張藝洋

(華東政法大學 刑事法學院，上海 201620)

0 引言

近日我國外交部就制定“全球數(shù)字契約”向聯(lián)合國提交了意見，闡明了我國關于全球數(shù)字治理相關問題的立場，包括基本原則和具體建議，其中推動數(shù)字的有效治理成為關切的重點之一。歐盟《數(shù)據(jù)治理法》[1](Data Governance Act，DGA)自2020年11月25日提出草案，歷時12個月試行之后，于2022年6月經(jīng)歐盟理事會批準，2023年9月開始普遍適用。與美國科技巨頭為主、政府部門為輔的數(shù)據(jù)治理模式不同，歐盟以數(shù)據(jù)利他主義(Altruism)為核心理念，并以此形成了公共部門機構共享模式和數(shù)據(jù)中介共享模式。歐盟在數(shù)據(jù)治理領域一直處于前沿地位，結合其在數(shù)據(jù)治理領域的已有探索，進而對新近頒布的數(shù)據(jù)治理法進行深入探究，有利于吸收其數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗，為我所用。本文將系統(tǒng)分析歐盟數(shù)據(jù)利他主義治理理念及其指導下的數(shù)據(jù)治理新模式，在此基礎上凝練出適合我國在數(shù)據(jù)治理方面的經(jīng)驗啟示。

1 歐盟數(shù)據(jù)治理歷程及數(shù)據(jù)利他主義的產(chǎn)生

1.1 歐盟數(shù)據(jù)治理發(fā)展階段

歐盟數(shù)據(jù)治理理念經(jīng)歷了從注重數(shù)據(jù)安全到安全前提下的發(fā)展之轉(zhuǎn)變。大體上可以分為以下幾個階段：(1)數(shù)據(jù)保護起步期。從20世紀70年代開始，歐洲國家開始在全國范圍內(nèi)實施自己的數(shù)據(jù)保護規(guī)范，如1970年《德國數(shù)據(jù)保護法》和1973年《瑞典數(shù)據(jù)法》。歐洲委員會也頒布了《關于個人數(shù)據(jù)自動處理的個人保護公約》等條例以強化對數(shù)據(jù)的保護。(2)數(shù)據(jù)保護上升期。在上述規(guī)范和公約基礎上，歐盟于1995年通過了《數(shù)據(jù)保護指令》(Data Protection Directive，DPD)，構建了數(shù)據(jù)保護機制雛形，規(guī)定個人數(shù)據(jù)處理需滿足透明度、合法性和相稱性三項原則。在此期間，歐盟委員會與歐洲議會、理事會等多方就數(shù)據(jù)安全處理問題進行商議[1]，如2008年歐盟開始整合內(nèi)部數(shù)據(jù)治理規(guī)范，并向完善整體數(shù)據(jù)保護機制的目標進發(fā)。(3)數(shù)據(jù)保護高峰期。2018年歐盟通過數(shù)據(jù)治理重要法案《通用數(shù)據(jù)保護條例》(General Data Protection Regulation，GDPR)，以一般數(shù)據(jù)保護原則為基礎，數(shù)據(jù)保護機制的設置設定為GDPR的核心，重點規(guī)定了六項一般數(shù)據(jù)保護原則，如公平合法性原則、目的限制性原則等。(4)數(shù)據(jù)保護發(fā)展期。2020年DGA草案出臺，提出了新的歐盟數(shù)據(jù)治理理念，即數(shù)據(jù)利他主義。該法案規(guī)定公共部門可再利用數(shù)據(jù)類型、提供數(shù)據(jù)中介服務框架、處理和收集以數(shù)據(jù)利他主義為目的所提供的社會數(shù)據(jù)并建立歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會，旨在將歐盟數(shù)據(jù)治理推向共享共惠的新高度。

