黃偉忠 周超中 楊慧 亓飛

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度遵循著地方政治實(shí)踐上升為國家正式制度的一般規(guī)律：某地偶發(fā)性嘗試——各地模仿與創(chuàng)新——中央肯定與確認(rèn)。通過梳理基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的成長脈絡(luò)，可以清晰發(fā)現(xiàn)中國具體政治制度形成的基本邏輯，從而更加珍視基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度這一原生于中國基層治理實(shí)踐的創(chuàng)造性產(chǎn)物。

一、基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的產(chǎn)生、探索和發(fā)展

（一）基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的最初產(chǎn)生

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度首先出現(xiàn)于地方政治實(shí)踐的偶發(fā)性嘗試。2002年，甘肅省人大常委會法工委立法調(diào)研組赴部分市（州）、縣就國家治安管理處罰條例修訂草案征求修改意見和建議，回蘭州途中，在定西市臨洮縣與縣人大常委會工作人員一起午餐。午餐過程中，大家結(jié)合本地實(shí)際，就治安管理處罰條例修訂各抒己見，提出不少意見建議。這些意見建議經(jīng)調(diào)研組反饋后，部分內(nèi)容被2005年修訂出臺的治安管理處罰法吸納采用。

這場“午餐閑話”引起了甘肅省人大領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。定西市、臨洮縣都沒有立法權(quán)，但是縣人大工作人員卻能結(jié)合自身工作和生活實(shí)際為國家立法提出意見建議，說明地方人大有立法的潛能，如果將這樣平常的“午餐閑話”轉(zhuǎn)變成與基層群眾面對面交談的工作機(jī)制，就可以有效解決立法過程中基層群眾積極性不高、參與性不強(qiáng)的問題。以此為契機(jī)，甘肅人大多次赴臨洮縣調(diào)研論證，正式推出立法聯(lián)系點(diǎn)制度，并初步在蘭州市及其周邊5個縣區(qū)人大常委會實(shí)行試點(diǎn)工作，名稱為“甘肅省人大常委會地方立法聯(lián)系點(diǎn)”。全國最早的基層立法聯(lián)系點(diǎn)由此誕生。

實(shí)際上，上世紀(jì)90年代以來，全國各地人大都在不斷嘗試用各種方式方法讓基層群眾參與到立法工作中來，甘肅地方立法聯(lián)系點(diǎn)的誕生看似是偶然產(chǎn)生的，其實(shí)正是中國開門立法、民主立法實(shí)踐不斷發(fā)展的必然結(jié)果。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的初步探索

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度初步形成于地方之間的借鑒與創(chuàng)新。甘肅在基層立法聯(lián)系點(diǎn)方面的先行先試，形成了“制度擴(kuò)散”效應(yīng)，各地人大開始借鑒并不斷探索創(chuàng)新。

2005年，哈爾濱市人大常委會面向全市各區(qū)縣社區(qū)設(shè)立了24個立法工作聯(lián)系點(diǎn)，明確職責(zé)為將市人大制定的法規(guī)草案通過立法工作聯(lián)系點(diǎn)直接征求基層群眾的意見。以此為基礎(chǔ)，2013年哈爾濱市人大常委會決定將原24個立法工作聯(lián)系點(diǎn)擴(kuò)增至100個，使立法工作聯(lián)系點(diǎn)與基層群眾的聯(lián)系更為緊密。湖北省人大常委會于2008年11月設(shè)立首批9個立法基層聯(lián)系點(diǎn)，并于2015年1月制定《湖北省人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》，對立法聯(lián)系點(diǎn)的組織領(lǐng)導(dǎo)、設(shè)立與撤銷、工作職責(zé)、意見征集與反饋、工作保障、考評激勵作出制度化規(guī)定，是早期地方探索階段關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)較為完善的工作規(guī)程。呼和浩特市人大常委會于2009年在原深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動聯(lián)系點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立立法基層聯(lián)系點(diǎn)，并在呼和浩特市、回民區(qū)兩級人大代表、村居委會干部、村居民代表、離退休干部、駐區(qū)單位以及司法界中選擇了123名立法聯(lián)系員，建立通暢的聯(lián)系渠道。廣西南寧市法制辦于2010年11月在青秀區(qū)嘉賓社區(qū)設(shè)立了南寧首個立法基層聯(lián)系點(diǎn)。浙江省人大常委會于2014年建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度，并選設(shè)了首批27家聯(lián)系點(diǎn)單位。

