曾晶晶，姜代煒，唐 敏，周 瓊

（1.南寧市自然資源信息集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530023；2.廣西壯族自治區(qū)自然資源信息中心，廣西 南寧 530023）

0 引言

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)[1]，是國(guó)土空間治理體系的重要組成部分[2]。改革開(kāi)放以來(lái)，各類空間規(guī)劃作為政府國(guó)土空間開(kāi)發(fā)治理的政策工具，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。隨著國(guó)土空間結(jié)構(gòu)失衡、城市無(wú)序蔓延、生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題[3-4]的不斷顯現(xiàn)，“多規(guī)打架”“規(guī)劃審批周期過(guò)長(zhǎng)”“規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督制度不健全”等問(wèn)題[5-6]也逐漸暴露。當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃仍處于探索階段[7]，在生態(tài)文明建設(shè)大背景下，如何重構(gòu)并有效監(jiān)督實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃體系、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，成為國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化亟需解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一[8-10]。

國(guó)土空間治理能力的提升離不開(kāi)現(xiàn)代化技術(shù)手段支撐。近年來(lái)，泛在感知、位置服務(wù)和人工智能等技術(shù)[11-12]不斷融合發(fā)展，成為實(shí)現(xiàn)智慧國(guó)土空間規(guī)劃的重要路徑[13]。北京、廣州、深圳等城市[14-16]積極探索國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的新模式和新手段，以協(xié)同治理視角重新審視規(guī)劃、建設(shè)、管理3個(gè)環(huán)節(jié)，意在構(gòu)建可感知、能學(xué)習(xí)、善治理和自適應(yīng)的國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源稟賦及生態(tài)環(huán)境狀況的差異性，各地還需根據(jù)自身?xiàng)l件探索適用本地區(qū)的國(guó)土空間治理方法。

本文立足南寧市現(xiàn)有條件，開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，探索全生命周期國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)構(gòu)建方法，建立1 套動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、分級(jí)預(yù)警和綜合評(píng)估機(jī)制，提升南寧市現(xiàn)代化國(guó)土空間治理能力。

1 全生命周期國(guó)土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)

現(xiàn)代國(guó)土空間規(guī)劃已逐漸從單一要素向全要素、全過(guò)程、全空間協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變。國(guó)土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)涵蓋國(guó)土空間規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、預(yù)警和評(píng)估全過(guò)程，為國(guó)土空間規(guī)劃的可持續(xù)健康運(yùn)行提供支撐，國(guó)土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)邏輯如圖1 所示。

本文針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)監(jiān)督，使用時(shí)空信息鏈串聯(lián)各個(gè)業(yè)務(wù)的內(nèi)在邏輯，長(zhǎng)序列獲取業(yè)務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的流動(dòng)信息，通過(guò)全生命周期管理閉環(huán)形成正向反饋模式。在規(guī)劃編制階段，建立國(guó)土空間規(guī)劃管控量化分析模型，對(duì)資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，為科學(xué)制定空間規(guī)劃提供決策依據(jù)；在規(guī)劃審批階段，建立國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程指標(biāo)規(guī)則，審查建設(shè)工程是否符合國(guó)土空間規(guī)劃管控要求；在實(shí)施監(jiān)管階段，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、分級(jí)預(yù)警和定期評(píng)估，為國(guó)土空間規(guī)劃修訂和完善提供科學(xué)依據(jù)。

2 建設(shè)思路

本文以南寧市“國(guó)土空間云”為基礎(chǔ)，建設(shè)南寧市國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)督，建立信息化監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)估機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別和評(píng)估國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施狀況和變化趨勢(shì)，及時(shí)糾正規(guī)劃實(shí)施偏差情況，實(shí)現(xiàn)南寧市主體功能區(qū)戰(zhàn)略和空間管控要素平穩(wěn)落地，系統(tǒng)架構(gòu)如圖2 所示。

圖2 南寧市國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)架構(gòu)