1.2 歐盟數(shù)據(jù)治理邏輯框架

通過查閱歐盟官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，近些年歐盟在數(shù)據(jù)治理方面的立法工作穩(wěn)步推進(詳見表1)。數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略目標由擁有數(shù)據(jù)主權、塑造獨立又安全的數(shù)字化社會逐漸向引領建立數(shù)據(jù)驅(qū)動型社會的領導者身份轉(zhuǎn)變，在這一頂層設計的指引下，數(shù)據(jù)治理制度層面上體現(xiàn)了立法框架的全面與嚴謹，從嚴格確保數(shù)據(jù)安全到DGA公共部門數(shù)據(jù)再利用，技術層面上加入人工智能等高尖精技術促進數(shù)據(jù)保護及流通，思想層面上對內(nèi)消除信任危機以推動數(shù)據(jù)利他和對外輸出與主權意識并存。歐盟數(shù)據(jù)治理領域正探索數(shù)據(jù)“安全—質(zhì)量—價值”的逐漸實現(xiàn)，數(shù)據(jù)價值無疑是數(shù)據(jù)安全與質(zhì)量得到保障的前提下才能實現(xiàn)的，而數(shù)據(jù)價值的最大化是通過數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)的，這也是數(shù)據(jù)治理的最高實現(xiàn)形式。歐盟已進行了不同程度上的數(shù)據(jù)共享探索，2019年《開放數(shù)據(jù)指令》設立了“高價值數(shù)據(jù)集”使具有高社會經(jīng)濟效益的數(shù)據(jù)能夠被公眾下載或在線讀??；2020年《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》更是規(guī)劃了企業(yè)和政府雙主體之上高度共享的一體化數(shù)據(jù)市場藍圖；直至2022年DGA對公共部門數(shù)據(jù)再利用的探索，并倡導“數(shù)據(jù)利他主義”的運用，是歐盟數(shù)據(jù)治理追求數(shù)據(jù)價值的最好例證，也是底層邏輯由數(shù)據(jù)私有向數(shù)據(jù)共享轉(zhuǎn)變的又一實踐成果。

表1 近五年歐盟數(shù)據(jù)治理文件

1.3 數(shù)據(jù)利他主義的界定及其特點

數(shù)據(jù)利他主義是指數(shù)據(jù)主體為社會公共目的自愿分享有關個人數(shù)據(jù)而不圖回報，或在獲得其他數(shù)據(jù)持有者許可的情況下，非出于自我獲利目的使用其他數(shù)據(jù)持有者的非個人數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)使用方式可能多種多樣，但目的都是為了“公共利益”，如完善醫(yī)療保健，應對氣候變化，改善社會階層流動性，促進官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的開發(fā)、生產(chǎn)和傳播，提升公共政策的科學性和準確性等。

利他主義導向下的數(shù)據(jù)治理具有以下幾方面的特征：

一是公益性。數(shù)據(jù)利他主義治理的公益性可分為兩部分，即組織設立需滿足公益目的；已設立的組織需發(fā)揮公益功能。數(shù)據(jù)中介提供服務的條件中“數(shù)據(jù)中介不得將數(shù)據(jù)提供者提供服務的數(shù)據(jù)用于供數(shù)據(jù)用戶使用以外的其他目的”決定了組織設立僅基于公益目的；數(shù)據(jù)利他主義理念決定了無論是公共部門機構還是社會中的數(shù)據(jù)中介在進行數(shù)據(jù)處理、再利用等行為時需發(fā)揮公益功能。

二是原則性。DGA草案中提出的“歐盟數(shù)據(jù)利他主義共識”最終被刪去，主要是DGA尊重成員國對數(shù)據(jù)利他主義模式的自主選擇和創(chuàng)制。只要滿足數(shù)據(jù)利他主義理念的所有數(shù)據(jù)治理模式都可以被接受并投入使用，成員國可以根據(jù)自身需求進行細節(jié)性修改，故要求成員國本身進行明確共識已無必要，只需要總體上遵循這一原則即可。

三是明確性。數(shù)據(jù)利他主義理念不足以自行，需對之予以明確和細化：首先，明確數(shù)據(jù)范圍(詳見表2)，DGA詳細規(guī)定了適用的數(shù)據(jù)正面清單和負面清單，繼《開放數(shù)據(jù)指令》拓展了可再利用的公共部門數(shù)據(jù)范圍；其次，明確數(shù)據(jù)中介設置條件以及承擔義務，DGA通過設立具體條款并列舉，將數(shù)據(jù)中介設置條件以及所需承擔的義務明確規(guī)定；最后，明確救濟措施，“缺乏用戶信任是數(shù)據(jù)中介服務在試圖建立足夠的用戶基礎時遇到困難的主要原因[2]”，數(shù)據(jù)持有者擁有投訴數(shù)據(jù)中介的權利以及獲得更為強力的司法救濟途徑，其中任何受影響的自然人和法人均有權對數(shù)據(jù)中介起訴。

