嚴(yán)重危機(jī)。美國(guó)的產(chǎn)學(xué)研軍政各界達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)亟需在前沿技術(shù)和共性技術(shù)上奪回全球主導(dǎo)權(quán)。與日本財(cái)閥式企業(yè)體制以及由政府引領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)同盟不同，美國(guó)不同企業(yè)之間缺乏協(xié)作的信任與制度基礎(chǔ)，市場(chǎng)無(wú)法促使不同企業(yè)以及產(chǎn)學(xué)研部門形成相互協(xié)作的集體行動(dòng)。為此，美國(guó)聯(lián)邦政府以長(zhǎng)期戰(zhàn)略性為導(dǎo)向，超越市場(chǎng)短期經(jīng)濟(jì)理性，促成了一系列產(chǎn)學(xué)研協(xié)作機(jī)制。④Richard N. Langlois, W. Edward Steinmueller, “The Evolution of Competitive Advantage in the Worldwide Semiconductor Industry,1947-1996”, in David C. Mowery, Richard R. Nelson, eds., Sources of Industrial Leadership: Studies of Seven Industries, Cambridge: Cambridge University Press, 1999, pp.19-78.在國(guó)家意志的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)下，這些組織、項(xiàng)目或制度安排有各自明確的任務(wù)，具有良好的互補(bǔ)性。比如，半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟（Semiconductor Manufacturing Technology，SEMATECH）的任務(wù)是促進(jìn)半導(dǎo)體制造商與美國(guó)設(shè)備和材料供應(yīng)商合作以改進(jìn)既有制造設(shè)備、開發(fā)在1—2 年內(nèi)能進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)，而半導(dǎo)體研究公司（Semiconductor Research Corporation，SRC）則設(shè)置不同的項(xiàng)目來(lái)分別支持在3—5 年內(nèi)、8—10 年后進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)。⑤Jeffrey Alexander, Elias G. Carayannis, “Revisiting SEMATECH: Profiling Public- and Private-Sector Cooperation”,Engineering Management Journal, vol.12, no.4, 2000, pp.33-42.

隨著半導(dǎo)體技術(shù)越來(lái)越復(fù)雜，工業(yè)研發(fā)活動(dòng)無(wú)法僅僅依靠單個(gè)企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)部門自身來(lái)完成。無(wú)論是SEMATECH，還是SRC，都在美國(guó)聯(lián)邦政府的支持下以重大戰(zhàn)略任務(wù)為導(dǎo)向，與國(guó)防部、能源部、NSF、各地高校、研究院所等主體建立較為緊密的關(guān)系，在產(chǎn)業(yè)遇困時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)優(yōu)質(zhì)研發(fā)資源的動(dòng)員與整合。以SEMATECH 為例，該聯(lián)盟由國(guó)防部推動(dòng)、資助并受其下屬機(jī)構(gòu)DARPA 監(jiān)督，這為企業(yè)間形成協(xié)作與信任關(guān)系提供了可信承諾。①Peter Grindley, David Mowery, Brian Silverman, “SEMATECH and Collaborative Research: Lessons in the Design of High-Technology Consortia”, Journal of Policy Analysis and Management, vol.13, no.4, 1994, pp.723-758.來(lái)自產(chǎn)業(yè)界的SEMATECH 經(jīng)理們每年和成員企業(yè)代表、負(fù)責(zé)具體技術(shù)領(lǐng)域的項(xiàng)目經(jīng)理召開會(huì)議，復(fù)盤項(xiàng)目成效、討論產(chǎn)業(yè)界需求，最終確定技術(shù)發(fā)展目標(biāo)及具體時(shí)間表，為設(shè)備供應(yīng)商提供關(guān)于購(gòu)買需求與購(gòu)買周期的預(yù)估信息。②William Spencer, Peter Grindley, “SEMATECH after Five Years: High-technology Consortia and US Competitiveness”,California Management Review, vol. 35, no.4, 1993, pp.9-32.這使SEMATECH成為一個(gè)極富吸引力的聯(lián)盟，甚至擁有了ASML、三星、臺(tái)積電等非美國(guó)參與者，這意味著美國(guó)“新型舉國(guó)體制”所調(diào)動(dòng)的創(chuàng)新資源范圍甚至超出了國(guó)家的邊界。③李君然、魏瑩：《國(guó)家目標(biāo)下的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建：以極紫外光刻機(jī)為例》，《學(xué)術(shù)研究》2024 年第1 期（即將出版）。