這一時期，各地人大對立法聯(lián)系點(diǎn)的探索表現(xiàn)為整體功能的基本一致、制度名稱的細(xì)微差異、操作模式的百花齊放。多數(shù)立法聯(lián)系點(diǎn)并沒有完整的制度機(jī)制，或者即便出臺了部分規(guī)則，也很難在實(shí)踐中真正有效落實(shí)。

（三）基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的蓬勃發(fā)展

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度蓬勃發(fā)展于中央層面的肯定和確認(rèn)。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，健全向下級人大征詢立法意見機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化?！边@是首次在中央層面的文件中出現(xiàn)“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”的概念，這一制度開始受到中央層面的關(guān)注并被納入總體規(guī)劃。

2015年7月，全國人大常委會法工委在湖北省襄陽市人大常委會、江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會、甘肅省定西市臨洮縣人大常委會和上海市長寧區(qū)虹橋街道辦事處正式建立首批全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)，同時制定出臺《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則（試行）》，對聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立、目的、主要工作職責(zé)、工作要求、人大有關(guān)部門的管理職責(zé)以及聯(lián)系點(diǎn)的服務(wù)保障等方面作出了明確規(guī)范。

2019年11月2日，習(xí)近平總書記來到上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察調(diào)研，聽取了街道關(guān)于開通社情民意直通車、服務(wù)基層群眾參與立法工作等情況介紹，充分肯定了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主意義和民主價值，提出了“全過程人民民主”這一重大理念。這意味著基層立法聯(lián)系點(diǎn)不僅是立法工作中保障基層群眾參與立法的重要制度，更是全過程人民民主的內(nèi)涵體現(xiàn)和有效形式。

全國人大常委會貫徹落實(shí)總書記和黨中央決策部署，積極推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)。2020年7月增設(shè)江蘇省昆山市人大常委會等5個基層立法聯(lián)系點(diǎn)，增設(shè)中國政法大學(xué)為立法聯(lián)系點(diǎn)。2021年7月，增設(shè)北京市朝陽區(qū)人大常委會等12個地方和單位為基層立法聯(lián)系點(diǎn)。在全國人大常委會示范指導(dǎo)和帶動下，各地人大積極行動起來，立法聯(lián)系點(diǎn)制度不斷蓬勃發(fā)展。目前全國共設(shè)立了509個省級立法聯(lián)系點(diǎn)，近5000個設(shè)區(qū)的市立法聯(lián)系點(diǎn)，功能也從參與立法向監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法、宣傳普法深化，成為新時代實(shí)踐和發(fā)展全過程人民民主的生動寫照。

二、廣東基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的實(shí)踐形態(tài)

黨的十八屆四中全會提出建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度后，廣東省委十一屆四次全會迅速作出完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的具體部署。2015年11月，廣東省人大常委會在全省21個地級以上市各選擇1個縣（市、區(qū)）人大常委會設(shè)立為省基層立法聯(lián)系點(diǎn)，并由各聯(lián)系點(diǎn)在本轄區(qū)內(nèi)推薦2家單位（企事業(yè)單位、街道社區(qū)、村委、學(xué)校、醫(yī)院等）作為基層立法聯(lián)絡(luò)單位。

2019年11月，習(xí)近平總書記到上海市虹橋街道立法聯(lián)系點(diǎn)考察調(diào)研并發(fā)表重要講話，基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)展進(jìn)入快車道。2020年7月，江門市江海區(qū)人大常委會被選為全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)。2021年12月，廣東省人大常委會新增廣州市海珠區(qū)琶洲管委會等9個基層立法聯(lián)絡(luò)單位。廣東基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)總體上呈現(xiàn)出幾個特點(diǎn)，從中可一窺全國各地基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的全貌。

（一）從建章立制入手

自基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立以來，省、各地市人大常委會出臺了一系列工作制度，使基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作有章可循、規(guī)范有序，逐步走上規(guī)范化、制度化運(yùn)作軌道。

