（那曲市委黨校 西藏，那曲 852000）

黨的十九大報告明確指出，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這為新時代做好“三農(nóng)”工作提供了總抓手和行動指南，為重塑新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系提工作戰(zhàn)略指引和行動綱領(lǐng)。其中關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的思想尤其如此[1]。但是制約我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個問題是區(qū)域間城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，主要體現(xiàn)為西部地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。改革開放以后，西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)整體上行的推動下有了很大的發(fā)展。但由于交通、地理、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的制約，發(fā)展仍相對滯后，其中城鄉(xiāng)發(fā)展問題尤為突出[2]。從城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平得分表中可以看到，經(jīng)過十多年的發(fā)展，N 市的得分僅從2006 年的-0.6328 升到2019 年的0.1455[3]。N 市S 縣是典型的西部城市，交通、地理、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展資源、人才等都條件都較為薄弱，導(dǎo)致城鄉(xiāng)融合發(fā)展還較為滯后。但經(jīng)過過年的脫貧攻堅以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，城鄉(xiāng)要素流動壁壘已基本被打破，城鄉(xiāng)融合已經(jīng)具備了基礎(chǔ)條件，因此本文對影響N 市S 縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系及體制機(jī)制進(jìn)行研究，找尋在鄉(xiāng)村振興背景下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策體系和體制機(jī)制對在不同方面對城鄉(xiāng)融合的作用，最終促使城鄉(xiāng)融合的成果落實(shí)到鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)要求上來。

1 政策體系和體制機(jī)制對融合發(fā)展的重要性和必要性

1.1 政策體系對融合發(fā)展的重要性和必要性

政策體系有利于縮小城鄉(xiāng)差距。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國大部分縣級以上城市建設(shè)相對于鄉(xiāng)村在各方面已經(jīng)較為完善，加快城鄉(xiāng)融合最重要的是在鄉(xiāng)村方面加快建設(shè)，而鄉(xiāng)村的發(fā)展相對于城市來說本就有天然的劣勢，因此必須利用發(fā)揮好有關(guān)政策體系。如《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022）》第10 篇內(nèi)容為完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系。當(dāng)前要做好城鄉(xiāng)融合，就是要更好的激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展活力、并且要優(yōu)化外部發(fā)展環(huán)境既做好城市一方的相關(guān)銜接，做好人才、土地、資本等相關(guān)方面的制度建設(shè)，促使鄉(xiāng)村的發(fā)展，只有這樣才能更好得是城鄉(xiāng)發(fā)展平衡，最終達(dá)到融合的情況。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有利于逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推動城鄉(xiāng)空間實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，大力推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，提升鄉(xiāng)村的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)發(fā)展效益,使城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的差距逐步縮小，從而推動城鄉(xiāng)空間逐步達(dá)到均衡,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展[4]。鄉(xiāng)村發(fā)展至關(guān)重要，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施加強(qiáng)了頂層設(shè)計與規(guī)劃，有利于補(bǔ)足鄉(xiāng)村在各方面的不足，促使城鄉(xiāng)二者的發(fā)展更加平衡。

1.2 體制機(jī)制對融合發(fā)展的重要性和必要性

體制機(jī)制的相關(guān)建設(shè)有利于打破固有壁壘。當(dāng)前我國已經(jīng)全面邁入小康社會，而接下來要實(shí)現(xiàn)更高水平的社會發(fā)展，必然要求城鄉(xiāng)融合的發(fā)展。雖然國家在前一段時期內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)了取得了很多成果，但西部一些城市城鄉(xiāng)融合水平程度還是較低。這也是以N 市S 縣為代表的一些城鄉(xiāng)融合水平較低的縣的普遍痛點(diǎn)。為了順應(yīng)新時代新要求，要求我們必須發(fā)揮制度優(yōu)勢，加強(qiáng)制度支撐。

根據(jù)馬克思主義的觀點(diǎn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到較高級階段的結(jié)果，目前我們的經(jīng)濟(jì)社會尚未發(fā)展到這種程度，制度融合上存在制度性差別、共享機(jī)制待完善，目前從機(jī)制和理念上來看，城鄉(xiāng)治理融合存在堵點(diǎn)，體制機(jī)制存在弊端，就是要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系[5]。黨的十九屆四中全會明確提出我們要《堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，加強(qiáng)各項(xiàng)制度體制支撐。細(xì)觀《意見》可以發(fā)現(xiàn)，為了更好的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的合理配置，共提出了29個方面的機(jī)制、制度、體系要求，促使各要素打破流動壁壘，為城鄉(xiāng)融合注入了機(jī)制、制度的力量。