除了投資于產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)之外，SEMATECH 和SRC 還通過(guò)推動(dòng)具體制度構(gòu)建來(lái)促進(jìn)信息溝通與知識(shí)擴(kuò)散，這使不同類型的創(chuàng)新主體特別是中小企業(yè)也能在更高的知識(shí)水平上進(jìn)行創(chuàng)新。以SRC 為例，產(chǎn)業(yè)界可以直接向高校派出聯(lián)絡(luò)官或顧問，為研發(fā)活動(dòng)提供方向引導(dǎo)，實(shí)地跟進(jìn)研究的最新進(jìn)展，加深產(chǎn)業(yè)部門對(duì)高?？蒲谐晒睦斫獠⒓霸鐔?dòng)成果轉(zhuǎn)化（Carayannis and Alexander，2000）。SRC 還通過(guò)召開研討會(huì)與設(shè)立工作坊、要求高校定期提供研究簡(jiǎn)報(bào)、鼓勵(lì)高校直接向會(huì)員企業(yè)輸送人才等方式，促進(jìn)科研與產(chǎn)業(yè)部門之間的知識(shí)擴(kuò)散。④Nathaniel Logar, Laura Diaz Anadon, Venkatesh Narayanamurti, “Semiconductor Research Corporation: A Case Study in Cooperative Innovation Partnerships”, Minerva, vol.52, no.2, 2014, pp.237-261.當(dāng)美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)逐漸復(fù)蘇、產(chǎn)業(yè)共同體的技術(shù)路線圖和協(xié)商機(jī)制基本形成后，聯(lián)邦政府從1996 年起開始停止對(duì)聯(lián)盟的資助。這意味著美國(guó)本土面向前沿創(chuàng)新的互動(dòng)生態(tài)已經(jīng)逐漸形成，1997 年美國(guó)半導(dǎo)體企業(yè)發(fā)起的極紫外光刻機(jī)聯(lián)盟就是這種互動(dòng)機(jī)制的例證。

四、孵化創(chuàng)新市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的新型舉國(guó)體制

以上案例表明，即便是在美國(guó)，關(guān)鍵技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)也無(wú)法靠單個(gè)項(xiàng)目一蹴而就。本文以“分級(jí)式新型舉國(guó)體制”來(lái)概括美國(guó)新型舉國(guó)體制實(shí)踐的類型光譜：戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究、任務(wù)導(dǎo)向型的源頭性技術(shù)創(chuàng)新和面向產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)瓶頸的政產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟。美國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家政治決策層定義的發(fā)展戰(zhàn)略是通過(guò)科技創(chuàng)新保障國(guó)家在安全、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等方面的世界領(lǐng)先地位，而關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)非線性、強(qiáng)不確定性、高度復(fù)雜性特征則決定了新型舉國(guó)體制在實(shí)踐中的應(yīng)有原則，即互動(dòng)性、組織性、開放性。本文將這一邏輯用圖1 來(lái)呈現(xiàn)。

