王春磊，張 興

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100088）

0 引言

“十三五”期間，自然資源發(fā)展規(guī)劃監(jiān)測評估工作主要圍繞《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》和國家規(guī)劃綱要中自然資源領(lǐng)域內(nèi)容實施情況，任務(wù)具有范圍廣、數(shù)據(jù)量大、專業(yè)性和綜合性突出的特點，評估資料包括資源屬性、要素統(tǒng)計、支撐性文件及地理空間等數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)格式和表達形式多樣，存在管理交叉、信息化水平低等問題。為規(guī)范評估過程與規(guī)劃數(shù)據(jù)管理，高效、實用的規(guī)劃實施信息管理系統(tǒng)構(gòu)建具有十分重要的現(xiàn)實意義，可提高規(guī)劃實施評估工作的效率和質(zhì)量，為科學(xué)化決策提供支撐，也為相關(guān)發(fā)展規(guī)劃評估工作的信息化建設(shè)提供參考。

通過完備的指標體系建設(shè)、有效的規(guī)劃實施進展情況監(jiān)控和評估，相關(guān)人員可以了解規(guī)劃的執(zhí)行效率和執(zhí)行問題，及時進行內(nèi)容動態(tài)調(diào)整和方向糾偏，提升規(guī)劃的政策效力[1-2]。根據(jù)評估工作業(yè)務(wù)需求，本文以“數(shù)據(jù)中心+平臺+多用戶協(xié)同”的應(yīng)用方式，提出構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動規(guī)劃管理部門、執(zhí)行單位與評估機構(gòu)的規(guī)劃監(jiān)測評估信息管理系統(tǒng)的方法路徑，實現(xiàn)規(guī)劃實施進展信息填報、核查任務(wù)抽樣、實施效果評估等全流程的標準化和信息化管理，支持多類格式支撐材料的上傳與下載，可極大提升規(guī)劃實施進展數(shù)據(jù)的采集質(zhì)量和上報效率。

1 系統(tǒng)架構(gòu)

自然資源規(guī)劃監(jiān)測評估信息管理系統(tǒng)采用SOA 架構(gòu)，從邏輯上分為基礎(chǔ)層、數(shù)據(jù)層、支撐層和應(yīng)用層，如圖1 所示?；A(chǔ)層主要為系統(tǒng)運行環(huán)境，即系統(tǒng)運行的網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)功能實現(xiàn)的軟件和硬件物理資源，營造動態(tài)適應(yīng)性、高性能計算的運行環(huán)境和存儲環(huán)境，便于高并發(fā)用戶應(yīng)用及各級業(yè)務(wù)系統(tǒng)接入。數(shù)據(jù)層由自然資源普查、調(diào)查監(jiān)測、基礎(chǔ)地理信息、專項業(yè)務(wù)、相關(guān)支撐、歷年樣本點等數(shù)據(jù)組成，包含系統(tǒng)的核心要素，具有數(shù)據(jù)交換、存儲和管理等基本功能，并對應(yīng)用層數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)整合、信息挖掘等操作提供支撐。支撐層為應(yīng)用層多個模塊提供支撐服務(wù)，包括用戶管理、單位名錄管理、報表服務(wù)引擎、模板編輯管理等應(yīng)用組件。應(yīng)用層實現(xiàn)自然資源規(guī)劃相關(guān)信息調(diào)入調(diào)出、綜合應(yīng)用等服務(wù)，主要包括規(guī)劃核心指標管理、重大任務(wù)實施信息管理、重大工程項目管理、核查任務(wù)抽樣、規(guī)劃實施評估、專題成果展示模塊。

圖1 系統(tǒng)架構(gòu)

2 監(jiān)測評估指標體系構(gòu)建

2.1 指標設(shè)定原則

合理的指標設(shè)置和分析可以提升規(guī)劃評估效率和評估質(zhì)量[3]，也為信息管理系統(tǒng)構(gòu)建提供便利。結(jié)合發(fā)展規(guī)劃的特點和自然資源管理工作的特殊性，自然資源規(guī)劃實施評估指標設(shè)定原則包括以下幾個方面。

（1）匹配性。自然資源規(guī)劃實施評估指標要較好地支撐規(guī)劃文本中的某項或幾項重要目標，指標體系能全面、綜合地反映規(guī)劃執(zhí)行情況。

（2）可比性。指標設(shè)置要簡單明了，具有明確的含義和穩(wěn)定的統(tǒng)計來源，可以滿足不同維度的比較[4]。

（3）連續(xù)性。指標在規(guī)劃周期內(nèi)具有明顯的年度變化特征且持續(xù)存在，應(yīng)當(dāng)充分反映規(guī)劃內(nèi)容執(zhí)行情況與實施效果。