（1）建立國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)空信息數(shù)據(jù)庫(kù)。綜合考慮時(shí)空尺度和語(yǔ)義約束關(guān)系，深度融合南寧市自然資源、空間規(guī)劃、空間管理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)及監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)估等數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)基底，通過(guò)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)方式滾動(dòng)更新時(shí)空信息數(shù)據(jù)庫(kù)。

（2）建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、分級(jí)預(yù)警和定期評(píng)估機(jī)制。提取空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)指標(biāo)，利用多種信息化技術(shù)對(duì)南寧市國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、預(yù)警評(píng)估，探測(cè)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的變化偏差情況，為日常監(jiān)管、規(guī)劃執(zhí)法提供支持。

（3）協(xié)同開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督工作。開(kāi)發(fā)各類邊緣端應(yīng)用系統(tǒng)，提供國(guó)土空間規(guī)劃分析評(píng)價(jià)、成果審查與管理、監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)估、指標(biāo)模型管理等應(yīng)用服務(wù)，支持多終端的公開(kāi)公示、意見(jiàn)征詢、公共監(jiān)督等社會(huì)公眾服務(wù)。

3 關(guān)鍵技術(shù)

3.1 基于時(shí)空信息數(shù)據(jù)庫(kù)的規(guī)劃信息統(tǒng)一管理

依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，本文建立國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)空信息數(shù)據(jù)庫(kù)，整體掌握南寧市自然資源分布、國(guó)土空間規(guī)劃布局和資源環(huán)境承載力情況，提供多維度時(shí)空信息服務(wù)，解決數(shù)出多門(mén)、標(biāo)準(zhǔn)不一、難以共享等難題，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃信息的統(tǒng)一存儲(chǔ)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一應(yīng)用和統(tǒng)一展示。

（1）集成“山、水、林、田、湖、草”顯性資源，挖掘“人、文、地、產(chǎn)、景”隱性資源，整合“地、洪、澇、旱”災(zāi)害信息，對(duì)多層級(jí)、多類別、多時(shí)態(tài)、多維度的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集整編、清洗萃取與融合更新，劃分自然資源、空間規(guī)劃、空間管理、空間監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)估及社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

（2）對(duì)5類數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行時(shí)間域、空間域和屬性域標(biāo)識(shí)，改正時(shí)間歷元，以多時(shí)相版本方式保留歷史狀態(tài)，聯(lián)動(dòng)自然資源、利用開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境等動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，滾動(dòng)更新空間規(guī)劃時(shí)空信息數(shù)據(jù)庫(kù)。

（3）提供數(shù)據(jù)更新與信息共享接口，通過(guò)南寧市政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)實(shí)現(xiàn)縱向貫通、橫向協(xié)同，與國(guó)家、自治區(qū)、市級(jí)政府部門(mén)進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)共享交換，提供元數(shù)據(jù)、時(shí)間戳和數(shù)據(jù)字典等信息，實(shí)現(xiàn)不同業(yè)務(wù)部門(mén)協(xié)同審批建設(shè)項(xiàng)目。

3.2 基于全生命周期管理的立體監(jiān)測(cè)

覆蓋城鄉(xiāng)建設(shè)、基本農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工程，開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)監(jiān)管，運(yùn)用信息化手段構(gòu)建“天-空-地-人-網(wǎng)”國(guó)土空間規(guī)劃立體監(jiān)測(cè)方式，兼顧周期性、應(yīng)急性和實(shí)時(shí)性監(jiān)測(cè)。通過(guò)有線或無(wú)線網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)傳輸，將國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施納入整體監(jiān)測(cè)，無(wú)縫嵌入國(guó)土空間規(guī)劃全生命周期管理流程，全過(guò)程保留監(jiān)測(cè)過(guò)程信息。