2 N市S縣城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)狀分析

2.1 N市S縣的基礎(chǔ)信息及城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀

S 縣是N 市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通、信息、通訊中心。2019 年12 月31 日S 縣入選全國農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)典型縣。S 縣下轄，12 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（3 鎮(zhèn)9 鄉(xiāng)）、146 個村（居）委會。境內(nèi)多山，礦產(chǎn)資源豐富。根據(jù)N 市統(tǒng)計年鑒S 縣2020年常住人口為112947人，城鎮(zhèn)人口29135人，城鎮(zhèn)人口較上年增長了0.03%，S 縣的年末常住人口城鎮(zhèn)化只有25.79%。2022年2月國家發(fā)展改革委組織召開城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議第四次會議指出，2021 年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作取得新成效，年末常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%。可以看出S縣的人口城鎮(zhèn)化率還較低。且在一定程度上城鄉(xiāng)融合較差。

2.2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中存在的問題

2.2.1 體制機(jī)制建設(shè)滯后 為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，國家特別要求要堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機(jī)制壁壘，促進(jìn)更多要素想鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)。但在S縣調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)部分城鄉(xiāng)融合要素流動性不強(qiáng)，其主要原因是相關(guān)的體制機(jī)制沒有建立起來，如人才入鄉(xiāng)的激勵機(jī)制，在鄉(xiāng)村振興的背景下，應(yīng)該由鄉(xiāng)村振興局、組織部、縣鄉(xiāng)財政等相關(guān)部門承擔(dān)其一部分工作。但在實(shí)際的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)本地大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)黨建部門負(fù)責(zé)了大部分銜接工作，這是體制機(jī)制未建好的典型表現(xiàn)之一。

2.2.2 相關(guān)政策缺乏城鄉(xiāng)融合的內(nèi)容 在對S縣具體部門的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)S 縣有關(guān)部門對城鄉(xiāng)融合相關(guān)政策的認(rèn)識還存在一定的誤差及認(rèn)識不足的問題。甚至有些部門看不到或者工作人員不知道城鄉(xiāng)融合的有關(guān)政策。如鄉(xiāng)村振興局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，兩個單位的同志已經(jīng)做了有關(guān)城鄉(xiāng)融合的具體性工作，但在兩個單位的有關(guān)文件中卻沒有關(guān)于城鄉(xiāng)融合的專門性政策文件，這對有關(guān)工作的進(jìn)行造成了阻礙。

2.2.3 城鄉(xiāng)融合過程中流于表面、成效較小 影響S縣城鄉(xiāng)融合得問題可能在于縣委縣政府的重視程度不夠，存在流于表面的原因。在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》及《意見》等相關(guān)的文件中黨中央國務(wù)院對鄉(xiāng)村融合提出了時間要求及具體的規(guī)劃，但S縣相關(guān)部門的工作人員對城鄉(xiāng)融合的相關(guān)內(nèi)容不甚了解。在城鄉(xiāng)融合的過程中存在流于表面只求大概的現(xiàn)象，遵從自治區(qū)與N市的各項(xiàng)政策，本縣更多的是被動工作，創(chuàng)造性的發(fā)揮城鄉(xiāng)融合的有關(guān)政策較少，長期以往導(dǎo)致城鄉(xiāng)融合水平較差，成效較小。

2.3 原因分析

通過深入的調(diào)研發(fā)現(xiàn)造成S 縣城鄉(xiāng)融合水平度不高的原因主要在于：相關(guān)的政策沒有落實(shí)到位，相關(guān)的體制機(jī)制沒有建立健全，主要可能存在以下幾個問題。