表2 DGA(不)可再利用的公共數(shù)據(jù)范圍

2 歐盟數(shù)據(jù)利他主義治理模式之構成

歐盟數(shù)據(jù)利他主義治理模式主要由三部分組成：數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)需求方以及數(shù)據(jù)中介。數(shù)據(jù)提供方指根據(jù)可適用的聯(lián)盟或國家法律，有權授予訪問或共享其控制下的某些個人或非個人數(shù)據(jù)且滿足第2016/679號(EU)條例第4(1)條所述的數(shù)據(jù)主體的法人或自然人。數(shù)據(jù)需求方系指能夠合法訪問某些個人或非個人數(shù)據(jù)，并被授權將該數(shù)據(jù)用于商業(yè)或非商業(yè)目的的自然人或法人。數(shù)據(jù)中介機構被認為是能夠喚醒和推動企業(yè)與企業(yè)(B2B)和消費者與企業(yè)(C2B)間數(shù)據(jù)共享的休眠市場，從而為歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟提供強大推動力[3]?；跀?shù)據(jù)共享主體在數(shù)據(jù)流通和再利用過程中的關鍵地位，也是數(shù)據(jù)利他主義理念體現(xiàn)的核心部分，歐盟數(shù)據(jù)利他主義治理模式分為公共部門機構共享模式和數(shù)據(jù)中介共享模式。

2.1 公共部門機構共享模式

公共部門機構共享模式下主要體現(xiàn)為對其自身所持有的保護級別較高且通常不得共享的非個人屬性的數(shù)據(jù)，基于數(shù)據(jù)需求方對這些公共數(shù)據(jù)商業(yè)或非商業(yè)目的的利用請求，決定是否將公共數(shù)據(jù)共享的過程。法案中規(guī)定成員國應建立單一信息點以供數(shù)據(jù)用戶通過其直接訪問相關信息，同時設立主管機構或依賴公共部門內(nèi)部服務，指導公共數(shù)據(jù)再利用的技術和流程。具體流程為作為數(shù)據(jù)需求方的個人或法人將數(shù)據(jù)請求通過單一信息點傳輸至公共部門機構處理，由公共部門機構在兩個月內(nèi)作出決定(見圖1)。這一過程體現(xiàn)了數(shù)據(jù)利他，公共數(shù)據(jù)的再利用進一步實現(xiàn)了數(shù)據(jù)賦能，使用可再利用的公共數(shù)據(jù)而并非只有共享才是數(shù)據(jù)再利用模式中“利用”的真正內(nèi)涵[4]。

圖1 公共部門機構共享模式的運作方式

政府作為最主要的公共部門之一，政府間數(shù)據(jù)共享是該模式下的重要體現(xiàn)，但有些許不同。流程大致由單個信息點(與部門、區(qū)域或地方信息點相連)發(fā)出再利用數(shù)據(jù)請求至該數(shù)據(jù)所在部門(因為數(shù)據(jù)來源于政府，單一信息點也是官方成立的)，由數(shù)據(jù)提供方所在的部門對其進行處理。在政府間數(shù)據(jù)共享中，因為政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的特殊性及強針對性，并不存在數(shù)據(jù)中介，故形成一種兩元關系。政府間數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)利他主義治理在政府部門內(nèi)部的表現(xiàn)，保證治理效率的同時將數(shù)據(jù)利益發(fā)揮至最大化。除此之外，利他主義數(shù)據(jù)治理使得政府數(shù)據(jù)滿足“以開放為原則，以不開放為例外”，從而對社會公眾開放(主要由數(shù)據(jù)中介收集、匯總、再利用)，提升政府數(shù)據(jù)利用率。