圖1 分級(jí)式新型舉國(guó)體制的實(shí)踐邏輯

首先，關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)非線性決定了新型舉國(guó)體制實(shí)踐的互動(dòng)性。復(fù)雜技術(shù)的發(fā)展往往是非線性、高度動(dòng)態(tài)的，一系列技術(shù)問題及其解決方案的產(chǎn)生，都根植于社群性質(zhì)的信息交互，創(chuàng)新者必須與用戶、科研部門、供應(yīng)鏈合作伙伴甚至競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手保持各類互動(dòng)。⑤Kim Clark, “The Interaction of Design Hierarchies and Market Concepts in Technological Evolution”, Research Policy,vol. 14, no.5, 1985, pp. 235-251；封凱棟、姜子瑩：《創(chuàng)新的不確定性與受組織的市場(chǎng)：產(chǎn)業(yè)政策討論應(yīng)有的演化理論基礎(chǔ)》，《學(xué)?！?019 年第2 期。而這種互動(dòng)需要往往難以由個(gè)別行動(dòng)者啟動(dòng)。在新型舉國(guó)體制實(shí)踐中，國(guó)家介入有助于克服不同部門之間的集體行動(dòng)困境（尤其是大學(xué)科研院所、中小型高科技企業(yè)和大型企業(yè)之間的鏈接），也有益于促進(jìn)人才和知識(shí)的跨部門流動(dòng)。距離產(chǎn)業(yè)化活動(dòng)越近，創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)越激烈，對(duì)互動(dòng)數(shù)量及質(zhì)量的要求越高，①Bengt-?ke Lundvall, Product Innovation and User-Producer Interaction, Aalborg: Aalborg University Press,1985; Bengt-?ke Lundvall, “Innovation as An Interactive Process: From User-producer Interaction to the National System of Innovation”, in G. Dosi, C. Freeman, R. Nelson, L. Soete, eds., Technical Change and Economic Theory, London: Pinter Publishers, 1988, pp.349-369.新型舉國(guó)體制越應(yīng)該聚焦于培育互動(dòng)性機(jī)制。在美國(guó)經(jīng)驗(yàn)中，DARPA 和SEMATECH 的項(xiàng)目經(jīng)理在促進(jìn)不同主體之間的信息交互方面發(fā)揮了重要作用。

其次，關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的高度復(fù)雜性決定了新型舉國(guó)體制的開放性。前沿技術(shù)的重大突破往往涉及眾多工業(yè)門類或不同學(xué)科的知識(shí)范疇，這意味著少數(shù)創(chuàng)新主體不可能掌握創(chuàng)新所需的所有信息。更重要的是，關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新往往需要新的突破思路和組織形態(tài)，它很可能不是原有的主流行動(dòng)者按照原有的互動(dòng)方式能夠完成的。這要求新型舉國(guó)體制的動(dòng)員機(jī)制保持充分的開放性，以戰(zhàn)略性任務(wù)為導(dǎo)向，突破特定部門、特定學(xué)科的壁壘，去定位具有解決問題潛力的資源和主體。越靠近源頭性創(chuàng)新或基礎(chǔ)科研，知識(shí)開發(fā)活動(dòng)的復(fù)雜性越高，新型舉國(guó)體制越應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)開放性，以及時(shí)識(shí)別并容納更多的知識(shí)源流。NSF 所組織的十大計(jì)劃及技術(shù)、創(chuàng)新與合作部的項(xiàng)目正是以相對(duì)明確的任務(wù)來(lái)激勵(lì)更大范圍內(nèi)的潛在創(chuàng)新主體、以國(guó)家資源來(lái)更開放地動(dòng)員人才的嘗試。