2.3.1 領(lǐng)導(dǎo)重視不夠“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子，對一個單位、一個地區(qū)的工作起著統(tǒng)領(lǐng)全局的關(guān)鍵性作用，肩負(fù)著把方向、謀全局、抓大事的重任。抓住“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就抓住了工作的“牛鼻子”。但是通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)在S縣、鄉(xiāng)、村等三級黨組織的“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子對城鄉(xiāng)融合工作的實(shí)施及督促存在偏軟或乏力等問題。在實(shí)地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的有關(guān)文件發(fā)放到了辦公室等部門進(jìn)行了保存，但與之相關(guān)的鄉(xiāng)村振興局及農(nóng)業(yè)農(nóng)局等有關(guān)單位卻沒有收到相關(guān)的文件，一方面說明“一把手”沒有統(tǒng)籌到位，也說明領(lǐng)導(dǎo)班子對城鄉(xiāng)融合相關(guān)工作重視不夠。

中共中央發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》，細(xì)讀這個文件，可以看到到一個單位的“一把手”太重要了。有人說：火車跑得快，全憑車頭帶。作為一個地方、一個部門、一個單位的“一把手”，在領(lǐng)導(dǎo)班子中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，就肩負(fù)有總攬全局、協(xié)調(diào)上下的重大責(zé)任。其作用發(fā)揮如何，直接影響到這個地方、這個部門、這個單位的發(fā)展方向和工作狀況。單位“一把手”及其領(lǐng)導(dǎo)班子要準(zhǔn)確把握航向，要在決策上起到主導(dǎo)把關(guān)作用，“一把手”如果沒有吃透黨的路線方針政策那么就會出先決策不明的狀況。

2.3.2 政策不明朗 另外一個原因?yàn)榈胤秸卟粔蛎骼仕鶎?dǎo)致，因?yàn)樵凇多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》中、有城鄉(xiāng)融合的相關(guān)內(nèi)容，且各級政府出臺了有關(guān)配套政策，但是在城鄉(xiāng)融合中更兼顧了城鄉(xiāng)兩方面的內(nèi)容，二者有重合的地方，但N市S縣的政府在實(shí)際的工作中更側(cè)重與鄉(xiāng)村振興方面的相關(guān)政策建設(shè)，對城鄉(xiāng)融合，二者之間的關(guān)系認(rèn)識不夠到位，導(dǎo)致對城鄉(xiāng)融合政策建設(shè)也逐步落后。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致政策不明朗的原因主要是S 縣在實(shí)際工作中側(cè)重有所不同，在一定程度上也因?yàn)橄嚓P(guān)干部隊伍建設(shè)及崗位設(shè)置的問題，導(dǎo)致有關(guān)政策模糊或者工作人員工作出現(xiàn)誤差。

2.3.3 體制機(jī)制不健全 在鄉(xiāng)村振興的背景下要做好城鄉(xiāng)融合的各項(xiàng)工作，就要求政府在實(shí)際的工作中不能顧此失彼，如在十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略未提出之前部分政府可能會對城鄉(xiāng)發(fā)展有所側(cè)重。但在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之后，鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)工作機(jī)構(gòu)逐步健全完善，配套政策相繼出臺，理論研究、政策研究、典型案例紛繁多樣，但系統(tǒng)性的實(shí)務(wù)操作還非常缺泛。

如鄉(xiāng)村振興局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局之間的關(guān)系如何界定各項(xiàng)工作如何負(fù)責(zé)。在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，二者之間交流較少，在平時的工作中實(shí)際情況更傾向于負(fù)責(zé)具體的工作，如醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)、民生、農(nóng)牧等各項(xiàng)工作分的特別具體，但是二者之間更高層次的協(xié)商交流卻較少。其次還有一個城鄉(xiāng)發(fā)展的各項(xiàng)資金問題，如在鄉(xiāng)村振興局及相關(guān)部門調(diào)研的時候，我們問道關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展的各項(xiàng)資金的問題是如何協(xié)調(diào)溝通的，當(dāng)時有關(guān)工作人員均表示可能是由銀行和上級部門共同制定有關(guān)資金使用計劃。這些都能從側(cè)面反應(yīng)目前在城鄉(xiāng)融合的過程中還存在一些體制機(jī)制問題。

3 完善健全政策體系與體制機(jī)制的路徑建議

3.1 形成領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，推動政策體系和體制機(jī)制的建立健全