2.2 數(shù)據(jù)中介共享模式

數(shù)據(jù)中介共享模式指包含數(shù)據(jù)中介的數(shù)據(jù)治理模式。DGA認為數(shù)據(jù)中介服務是指通過技術、法律或其他手段在數(shù)量不確定的數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)提供方與數(shù)據(jù)需求方之間建立商業(yè)關系以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的服務，包括在數(shù)據(jù)主體同意后處理或再利用數(shù)據(jù)主體有關個人數(shù)據(jù)的權利[5]。根據(jù)數(shù)據(jù)中介是否具有營利的性質(zhì)，分為數(shù)據(jù)共享服務提供商(營利性)和數(shù)據(jù)利他組織(非營利性)。該模式下，由數(shù)據(jù)需求方發(fā)出使用數(shù)據(jù)請求至數(shù)據(jù)中介(無論是否營利)進行處理，數(shù)據(jù)主要包括純非商業(yè)數(shù)據(jù)流量、買賣雙方間的交易數(shù)據(jù)流、企業(yè)商業(yè)數(shù)據(jù)與服務間的內(nèi)部交換價格、向終端用戶提供的數(shù)據(jù)與服務。該模式全程由主管部門負責并提供安全環(huán)境等相關技術支持，數(shù)據(jù)中介根據(jù)已掌握數(shù)據(jù)判斷是否響應該請求，同意請求后即數(shù)據(jù)利他模式運作完成(見圖2)。此過程基于數(shù)據(jù)利他主義與信任原則共同運作，形成三元關系。

圖2 數(shù)據(jù)中介共享模式的運作方式

需要說明的是，DGA下的數(shù)據(jù)中介沒有數(shù)據(jù)出售、分析、加工并因此獲益的權限，僅充當數(shù)據(jù)流動中的數(shù)據(jù)管理者，負責搭建連接不同參與者的數(shù)據(jù)平臺，成為促進大量相關數(shù)據(jù)交換的中介。數(shù)據(jù)中介的性質(zhì)不同，關于兩種數(shù)據(jù)中介是否都體現(xiàn)利他主義存在分歧。毫無疑問，數(shù)據(jù)利他組織因其概念就是個人或法人出于社會公益的考量，自愿無償?shù)貙?shù)據(jù)提供給其他機構重復利用，這一過程當然體現(xiàn)了利他主義。問題的爭議主要在于“營利性中介”即數(shù)據(jù)共享服務提供商是否屬于數(shù)據(jù)利他主義理念支配下的合格主體。

筆者認為，數(shù)據(jù)利他主義是一種指導數(shù)據(jù)治理、強調(diào)再利用數(shù)據(jù)以增加公共利益的歐盟所有數(shù)據(jù)治理模式的核心理念。因此無論政府內(nèi)外，無論數(shù)據(jù)中介性質(zhì)，只要涉及數(shù)據(jù)治理活動，就要將數(shù)據(jù)利他主義理念視為第一要務。將數(shù)據(jù)利他主義僅具象限定為非營利性的數(shù)據(jù)共享過于狹隘，非營利性數(shù)據(jù)中介可表現(xiàn)為政府派出機構，類似民生改善機構，當然同時享有政府的補貼優(yōu)待等福利待遇；而營利性數(shù)據(jù)中介主要為從事該項業(yè)務的公司，經(jīng)嚴格審核后方可進行相關數(shù)據(jù)處理業(yè)務。在此要結合實際考慮營利性數(shù)據(jù)中介的運營成本問題，不能因其營利性的性質(zhì)就否定利他主義理念的貫徹，在保持中立的基礎上，拋去必要運營成本而進行的利他數(shù)據(jù)實踐也在數(shù)據(jù)利他主義治理模式的范疇。況且，DGA中明確了數(shù)據(jù)中介在滿足特定條件下可以對數(shù)據(jù)處理事項進行收費。數(shù)據(jù)利他機制的實現(xiàn)同樣需要強大的資金支持，DGA也并未禁止數(shù)據(jù)利他組織進行投資融資，同時允許數(shù)據(jù)利他組織制定一套可靠的商業(yè)運營模式從而獲取一定收益。因此認為數(shù)據(jù)利他主義理念在數(shù)據(jù)中介中的體現(xiàn)在于其發(fā)揮數(shù)據(jù)傳輸作用所給數(shù)據(jù)提供者和數(shù)據(jù)需求者雙方帶來的便利、價值，甚至是附帶來的公共利益，并不能僅根據(jù)數(shù)據(jù)中介的營利與否就否定其數(shù)據(jù)利他的價值體現(xiàn)，這將會挫傷大部分社會面數(shù)據(jù)中介的積極性。