再次，關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的不確定性決定了新型舉國(guó)體制實(shí)踐的組織性。在創(chuàng)新過(guò)程中，技術(shù)價(jià)值及用途的判斷、互補(bǔ)性技術(shù)的發(fā)展、潛在市場(chǎng)需求的識(shí)別等均具有高度不確定性。②Nathan Rosenberg, “Uncertainty and Technological Change”, In Landau, Ralph, Timothy Taylor, Gavin Wright, eds.,The Mosaic of Economic Growth, Stanford: Stanford University Press, 1996, pp.334-353.這意味著產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新共同體需要就總體技術(shù)路線圖、關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展節(jié)點(diǎn)形成共識(shí)，在整體技術(shù)突破遭遇困難時(shí)形成議事協(xié)商的組織機(jī)制，以確定的組織性來(lái)應(yīng)對(duì)創(chuàng)新過(guò)程的不確定性。產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)弱不僅取決于本土企業(yè)是否掌握單一子系統(tǒng)的關(guān)鍵技術(shù)，更取決于本土創(chuàng)新共同體能否形成識(shí)別、分析并解決技術(shù)問題的能力。③封凱棟、紀(jì)怡：《建設(shè)本土創(chuàng)新共同體——國(guó)際創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)背景下中國(guó)的困境與出路》，《文化縱橫》2021 年第4 期。距離產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)新活動(dòng)越近，相應(yīng)主體的行為模式越靠近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理性，越難以與不確定性所需的長(zhǎng)期戰(zhàn)略邏輯相容，因而越需要通過(guò)新型舉國(guó)體制來(lái)增強(qiáng)對(duì)組織性的培育。美國(guó)的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和極紫外光刻技術(shù)聯(lián)盟都充分體現(xiàn)了這一特征。此外，參與不同創(chuàng)新階段重大項(xiàng)目的關(guān)鍵部門是整合多層新型舉國(guó)體制的組織性保障。比如，DARPA 作為美國(guó)最成功的跨階段、跨部門整合性組織，不僅在技術(shù)原型孵化方面扮演了關(guān)鍵作用，而且在戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟中也扮演了重要的參與者乃至監(jiān)管者的角色。對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)的貫徹使得DARPA 能夠緊緊圍繞最終任務(wù)，促進(jìn)不同階段知識(shí)產(chǎn)出的銜接和互動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有用的技術(shù)創(chuàng)新。

五、結(jié)語(yǔ)：當(dāng)前中國(guó)新型舉國(guó)體制的使命

在國(guó)家創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，新型舉國(guó)體制的意義在于通過(guò)開放性的跨部門動(dòng)員、培育創(chuàng)新共同體的互動(dòng)性和組織性機(jī)制，逐步孵育出戰(zhàn)略性技術(shù)的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)，面臨百年未有之大變局，新型舉國(guó)體制的使命帶有雙重性。第一重使命已在政策界和學(xué)界得到普遍強(qiáng)調(diào)，即攻克具體的關(guān)鍵核心技術(shù)。但它更重要的使命在于第二重，即通過(guò)解決“卡脖子”問題，從整體上形成國(guó)內(nèi)的創(chuàng)新共同體，增強(qiáng)本土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的組織性和創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈的韌性。中國(guó)工業(yè)被“卡脖子”的本質(zhì)是技術(shù)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中的“結(jié)構(gòu)洞”為外方所占據(jù)：當(dāng)本土行動(dòng)者嘗試構(gòu)建創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈時(shí)，大量相關(guān)環(huán)節(jié)甚至產(chǎn)品設(shè)計(jì)的創(chuàng)新無(wú)法從國(guó)外控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)獲得信息反饋，這使得本土的完整創(chuàng)新鏈條無(wú)法形成。在特殊的國(guó)際環(huán)境下，對(duì)關(guān)鍵技術(shù)“結(jié)構(gòu)洞”的壟斷性控制成為其他國(guó)家遏制中國(guó)創(chuàng)新發(fā)展的手段。比如，在光刻機(jī)上被“卡脖子”使得中國(guó)企業(yè)無(wú)法發(fā)展高精度芯片的設(shè)計(jì)開發(fā)與工程制造技術(shù)。這些關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性技術(shù)瓶頸跟多產(chǎn)業(yè)多學(xué)科緊密相關(guān)，具有明顯的外部性，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)自組織的方式來(lái)突破。國(guó)家需要從頂層設(shè)計(jì)上清晰界定重大任務(wù)的根本屬性，并以該任務(wù)為中心形成工作載體，統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)跨部門、跨所有制的資源。這決定了新型舉國(guó)體制的目標(biāo)不能拘泥于特定學(xué)科技術(shù)或理論指標(biāo)的成就、單項(xiàng)技術(shù)領(lǐng)先或者局部商業(yè)活動(dòng)的短期盈利，而應(yīng)當(dāng)是發(fā)展出在特定科技領(lǐng)域內(nèi)具有影響力和前瞻性的“有用”產(chǎn)品技術(shù)系統(tǒng)，以及能融入工業(yè)體系的重大產(chǎn)品或生產(chǎn)設(shè)施。換言之，新型舉國(guó)體制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)其顯著的外部性，它的實(shí)質(zhì)在于以國(guó)家的戰(zhàn)略性來(lái)克服短期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理性所帶來(lái)的局限，通過(guò)制造并投入新知識(shí)、提供基礎(chǔ)性的公共品及制度建設(shè)，創(chuàng)制出新的前沿創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。