（4）獨立性。各個指標內(nèi)涵清晰、外延明確，同一層次的指標相對獨立，不存在明顯的因果轉(zhuǎn)換關(guān)系。

（5）前瞻性。指標與規(guī)劃周期內(nèi)的宏觀經(jīng)濟形勢聯(lián)系緊密，能夠反映經(jīng)濟、社會重心變化或適應(yīng)規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整需要。

2.2 規(guī)劃核心指標

按照規(guī)劃的定位，規(guī)劃核心指標分為約束性指標和預(yù)期性指標。約束性指標是評估工作的考核重點，具有明確的分解任務(wù)、管理制度和激勵機制；預(yù)期性指標為規(guī)劃期末期望完成的進度性指標，主要在政府部門指導(dǎo)和政策推動下通過市場主體實現(xiàn)[5]。例如，“十三五”時期自然資源規(guī)劃實施評估核心指標主要包括耕地保有量、高標準農(nóng)田建設(shè)面積、新增建設(shè)用地總量等。

2.3 重大任務(wù)評價指標

重大任務(wù)的監(jiān)測評估側(cè)重規(guī)劃實施過程和社會效益評估，從規(guī)劃實施機制角度綜合判斷當(dāng)前時期、發(fā)展階段、約束條件下的發(fā)展導(dǎo)向，探究規(guī)劃實施過程中的政策作用，關(guān)注規(guī)劃期政策內(nèi)在的行政管理過程及其偏差情況，對管理者行為策略、利益相關(guān)者接受度及其產(chǎn)生的直接或間接經(jīng)濟、社會、生態(tài)、民生效應(yīng)進行分析。自然資源規(guī)劃實施評估中的重大任務(wù)主要采用“目標細分型”評估模式和問卷調(diào)研評估模式。

“目標細分型”評估模式基于目標管理理論[6]，結(jié)合自然資源規(guī)劃的目標屬性和內(nèi)容特點，將規(guī)劃重點任務(wù)的文本藍圖總目標細分量化為國土開發(fā)格局、資源保護與集約利用、資源保障與供給能力、國土空間生態(tài)保護修復(fù)、自然資源管理體系建設(shè)、自然資源基礎(chǔ)支撐和其他任務(wù)7 個一級指標。按照規(guī)劃實施質(zhì)量、實施效能、可持續(xù)發(fā)展能力、滿意度評價4 個維度構(gòu)建二級指標，以具體目標、評價準則和評價因素為標準細分三級指標。“目標細分型”評估模式主導(dǎo)的自然資源規(guī)劃重大任務(wù)評估指標體系包括7 個一級指標、38 個二級指標和156個三級指標。重大任務(wù)以指標形式量化后，明確了規(guī)劃目標，形成了規(guī)劃目標導(dǎo)向、衡量目標價值、實施監(jiān)測評估的循環(huán)，便于規(guī)范規(guī)劃管理行為和提高實施效率，也有利于提高評估工作質(zhì)量。問卷調(diào)研評估通過問卷調(diào)查法獲取公眾對自然資源規(guī)劃重大任務(wù)實施的反饋意見，分析規(guī)劃中的公眾重點關(guān)注領(lǐng)域，客觀反映公眾的規(guī)劃實施意見與建議，其主要收集規(guī)劃重大任務(wù)實施的社會效益指標和滿意度評級指標[7]。

2.4 重大工程評價指標

重大工程實施涉及協(xié)調(diào)管理、進度監(jiān)測、效益評估、資金投入等多個異質(zhì)性子工程，其要素之間關(guān)聯(lián)性強[8-9]。重大工程按生命周期分為前期籌劃、開發(fā)設(shè)計、具體實施和竣工驗收4 個階段。前期籌劃、開發(fā)設(shè)計和竣工驗收均有完善的文件、合同或報告支撐，具體實施階段為規(guī)劃評估中的重大工程監(jiān)測重點。按照影響重大工程的相關(guān)因素，可分為由領(lǐng)域?qū)?、目標層、準則層和指標層構(gòu)成的“金字塔”型測評架構(gòu)[10]，從組織、完成、建設(shè)和資金維度構(gòu)建指標體系。根據(jù)指標層各基準指標的相關(guān)性進行優(yōu)化，對優(yōu)化后的指標進行權(quán)重賦值、指標分值計算、資料收集和模型構(gòu)建等操作。為消除評價指標量綱的不一致影響，綜合評價指數(shù)構(gòu)建時對評價指標進行歸一化處理。