數(shù)據(jù)中介共享模式歸因于以政府為代表的公共部門機構對于數(shù)據(jù)管理使用一定程度上的“放權”，該機制可以減輕政府工作壓力并使得相關數(shù)據(jù)運作模式親和廣大民眾，增加民眾對政府工作的信任感，從而做到鞏固數(shù)據(jù)利他主義理念和增加公共利益的“雙贏”局面。歐洲委員會認為，因為基于人們普遍承認對數(shù)據(jù)共享的意愿始終圍繞數(shù)字平臺的信任問題，所以缺乏用戶信任是數(shù)據(jù)中介服務在試圖建立足夠的用戶基礎時遇到困難的主要原因[6]。數(shù)據(jù)中介共享模式將數(shù)據(jù)治理搬出政府大樓，高度透明化無疑會大幅降低民眾對于信息數(shù)據(jù)再利用可行性的顧慮，但獲取民眾的信任是對數(shù)據(jù)共享或數(shù)據(jù)再利用行為普遍認同的前提。

3 歐盟《數(shù)據(jù)治理法》評析

數(shù)據(jù)利他主義作為現(xiàn)階段歐盟數(shù)據(jù)治理的核心理念，是數(shù)據(jù)私有向數(shù)據(jù)共享邏輯轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，由DGA正式確立，對之進行全面考察可更深入地分析數(shù)據(jù)利他主義之內(nèi)涵，亦能更好地總結歐盟數(shù)據(jù)治理領域的立法經(jīng)驗，指導我國的數(shù)據(jù)治理工作?？傮w而言，可以從得失兩方面予以評析。

3.1 歐盟《數(shù)據(jù)治理法》之“得”

3.1.1 提出數(shù)據(jù)利他主義理念并貫徹落實

歐盟先行建立數(shù)據(jù)治理制度，主要目的為在國際博弈中占據(jù)制度先機以彌補技術不足劣勢[3]。除此之外，歐盟在數(shù)字平臺建設等領域已呈現(xiàn)落后趨勢，特別是在數(shù)據(jù)存儲方面，歐盟更是對美國形成了非對稱性依賴[7]。迫于內(nèi)外部壓力，歐盟提出對數(shù)據(jù)實行利他主義治理，被西方學者稱為一次“大膽的嘗試”。DGA在第四章對“數(shù)據(jù)利他主義”已采取了提升信任度的精密制度設計，如自愿登記注冊、經(jīng)認可的數(shù)據(jù)利他組織被提供標簽、增加透明性要求、數(shù)據(jù)權益保障、利他主義同意書等合規(guī)監(jiān)控措施。

歐盟通過系列立法對數(shù)據(jù)利他主義進行貫徹落實，對數(shù)據(jù)中介設立強調(diào)中立性并使用排他性規(guī)定排除其他再利用數(shù)據(jù)的手段，在保障方面設立歐盟數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會以保障數(shù)據(jù)利他主義治理的登記管理，對標準化、可移植性進行技術討論。同時數(shù)據(jù)中介具備的中立性確保其獨立于數(shù)據(jù)供需兩方，抵制了垂直整合平臺濫用雙重角色。數(shù)據(jù)利他主義理念可以解決許多實踐中困擾處于初級數(shù)據(jù)治理階段的問題，如共享需求不明確、數(shù)據(jù)中介只注重信息數(shù)量而非質(zhì)量、部門配合意愿及信息有效性[8]等問題。具有公益性質(zhì)的數(shù)據(jù)利他共享理念，極大程度地整合了社會上的數(shù)據(jù)資源，使數(shù)據(jù)利用得以最大化[9]。