一是普遍制定基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度。省人大常委會率先出臺了《廣東省人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》，全省21個地級以上市人大常委會基本上都制定了本地區(qū)聯(lián)系點(diǎn)管理規(guī)定、工作規(guī)定、工作實(shí)施細(xì)則等。如廣州市人大出臺了《廣州市人大常委會地方立法市區(qū)聯(lián)動工作規(guī)定》；珠海市人大探索形成簽訂“一個協(xié)議”、強(qiáng)化“兩個建設(shè)”、發(fā)揮“三大作用”的工作模式。

二是部分地方制定征集立法建議意見、聯(lián)系聯(lián)絡(luò)等專項(xiàng)制度。如江門江海區(qū)人大制定了《信息收集制度》《上下聯(lián)系聯(lián)絡(luò)制度》等一系列工作制度，并在工作實(shí)踐中總結(jié)形成了“八步流程工作法”；汕頭金平區(qū)人大建立完善了檔案管理制度，按年度、工作線條等分門別類收集整理立法聯(lián)系點(diǎn)工作相關(guān)資料。

（二）著力擴(kuò)大覆蓋范圍

省人大常委會和各地級以上市人大常委會依托人民代表大會制度謀劃、推動聯(lián)系點(diǎn)工作，設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)和聯(lián)絡(luò)單位，形成了一張橫向到邊、縱向到底的覆蓋全省、類型豐富的全省基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作網(wǎng)絡(luò)。目前，省人大常委會在全省設(shè)立了21個基層立法聯(lián)系點(diǎn)、51個基層立法聯(lián)絡(luò)單位；各地級以上市人大常委會設(shè)立了587個基層立法聯(lián)系點(diǎn)、一大批基層立法聯(lián)絡(luò)單位。這些基層立法聯(lián)系點(diǎn)和聯(lián)絡(luò)單位，從區(qū)域上看，覆蓋了市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村（居）；從性質(zhì)上看，包括了國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、村（居）委會、商會或行業(yè)協(xié)會等；從各地具體情況看，不僅充分反映了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特點(diǎn)，又結(jié)合了當(dāng)?shù)厝宋臍v史、民俗風(fēng)情和自身的需要，真正成為廣大基層群眾參與立法的“直通車”。如茂名市人大共設(shè)立13個基層立法聯(lián)系點(diǎn)，包含鎮(zhèn)政府、街道辦、社區(qū)、法院、檢察院等單位，覆蓋了全市5個縣區(qū)。

同時，各地從鎮(zhèn)屬部門、村（社區(qū)）、群眾團(tuán)體和人大代表、政協(xié)委員中聘請了具有一定法律基礎(chǔ)知識、熱心法制建設(shè)工作的人員作為基層立法聯(lián)絡(luò)員。如清遠(yuǎn)市人大在全市85個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了立法聯(lián)絡(luò)員，實(shí)現(xiàn)市立法聯(lián)絡(luò)員鎮(zhèn)域全覆蓋；梅州市梅縣區(qū)人大將每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所長、區(qū)直單位法制股長共121人確定為立法聯(lián)絡(luò)人員。

此外，各地基層立法聯(lián)系點(diǎn)充分挖掘人大代表、法律專業(yè)人士等社會資源，成立各種形式的立法工作小組。如珠海香洲區(qū)人大成立了主要由區(qū)人大代表中的法律專業(yè)人士、部分社區(qū)工作者、企業(yè)人員組成的法律專業(yè)監(jiān)督小組，每年選取社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題進(jìn)行調(diào)研，形成專業(yè)法律意見。

（三）運(yùn)用信息化手段

各基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)用多種方式手段，通過線上、線下互相發(fā)力，不斷拓寬群眾參與立法渠道，最大限度地聽取民意，真正打通開門立法、民主立法“最后一公里”。