本文以某項重大工程為例，說明重大工程項目實施成效量化評估?？傮w來看，該重大工程項目評估共設(shè)4 個層級、33 個評估指標，形成單個項目實施成效量化評估指標體系，如圖2 所示。其中，組織指標主要描述工程實施機制的建設(shè)情況及其支撐能力，為保障工程進度和質(zhì)量，完成指標描述一系列要素投入和產(chǎn)出效果；建設(shè)指標描述重大工程項目的建設(shè)控制情況；資金指標描述項目實施的預(yù)算投入和分配情況。

圖2 重大工程項目實施成效量化評估指標體系

3 系統(tǒng)功能與關(guān)鍵模塊設(shè)計

3.1 規(guī)劃實施進度信息采集模塊

該模塊實現(xiàn)相關(guān)指標、重大任務(wù)、重大工程進展信息及支撐材料的填報和管理，主要包括規(guī)劃核心指標、重點任務(wù)進度情況指標與季度綜合報告、重大工程季度監(jiān)測指標及實施效果情況、其他信息等。

（1）規(guī)劃核心指標。該模塊為全國及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）評估年度約束性指標和預(yù)期性指標設(shè)計。以耕地保有量和建設(shè)用地規(guī)模為例，耕地填報信息包括耕地面積及基準耕地保有量面積、耕地質(zhì)量，新增建設(shè)用地規(guī)模填報信息包括基期值、新增建設(shè)用地審批及土地征收、建設(shè)用地增存掛鉤情況等內(nèi)容。該模塊實現(xiàn)評估年度全國及省級耕地面積減少率和耕地質(zhì)量變化率的自動計算、結(jié)果填報、查詢與導(dǎo)出功能，實現(xiàn)評估年度全國及省級層面新增建設(shè)用地面積規(guī)模變化率的自動計算和結(jié)果填報、查詢與導(dǎo)出功能。省級及以下用戶需要填報本行政區(qū)年度指標進度情況；國家級用戶可以根據(jù)省級填報數(shù)據(jù)自動生成該項指標的省級年度進度報表，根據(jù)實際情況對省級指標分解的基期值進行修正，按照多種邏輯查詢和審閱相關(guān)數(shù)據(jù)和文件。各級用戶可對權(quán)限范圍內(nèi)的填報信息進行查詢、編輯和下載。

（2）重點任務(wù)完成情況。該模塊實現(xiàn)本級評估年度主要戰(zhàn)略目標和重點任務(wù)完成情況的填報和管理。國家級用戶主要對省級及以下用戶進行填報信息指導(dǎo)、信息審核、文件推送等操作。省級及以下用戶填報重大任務(wù)名稱、內(nèi)容、牽頭單位、參加單位、分工情況、調(diào)整情況、實施進展指標統(tǒng)計報表，綜合報告等內(nèi)容。綜合報告主要圍繞任務(wù)執(zhí)行情況（已完成或如期推進或滯后）、具體進展、下一步有關(guān)情況等內(nèi)容，還需增加部分任務(wù)的群眾滿意度調(diào)查表、社會影響評價等內(nèi)容。

（3）重大工程實施情況。該模塊實現(xiàn)本級評估年度重大工程完成情況的填報和管理。實現(xiàn)省級用戶對評估年度全省新開工、投產(chǎn)使用及竣工驗收工程項目信息的填報或批量導(dǎo)入、項目清單管理，支持本省填報數(shù)據(jù)和支撐材料的查詢、編輯與下載；國家級用戶可對各省（自治區(qū)、直轄市）填報的重大工程項目進展情況及支撐資料進行查詢與下載。省級用戶填報工程專欄編號、工程項目名稱、項目牽頭單位、工程項目參加部門、具體任務(wù)內(nèi)容、任務(wù)屬性、建設(shè)狀態(tài)、預(yù)期符合情況、未開工項目預(yù)計開工時間、成果完成時間（項目投產(chǎn)、文件出臺時間等）、可衡量可考核的具體工作目標、年度實施進展、項目總投資（重點任務(wù)類可不填）、已完成投資情況、資金來源（中央預(yù)算、中央財政性建設(shè)資金、地方財政資金、社會資本）、主要困難、下年度工作安排等內(nèi)容。

（4）其他信息。其他信息主要包括規(guī)劃目標責(zé)任考核情況和成果應(yīng)用情況。省級用戶對本省評估年度自然資源規(guī)劃的下達指標分解、任務(wù)對接、責(zé)任落實、考核指標量化、成果應(yīng)用領(lǐng)域與效益評價等進行填報，并上傳文字說明、報表或其他支撐資料；國家級用戶對省級單位填報的相關(guān)材料進行查詢?yōu)g覽，對支撐材料進行下載。