（1）國(guó)土空間規(guī)劃立體監(jiān)測(cè)體系建立。開(kāi)展低空無(wú)人機(jī)遙感影像采集，利用南寧市測(cè)繪地理信息企業(yè)無(wú)人機(jī)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，解決國(guó)產(chǎn)衛(wèi)星影像應(yīng)急監(jiān)測(cè)不足的問(wèn)題。接入生態(tài)環(huán)境、交通市政和公安應(yīng)急等物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，如城市攝像頭、地面監(jiān)測(cè)站，在重大規(guī)劃項(xiàng)目場(chǎng)地安裝規(guī)定的物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)設(shè)備。為監(jiān)測(cè)執(zhí)法人員開(kāi)發(fā)簡(jiǎn)便快捷的邕“e”登、“多測(cè)合一”等移動(dòng)App 巡查終端；接入政府網(wǎng)站、“愛(ài)南寧”App 等，為居民提供國(guó)土空間規(guī)劃的公眾監(jiān)督窗口。

（2）多層次監(jiān)測(cè)與執(zhí)法督察相結(jié)合。結(jié)合自然資源監(jiān)測(cè)、不動(dòng)產(chǎn)登記和執(zhí)法督察等工作，利用遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、地面固定感知和移動(dòng)App 巡查終端等信息技術(shù)，通過(guò)“AI+人工”方式識(shí)別“問(wèn)題地塊”，信息系統(tǒng)自動(dòng)通知執(zhí)法監(jiān)察人員查處違法用地情況，打擊批而不建、建而不產(chǎn)、建設(shè)用地侵占生態(tài)保護(hù)紅線或永久基本農(nóng)田等行為，維護(hù)國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)威性。

（3）全過(guò)程監(jiān)管規(guī)劃審批過(guò)程留痕信息。以信息流串聯(lián)項(xiàng)目立項(xiàng)、用地審批、規(guī)劃許可、工程建設(shè)、不動(dòng)產(chǎn)登記及生態(tài)修復(fù)等監(jiān)管鏈條，對(duì)各個(gè)規(guī)劃階段的編制審批成果信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化溯源審查，結(jié)合遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、審批圖件和移動(dòng)App 巡查等方式，對(duì)超過(guò)審批時(shí)間閾值情況進(jìn)行報(bào)警，對(duì)擅自調(diào)整規(guī)劃、違規(guī)審批或未批先建等情況進(jìn)行查處，實(shí)施分級(jí)考核問(wèn)責(zé)制度。

3.3 基于過(guò)程指標(biāo)模型的預(yù)警評(píng)估

通過(guò)挖掘空間規(guī)劃、自然資源現(xiàn)狀和立體監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的語(yǔ)義關(guān)聯(lián)與時(shí)空約束關(guān)系，構(gòu)建自然資源監(jiān)測(cè)、空間規(guī)劃管理、生態(tài)環(huán)境評(píng)估等空間指標(biāo)模型庫(kù)[17]，進(jìn)行空間聯(lián)合計(jì)算、空間統(tǒng)計(jì)分析和區(qū)域時(shí)空模擬，系統(tǒng)揭示區(qū)域時(shí)空演變態(tài)勢(shì)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，綜合評(píng)估國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施情況，為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督提供科學(xué)依據(jù)。

（1）提供可計(jì)算、可預(yù)警和可操作的國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)指標(biāo)。根據(jù)國(guó)家、自治區(qū)和市級(jí)相關(guān)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)空間規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行空間圖形交叉檢測(cè)、屬性信息一致性檢驗(yàn)和空間協(xié)調(diào)性分析，提取重點(diǎn)管控、強(qiáng)制約束和預(yù)期指導(dǎo)等表征指標(biāo)，基于目標(biāo)權(quán)重計(jì)算各項(xiàng)空間指標(biāo)閾值，在全域范圍內(nèi)劃分不同預(yù)警等級(jí)，以定性與定量相結(jié)合方式提高監(jiān)測(cè)預(yù)警的精準(zhǔn)性。