一是強(qiáng)化線上渠道。各地充分運(yùn)用微信公眾號、門戶網(wǎng)站等“兩微一端”平臺，在人大公眾號、人大代表群、咨詢專家群、政務(wù)平臺等發(fā)布立法征求意見內(nèi)容，收集職能部門和群眾的意見建議。如惠州市江南街道辦在江南社情民意暢聯(lián)平臺“江南民意通”中開設(shè)立法意見建議收集欄目；廣州白云區(qū)新市街道人大工委開發(fā)“立法參與”微信小程序，讓法規(guī)草案“到群眾中去”、讓意見建議“從群眾中來”。群眾還可以通過人大代表網(wǎng)上接待廳隨時隨地＠選區(qū)代表反映問題建議，實(shí)現(xiàn)實(shí)時互動。

二是鞏固線下渠道。各地充分發(fā)揮基層立法聯(lián)絡(luò)單位作用，借力司法惠民服務(wù)中心和人大代表聯(lián)絡(luò)站等載體，廣泛收集群眾對立法的意見建議。如清遠(yuǎn)佛岡縣湯塘鎮(zhèn)借助“連心卡”和設(shè)置在全鎮(zhèn)21個村（居）的“選民反映意見箱”；佛山順德人大、河源和平縣人大等建立常委會組成人員聯(lián)系代表及基層制度、代表聯(lián)系選民制度的“雙聯(lián)系”制度，形成密切聯(lián)系基層群眾、收集社情民意的常態(tài)化機(jī)制。

（四）注重全過程參與

基層立法聯(lián)系點(diǎn)充分發(fā)揮各自特色，逐步實(shí)現(xiàn)立法前、中、后的全過程參與、全過程民主，在反映社情民意、加強(qiáng)法治宣傳、法律實(shí)施監(jiān)督等方面發(fā)揮了積極作用。

一是在法規(guī)立項(xiàng)上，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)針對人民群眾生活中的痛點(diǎn)堵點(diǎn)難點(diǎn)問題，主動開展調(diào)研，提出立法項(xiàng)目意見建議。如云浮市云安區(qū)人大針對云安山區(qū)農(nóng)村公辦學(xué)前教育存在學(xué)位不足、辦園條件落后、學(xué)前教育資源薄弱等問題，提出了關(guān)于加快制定《廣東省學(xué)前教育條例》的立法建議；廣州市白云區(qū)人大針對一直困擾該區(qū)的違法建設(shè)問題開展調(diào)查研究，形成了《關(guān)于修改<廣州市違法建設(shè)查處條例>的建議》提交市人大常委會，推動法規(guī)進(jìn)行修改。

二是在法規(guī)起草、審議過程中，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)在接到法律法規(guī)征求意見稿后，第一時間轉(zhuǎn)發(fā)給各基層立法聯(lián)絡(luò)單位、有關(guān)部門、企業(yè)、行業(yè)組織等。對一些有爭議的重大立法問題，采取調(diào)研、座談會、征詢會等形式，面對面交流并吸納基層群眾意見。如韶關(guān)市新豐縣人大在《廣東省中醫(yī)藥條例（草案修改二稿）》征集意見過程中，縣委、縣政府專門針對調(diào)研提綱召集有關(guān)專家召開座談會，同時縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員還深入街道、社區(qū)一線，走訪中醫(yī)診所、農(nóng)村衛(wèi)生站，征集原汁原味的最基層聲音。

三是在法規(guī)實(shí)施后，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)積極發(fā)揮法律法規(guī)實(shí)施的社會監(jiān)督作用，對法規(guī)是否具有可操作性、執(zhí)行力度如何等進(jìn)行調(diào)研跟蹤，及時向立法機(jī)關(guān)反饋意見建議。如深圳南山區(qū)人大結(jié)合執(zhí)法檢查和專題調(diào)研活動，針對新頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》第72條，賦予區(qū)政府在特定情形下對創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房違法租賃的處罰權(quán)能否有效實(shí)施，先后走訪區(qū)科創(chuàng)局、區(qū)物業(yè)辦、區(qū)出租屋綜管辦等8家相關(guān)職能部門，組織召開座談會，提請市人大法制委員會對法規(guī)中亟需明確的事項(xiàng)作立法解釋。

三、廣東基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的發(fā)展路徑

（一）以上帶下：加強(qiáng)省人大常委會對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的指導(dǎo)和保障