3.1.2 明確性規(guī)定為主，模糊性規(guī)定為輔

DGA中對法條主要適用明確性規(guī)定，諸如“等”“之類”這些模糊性的內(nèi)容定義鮮有發(fā)生。尤其當涉及數(shù)據(jù)利他主義治理中重點概念時，如可再利用數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)中介設立要素等，明確性規(guī)定摒棄模糊性規(guī)定的“灰色地帶”，可以有效避免出現(xiàn)法律滯后性或法律空想主義，易于理解和適用，同時可以更好地消除法律專業(yè)知識壁壘，從而幫助其履行社會監(jiān)督的職責。

3.1.3 司法救濟措施相對完備

歐盟對于數(shù)據(jù)利他主義理念落實于具體應用非常謹慎，除了表現(xiàn)在對于DGA中各個定義面面俱到以外，還表現(xiàn)在DGA完備的司法救濟措施之中。

首先，數(shù)據(jù)中介“絕對服從”主管部門。DGA中規(guī)定“數(shù)據(jù)中介服務的主管當局可有權要求數(shù)據(jù)中介服務提供商或其法定代表提供所有必要的信息”。主管部門還可以根據(jù)自然人或法人的請求，監(jiān)督數(shù)據(jù)中介服務提供者的遵守情況。如果發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)中介服務提供者有違紀違規(guī)行為，主管部門將發(fā)出責令整改具體情況的文件，并要求在30天內(nèi)完成。在該期間，數(shù)據(jù)中介暫停服務并被給予行政處罰或有追溯效力的處罰(兩者可以并存)。如果造成嚴重侵權無法補救或其他嚴重違規(guī)后果，該數(shù)據(jù)中介將被永久性停用并從數(shù)據(jù)中介服務提供商的登記冊中予以除名。

其次，主管部門“相對服從”數(shù)據(jù)提供主體，即數(shù)據(jù)中介服務的主管部門或已提交投訴的數(shù)據(jù)利他主義組織登記的主管部門應跟進并及時告知投訴人：訴訟程序的進展、決定以及相關司法補救措施。

最后，數(shù)據(jù)中介“絕對負責”數(shù)據(jù)提供方與數(shù)據(jù)需求方。即使在有任何行政或其他非司法救濟的情況下，任何受影響的自然人和法人均有權獲得具有法律約束力的決定的權利。同時意味著數(shù)據(jù)中介如果未能對投訴或裁決采取行動，將根據(jù)國家法律強制讓數(shù)據(jù)提供方獲得有效的司法補救，或由具備適當專業(yè)知識的公正機構對數(shù)據(jù)中介進行審查。

3.1.4 以統(tǒng)一立法方式保障數(shù)據(jù)利他主義治理

歐盟通過統(tǒng)一立法保障數(shù)據(jù)利他主義治理，說明其對于數(shù)據(jù)治理方面的重視程度之高。利他主義打破了受到商業(yè)秘密、知產(chǎn)保護的數(shù)據(jù)壁壘，通過強隱私技術賦予這些數(shù)據(jù)被用于研究、創(chuàng)新，盤活了沉寂在公共數(shù)據(jù)庫中的醫(yī)療資源、智慧交通信息等，豐富了歐盟內(nèi)部可用“數(shù)據(jù)池”，助力歐盟單一數(shù)據(jù)市場的形成。相比之下，美國主要依托《數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》進行數(shù)據(jù)治理，將數(shù)據(jù)治理視為一種實體化的政治戰(zhàn)略而并非在思想或理念層面予以創(chuàng)新，主要特點有兩個方面：戰(zhàn)略與戰(zhàn)術有機結合和高效數(shù)據(jù)管理使用[10]。歐盟對于數(shù)據(jù)保護整體性更強，而美國對于數(shù)據(jù)保護的針對性更強[11]。如同上文所述歐盟提出的數(shù)據(jù)利他主義是一項“大膽的嘗試”，對于該創(chuàng)新性理念使用政府背書方式進行規(guī)制也是一種大膽的嘗試，這體現(xiàn)在數(shù)據(jù)共享服務機構和數(shù)據(jù)利他組織在登記注冊后，歐盟官方會給予其認可的標志以便后續(xù)使用。政府背書很大程度上解決公民對數(shù)據(jù)共享的信任危機。