（2）提供動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、長(zhǎng)期預(yù)警信息服務(wù)。承接國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)指標(biāo)，時(shí)空識(shí)別實(shí)際建設(shè)情況與空間規(guī)劃目標(biāo)偏差，采取不同的處置應(yīng)對(duì)措施。繼續(xù)保持運(yùn)行正常型指標(biāo)的現(xiàn)有實(shí)施進(jìn)度；需要加大運(yùn)行緩慢型指標(biāo)的推進(jìn)力度，確保實(shí)現(xiàn)近期規(guī)劃目標(biāo)；對(duì)于超載預(yù)警型約束指標(biāo)，提供超載因子解析服務(wù)，重點(diǎn)防止出現(xiàn)類似情況。

（3）動(dòng)態(tài)維護(hù)規(guī)劃實(shí)施、“三線”保護(hù)、國(guó)土空間安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等專項(xiàng)監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)，提高系統(tǒng)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施變化情況響應(yīng)的靈敏性。特別在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，構(gòu)建嚴(yán)密的生態(tài)屏障、生態(tài)廊道和生態(tài)安全格局，提供穩(wěn)定的生態(tài)安全預(yù)警信息服務(wù)，實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)分級(jí)管制[18]。

（4）提供國(guó)土空間規(guī)劃綜合評(píng)估信息服務(wù)。主動(dòng)吸納國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施相關(guān)的行業(yè)監(jiān)管數(shù)據(jù)，如人流輿情、手機(jī)信令、水體污染、碳排放等，基于“壓力-狀態(tài)-影響-響應(yīng)”模型[19]對(duì)自然資源利用效率、城市發(fā)展活躍情況和生態(tài)環(huán)境健康狀況等進(jìn)行定期評(píng)估。從指標(biāo)信息變動(dòng)方面分析空間規(guī)模、布局和變化趨勢(shì)等信息，評(píng)估空間規(guī)劃實(shí)施方向、工程建設(shè)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，輸出國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施成效綜合評(píng)價(jià)報(bào)告，提供空間決策信息服務(wù)，始終確保國(guó)土空間開(kāi)發(fā)建設(shè)與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。

4 實(shí)踐效果

在國(guó)家、自治區(qū)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基礎(chǔ)上，本文將自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等1210 個(gè)建設(shè)項(xiàng)目納入南寧市國(guó)土空間規(guī)劃重大項(xiàng)目清單；協(xié)調(diào)解決專項(xiàng)規(guī)劃空間沖突矛盾問(wèn)題；建成國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)空信息庫(kù)；制定10 項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；累計(jì)錄入2501 萬(wàn)個(gè)圖斑，數(shù)據(jù)量約60 TB；開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制、規(guī)劃審查、監(jiān)測(cè)預(yù)警和治理評(píng)估等182 個(gè)空間指標(biāo)模型；提供空間管控、監(jiān)測(cè)預(yù)警、治理評(píng)估、超載因子解析、智能決策和協(xié)同審批等信息服務(wù)。

南寧市國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)于2021 年上線。自系統(tǒng)運(yùn)行以來(lái)，與96 家政府部門(mén)和企事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)了信息互聯(lián)互通，約2000 個(gè)注冊(cè)用戶，系統(tǒng)日平均訪問(wèn)量為13 273 次，接入的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)設(shè)備約700 套，全過(guò)程監(jiān)管國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目808 個(gè)。其中，“多測(cè)合一”審批已從135個(gè)工作日壓縮至30 個(gè)工作日，審批效率提升了78%，有效提高了規(guī)劃審批效能。

5 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)建設(shè)南寧市國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，南寧市深度融合國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)空信息數(shù)據(jù)庫(kù)，提供多類型時(shí)空信息服務(wù)，重點(diǎn)探索了國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、預(yù)警評(píng)估和實(shí)施監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建方法。該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了部門(mén)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，既響應(yīng)了國(guó)家、自治區(qū)等相關(guān)政策要求，又滿足了市級(jí)城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀和實(shí)際業(yè)務(wù)訴求，對(duì)南寧市國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行了有效監(jiān)督。后續(xù)將進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃立體監(jiān)測(cè)技術(shù)手段，提高國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估預(yù)警能力，科學(xué)輔助國(guó)土空間規(guī)劃決策。