一是健全支持聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)機(jī)制。建立健全基層立法聯(lián)系點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)與各聯(lián)系點(diǎn)的日常聯(lián)系，推動立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。支持基層立法聯(lián)系點(diǎn)結(jié)合實(shí)際，建立健全聯(lián)絡(luò)工作隊(duì)伍機(jī)制，組建相對固定的立法聯(lián)絡(luò)員或者信息員隊(duì)伍。健全考核機(jī)制，對基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作進(jìn)行考核?？茖W(xué)優(yōu)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)和立法聯(lián)絡(luò)單位布局，根據(jù)工作需要適當(dāng)予以調(diào)整。

二是健全支持聯(lián)系點(diǎn)工作機(jī)制。改進(jìn)征求意見工作，探索根據(jù)年度立法計劃項(xiàng)目的專業(yè)性，結(jié)合基層立法聯(lián)系點(diǎn)特點(diǎn)，將立法項(xiàng)目明確到基層立法聯(lián)系點(diǎn)，開展征求意見等工作。有針對性地梳理出重點(diǎn)問題，就立法的某一專題或者法規(guī)某一問題，委托立法聯(lián)系點(diǎn)開展調(diào)研或論證，并預(yù)留反饋意見建議的充足時間。健全意見建議反饋機(jī)制，對聯(lián)系點(diǎn)反映的意見建議要充分重視，認(rèn)真研究，并反饋和通報意見建議的采納情況。

三是強(qiáng)化支持保障措施。加大財物支持力度。積極推動把支持基層立法聯(lián)系點(diǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入省級年度財政預(yù)算，每年向非珠三角地區(qū)的聯(lián)系點(diǎn)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持；定期向基層立法聯(lián)系點(diǎn)寄送公報、簡報和相關(guān)法律書籍等有關(guān)資料，不定期通報立法工作情況。加大宣傳支持力度。定期編發(fā)聯(lián)系點(diǎn)工作簡報，刊發(fā)聯(lián)系點(diǎn)工作和有關(guān)情況，建立健全基層立法聯(lián)系點(diǎn)每年向省人大常委會法工委書面報告年度工作情況機(jī)制；積極協(xié)調(diào)省內(nèi)新聞媒體資源，加強(qiáng)對基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作及成效的宣傳；支持基層立法聯(lián)系點(diǎn)向中央新聞媒體，以及全國人大常委會有關(guān)刊物報送聯(lián)系點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法和典型案例。定期舉辦基層立法聯(lián)系點(diǎn)專題培訓(xùn)，每年的省人大常委會地方立法工作培訓(xùn)班中安排一定名額給基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員。

（二）由下而上：發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的能動作用

各級各地基層立法聯(lián)系點(diǎn)，肩負(fù)著發(fā)展全過程人民民主的重要職責(zé)，發(fā)揮著保障人民參與國家治理、參與國家立法的重要作用。

一是要創(chuàng)新征求意見的工作方式方法。探索建立基層群眾參與立法激勵機(jī)制。對積極參與立法工作、提出意見建議被采納的基層民眾給予一定的表彰獎勵。在征求意見過程中，針對一些涉及群眾切身利益的重要法律法規(guī)條款或者是新制度、新舉措，注重將“法言法語”轉(zhuǎn)換成“百姓語言”來宣傳、解釋，確保征集到“原汁原味”的意見建議。

二是將聯(lián)系點(diǎn)工作與代表工作結(jié)合起來。主動邀請各級人大代表參與立法調(diào)研、座談、論證、評估等工作，增強(qiáng)為代表服務(wù)的意識，讓基層立法聯(lián)系點(diǎn)成為加強(qiáng)和改進(jìn)代表工作、發(fā)揮代表作用的重要載體。加強(qiáng)與代表聯(lián)絡(luò)站的溝通聯(lián)系，及時收集代表聯(lián)絡(luò)站了解掌握的立法意見建議，不斷完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作。

三是將基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局相融合。圍繞人大的立法、監(jiān)督、代表、重大事項(xiàng)決定等，在及時向立法機(jī)關(guān)反饋經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和基層治理中遇到的涉法問題和地方立法訴求的同時，盡可能利用本地的制度機(jī)制在力所能及范圍內(nèi)推動解決人民群眾反映的“急難愁盼”的現(xiàn)實(shí)問題，更好地服務(wù)立法和地方發(fā)展。