就新型舉國(guó)體制的實(shí)踐而言，我們可以得到三點(diǎn)重要啟示。首先，新型舉國(guó)體制的根本任務(wù)決定了其第一屬性既不是財(cái)務(wù)性的，也不是理論性的，而是戰(zhàn)略性的。如果國(guó)家投資刻意追求穩(wěn)定的財(cái)務(wù)回報(bào)，那么它就不會(huì)被導(dǎo)向于解決高風(fēng)險(xiǎn)和顯著外部性的技術(shù)領(lǐng)域，其逐利性行為會(huì)擠壓甚至逐出市場(chǎng)資金，這無(wú)法促成本土創(chuàng)新互動(dòng)機(jī)制，也擠占了市場(chǎng)空間。

其次，政府應(yīng)該避免指派特定企業(yè)或技術(shù)路線的政策手段。一方面，政府往往只能界定靜態(tài)技術(shù)目標(biāo)，難以識(shí)別動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)下的技術(shù)需求；另一方面，指定企業(yè)的做法缺乏“影子市場(chǎng)”競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以逐利作為第一屬性的企業(yè)有動(dòng)機(jī)利用信息不對(duì)稱來(lái)獨(dú)享政策資源，但政府卻難以有效穿透信息不對(duì)稱，難以形成合理的項(xiàng)目成敗判斷標(biāo)準(zhǔn)。新型舉國(guó)體制的“新型”不體現(xiàn)為它是否動(dòng)員了企業(yè)，關(guān)鍵在于它是否在市場(chǎng)機(jī)制下進(jìn)行動(dòng)員，是否能促進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的市場(chǎng)合作與競(jìng)爭(zhēng)。只有為本土產(chǎn)業(yè)廣泛提供關(guān)鍵技術(shù)的知識(shí)供應(yīng)，幫助此前并不擁有相應(yīng)技術(shù)的企業(yè)或者需要相應(yīng)技術(shù)作為輔助知識(shí)的企業(yè)進(jìn)入相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，才能培育出更廣泛的創(chuàng)新主體，塑造出創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。

最后，對(duì)新型舉國(guó)體制手段的使用應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的。它是解決產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的系統(tǒng)性危機(jī)或結(jié)構(gòu)性障礙的工具，在本土創(chuàng)新互動(dòng)機(jī)制得到充分發(fā)展后，國(guó)家角色應(yīng)當(dāng)為市場(chǎng)讓出越來(lái)越多的空間。在復(fù)雜動(dòng)態(tài)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，新型舉國(guó)體制將會(huì)在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新遭遇系統(tǒng)性危機(jī)時(shí)再次出現(xiàn)，并以新形式的制度構(gòu)建、更高水平的公共品供給等積極行動(dòng)來(lái)培育新的創(chuàng)新生態(tài)。作為創(chuàng)新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的先行者，美國(guó)已經(jīng)向我們展示了它的“新型舉國(guó)體制”如何應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要而反復(fù)出現(xiàn)。這再次說(shuō)明，無(wú)關(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，新型舉國(guó)體制是重大歷史時(shí)刻國(guó)家意志推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的工具。