3.2 歐盟《數(shù)據(jù)治理法》之“失”

3.2.1 可能導致相關法律適用沖突

DGA因突破GDPR對于數(shù)據(jù)治理中數(shù)據(jù)范圍的定義而飽受詬病。同時DGA將《非個人數(shù)據(jù)自由流動條例》中的非個人數(shù)據(jù)與GDPR所涉?zhèn)€人數(shù)據(jù)一同予以治理，可以說DGA將兩部法律涉及數(shù)據(jù)治理方面的數(shù)據(jù)整合至一部法律，但同時又超越了兩部法律自身規(guī)定內(nèi)容，在適用上不免出現(xiàn)混亂，甚至可能出現(xiàn)“混合數(shù)據(jù)集”難區(qū)分的困境。GDPR中對“數(shù)據(jù)”概念的范圍規(guī)定為“關于數(shù)據(jù)主體并提供給控制方的個人數(shù)據(jù)”；其運作方式是“沒有類似財產(chǎn)或所有權控制地復制數(shù)據(jù)，但不排除原始控制者使用數(shù)據(jù)”；受益者是“擁有數(shù)據(jù)的主體(自然人)”[12]。作為先行立法的GDPR主要針對的客體為歐盟內(nèi)任何收集、傳輸、保留或處理涉及歐盟所有成員國內(nèi)的個人信息的機構組織，其規(guī)制對象為個人數(shù)據(jù)。但DGA在GDPR未更改條文的情況下將數(shù)據(jù)治理中可再利用數(shù)據(jù)類型擴展至法人所擁有的商業(yè)秘密等數(shù)據(jù)，大幅突破了GDPR的規(guī)定，造成法律間協(xié)調(diào)困難，有學者將這種現(xiàn)象稱為“房間里的大象”。還有學者提出：“DGA授權實體使用個人數(shù)據(jù)以數(shù)據(jù)脫敏為前提，將與GDPR中數(shù)據(jù)主體同意前置的制度發(fā)生沖突，這樣做將破壞歐盟的數(shù)據(jù)保護權，而簡單地忽略這個問題并無助于解決它。就目前情況看，由于監(jiān)管框架的許多不連貫，擬議的DGA的雄心和目標很有可能根本無法實現(xiàn)[13]”。且DGA對公共部門數(shù)據(jù)物盡其用的理念與GDPR的最小化利用原則也相沖突。DGA的適用對現(xiàn)有法規(guī)體系而言恐怕印證了“突然武斷地引入新的學說絕不會破壞和平，而是有時會引發(fā)戰(zhàn)爭[14]”。

3.2.2 部分數(shù)據(jù)利他主義的規(guī)定過于理想化，難以落實

數(shù)據(jù)利他主義作為歐盟數(shù)據(jù)治理最新理念，在草案期間受到保守派的強烈反對，主要認為利他主義作為法律規(guī)定過于理想化，難以落實于行動。數(shù)據(jù)利他主義更多是作為一種正面形象的數(shù)據(jù)治理理念而非行為出現(xiàn)，在國內(nèi)學界贊同的聲音遠多于抵制，如“歐盟初步建立起對全類型數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)自由流動的法律框架，成為國際跨境數(shù)據(jù)治理規(guī)制主體中以保障人權為核心的代表[15]”“以地理區(qū)域為基準、充分保護為前提的鼓勵區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)自由流動并嚴格限制域外數(shù)據(jù)處理的規(guī)則體系[16]”等客觀評價了現(xiàn)有歐盟數(shù)據(jù)治理制度，但是DGA中對數(shù)據(jù)利他主義的規(guī)定仍有欠缺，部分規(guī)定過于理想化，難以落實于實踐：(1)基于利他主義的數(shù)據(jù)捐獻行為缺少后續(xù)跟進，被共享的數(shù)據(jù)在合法使用后是否真正體現(xiàn)利他理念、對社會有所幫助還有待考量。(2)規(guī)定缺位不免質(zhì)疑。在數(shù)據(jù)中介共享模式下，數(shù)據(jù)集可提供給所有的“利益相關方”，關于該利益相關方由誰定義、如何界定的問題并沒有明確規(guī)定。企業(yè)在利他行為實施時如何保證不喪失其競爭優(yōu)勢，該法案也沒有給出相應的制度保障。(3)非營利性數(shù)據(jù)利他組織的資金源。非營利性數(shù)據(jù)利他組織如果沒有政府支持則沒有資金源，無法開展數(shù)據(jù)治理的相關工作?！皩?shù)據(jù)僅僅視為商品，忽視公共利益有著嚴重的缺點，因此未來的數(shù)據(jù)治理必須考慮到數(shù)據(jù)是在一個需要可持續(xù)發(fā)展才能繁榮的生態(tài)系統(tǒng)中產(chǎn)生的數(shù)字公共資源[17]”，DGA似乎并沒有就如何保障該部分數(shù)據(jù)中介的利益，解決其前期建設與運營成本過高以及融資難等實際問題給出答案。(4)數(shù)據(jù)需求方對數(shù)據(jù)的顧慮。數(shù)據(jù)利他主義是數(shù)據(jù)治理的理念，而并非每個參與其中的個體都普遍具備的理念。企業(yè)擔心潛在競爭對手惡意共享低質(zhì)量或錯誤數(shù)據(jù)，個人則擔憂數(shù)據(jù)治理的不確定性等多方面因素從而對數(shù)據(jù)利他喪失信心。