通過對S 縣的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)基層政府各部門也在不同程度上對城鄉(xiāng)融合有著深刻影響。而中央對基層政府在城鄉(xiāng)融合中的角色也給出了定位。推動《意見》落地效，總的工作方法是建立中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制[6]。經(jīng)過調(diào)研S 縣的具體情況，要做好城鄉(xiāng)融合的各項(xiàng)工作就要形成領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，如在S縣有幾位副縣長與調(diào)研員，在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的大背景下，鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合的相關(guān)工作多且重要，在書記縣委書記是第一責(zé)任人的情況下還應(yīng)有一位主要領(lǐng)導(dǎo)分管相關(guān)工作，做到統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一制定相關(guān)規(guī)章制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，這樣可以在一定程度上打破原有的各單位間溝通不及時協(xié)調(diào)不到位的情況。

3.2 形成清晰明朗可操作性的政府政策，使城鄉(xiāng)融合有據(jù)可依

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是“三農(nóng)”工作的總抓手、總指南，是關(guān)系全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的全局性、歷史性任務(wù)，突出了新時代全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及相關(guān)政策體系在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中中國夢的歷史根基[7]。這說明鄉(xiāng)村振興及相關(guān)工作的重要性及緊迫性。這就要求基層政府在做好各項(xiàng)具體工作時形成清晰明朗可操作性的政府配套政策，使得各項(xiàng)工作有據(jù)可依。

3.3 進(jìn)一步健全和完善體制機(jī)制，形成對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的保障

在目前的社會發(fā)展情況下，一個地區(qū)（省、市）內(nèi)其社會平均工資水平基本相當(dāng)，想要吸引人才，就要建立落實(shí)好城市人才激勵機(jī)制發(fā)揮政府作用，以此來推動人才入鄉(xiāng)，為鄉(xiāng)村振興提供人才支撐。抓住政策充分保障建立城市人才入鄉(xiāng)激勵機(jī)制，如大學(xué)生村官，鄉(xiāng)村振興專員進(jìn)入村兩委的政策。這一政策不僅能使得高校畢業(yè)生到村任職、扎根基層、發(fā)揮作用，也更好的建立起了城鄉(xiāng)人才合作交流的機(jī)制，提升了大學(xué)生回村工作的吸引力，提升鄉(xiāng)村發(fā)展活力，解決鄉(xiāng)村較城市發(fā)展人才不足的問題。

制定相關(guān)農(nóng)村承包地制度，明確規(guī)定土地承包制度，健全土地流轉(zhuǎn)管理制度，更多的專業(yè)化農(nóng)牧人才回村務(wù)農(nóng)放牧，人力投入少了，但收入更高[8]。

推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、推動社會向農(nóng)村覆蓋，最終達(dá)到普惠共享的程度，就必須要在相關(guān)政策制度做出規(guī)定，最終達(dá)到相關(guān)要素在城鄉(xiāng)之間充分流動的社會導(dǎo)向。在S 縣實(shí)地調(diào)研的時候發(fā)現(xiàn)再教師交流交互上已經(jīng)有非常明確的政策制度規(guī)定，如市縣一級教師在升下一級職稱時必須要有駐村半年經(jīng)驗(yàn)或者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校輪崗半年等要求，在工資上基層教師有相應(yīng)的補(bǔ)貼，且在教育上推行互助小組為特困及殘疾等因素造成不能前往學(xué)校學(xué)校學(xué)習(xí)的孩子實(shí)行送教上家的政策，讓在義務(wù)年齡之內(nèi)的孩子都能享受到教育資源。在推行縣域內(nèi)教師交流輪崗和城鄉(xiāng)教育聯(lián)合方面也應(yīng)逐步打破各項(xiàng)壁壘。

要想做到城鄉(xiāng)融合鄉(xiāng)村發(fā)展鄉(xiāng)風(fēng)文明要不斷加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)，建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制。要不斷統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施布局與隊伍建設(shè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的文化組織，開展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的文化活動，豐富鄉(xiāng)村一級的業(yè)余生活。在鄉(xiāng)村治理方面不斷深入推進(jìn)聯(lián)戶長制度，讓村（居）中未擔(dān)任職務(wù)的黨員承擔(dān)聯(lián)戶長的職責(zé)，一個聯(lián)戶長管理五戶到十戶，不僅強(qiáng)化基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，更強(qiáng)化了村組織的服務(wù)范圍。