3.2 核查任務(wù)抽樣模塊

數(shù)據(jù)表單、資料及支撐材料收集完畢后，省級用戶根據(jù)管理權(quán)限登錄核查任務(wù)抽樣模塊，根據(jù)預(yù)設(shè)的數(shù)據(jù)校驗規(guī)則審核填報的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，調(diào)取歷史數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)并與填報業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行比對，將系統(tǒng)審核的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)報送至自然資源部或被委托的評估機構(gòu)。自動化數(shù)據(jù)審核和催報功能減輕主管部門數(shù)據(jù)審核、催報工作強度，保證上報數(shù)據(jù)的準確性和真實性。國家級用戶可根據(jù)省級填報情況，選取某些指標、任務(wù)、政策實施等情況對重點市縣填報數(shù)據(jù)進行復(fù)核，并將復(fù)核抽取結(jié)果推送至各省（自治區(qū)、直轄市）填報系統(tǒng)；聯(lián)合省級規(guī)劃管理部門開展實地調(diào)研，結(jié)合前期掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)的真實性進行抽樣摸排。

3.3 實施效果評估模塊

該模塊可實現(xiàn)國家級用戶調(diào)取、復(fù)核和綜合性評估各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）規(guī)劃實施情況的填報信息及資料；主要通過比較省級數(shù)據(jù)與規(guī)劃中的國家分解數(shù)據(jù)年度值實現(xiàn)核心指標復(fù)核；重大任務(wù)復(fù)核以地方自評估并結(jié)合問卷調(diào)查結(jié)果為原則，以地方提交材料的真實性為重要考量因素；重大工程復(fù)核則通過對比地方填報數(shù)據(jù)與責(zé)任司局及工程管理部門掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)或重要數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的真實性和可靠性。按照規(guī)劃實施評估有關(guān)評分方法和計算模型，系統(tǒng)基于國家級用戶復(fù)核結(jié)果自動計算生成?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）各個單項指標得分和總體得分，支持評估結(jié)果的查詢、統(tǒng)計與下載。

3.4 運行維護系統(tǒng)

運行維護系統(tǒng)主要對用戶權(quán)限和角色、系統(tǒng)功能、運行維護及安全等方面進行管理，保障系統(tǒng)安全、正常運行。該系統(tǒng)主要包括用戶管理、功能管理、審計管理、數(shù)據(jù)字典管理、備份管理、應(yīng)用性能監(jiān)控和信息安全防護等模塊。其中，用戶管理模塊主要實現(xiàn)用戶權(quán)限設(shè)置和角色分配，對用戶訪問資源的路徑（如圖片、附件、頁面等）顯示和訪問進行權(quán)限控制，對具體的在線操作和產(chǎn)品制作進行限定。另外，系統(tǒng)為第三方組件、移動App 等預(yù)留集成接口，支持系統(tǒng)功能拓展和提升。

4 總結(jié)

規(guī)劃實施評估是保障規(guī)劃實施、提升績效強化問責(zé)的重要機制，也是規(guī)劃生命周期不可或缺的環(huán)節(jié)。本文根據(jù)“十三五”期間自然資源規(guī)劃評估的實踐，結(jié)合規(guī)劃數(shù)據(jù)特點和業(yè)務(wù)需求，提出自然資源規(guī)劃監(jiān)測評估信息管理系統(tǒng)架構(gòu)，通過對規(guī)劃中的核心指標進行分類，以“目標細分型”評估模式和問卷調(diào)研形式構(gòu)建重大任務(wù)評估指標，從組織、完成、建設(shè)和資金維度構(gòu)建重大工程評價指標并形成規(guī)劃監(jiān)測評估指標體系，基于Web技術(shù)及數(shù)據(jù)庫技術(shù)開發(fā)系統(tǒng)，設(shè)計自然資源規(guī)劃監(jiān)測評估信息管理系統(tǒng)的主要功能與關(guān)鍵模塊。該系統(tǒng)可實現(xiàn)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和指標實施進展數(shù)據(jù)的標準化、科學(xué)化和信息化管理及數(shù)據(jù)展示、查詢、分析、統(tǒng)計等功能，通過分析指標數(shù)據(jù)在規(guī)劃期內(nèi)的趨勢性變化特征及影響因素，可實現(xiàn)對規(guī)劃實施進展情況的有效監(jiān)測，為規(guī)范評估過程與規(guī)劃管理提供重要的技術(shù)支撐。