3.2.3 讓渡數(shù)據(jù)管理權會增加數(shù)據(jù)利他主義治理風險

無論是營利性數(shù)據(jù)中介還是非營利性利他組織，其能夠?qū)?shù)據(jù)進行管理的權力都是由原政府部門讓渡而生，但不可否認的是，讓渡數(shù)據(jù)管理權會增加數(shù)據(jù)治理風險。DGA中雖明確了可再利用數(shù)據(jù)類型但沒有明確哪些數(shù)據(jù)交由數(shù)據(jù)中介，哪些數(shù)據(jù)由公共部門機構自主保留，在該法的解釋性備忘錄中規(guī)定：在數(shù)據(jù)經(jīng)濟中，作為促進大量相關數(shù)據(jù)的匯總和交換的工具——數(shù)據(jù)共享服務的提供商(數(shù)據(jù)中介機構)將發(fā)揮關鍵作用。但其沒有回答如“如何把握數(shù)據(jù)收集的度，避免淪落至侵犯公民自由的程度[18]”或是“如何把握數(shù)據(jù)處理的度，避免公共部門數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)中介數(shù)據(jù)混為一談”的問題。這些問題都會嚴重增加數(shù)據(jù)利他主義治理風險。雖有許多學者對此提出質(zhì)疑，歐盟卻始終秉持“發(fā)展數(shù)據(jù)再利用機制的重點在于數(shù)字技術的提升以及數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的核心競爭力”，這才是決定未來歐盟數(shù)字主權成敗的關鍵[19]這一觀念。

4 《數(shù)據(jù)治理法》對我國數(shù)據(jù)治理的啟示

4.1 發(fā)展數(shù)據(jù)利他主義理念，釋放政務數(shù)據(jù)活力

中國和歐盟在數(shù)字規(guī)則制定領域有一定的規(guī)則交叉共識，存在合作的可能，數(shù)據(jù)利他主義和中華傳統(tǒng)美德及政治理念相符[20]。我國應吸收數(shù)據(jù)利他主義理念中“利他”的精華，并結合國情創(chuàng)設中國特色數(shù)據(jù)治理制度。相比于DGA利他主義指導下的公共數(shù)據(jù)再利用實踐，我國是以權屬為核心定義公共數(shù)據(jù)，將之認定為國家資源、集體產(chǎn)品，在此基礎上通過招投標、投資生產(chǎn)要素方式開發(fā)數(shù)據(jù)并將所得經(jīng)濟收益納入財政，這與DGA所確立的數(shù)據(jù)利他理念完全相反。我國轉(zhuǎn)變觀念的第一步是將尚未明確權屬的數(shù)據(jù)納入國家統(tǒng)一管理的數(shù)據(jù)池，先不界定數(shù)據(jù)權屬問題，目的是為后續(xù)不同利益主體方便基于社會公益來解鎖數(shù)據(jù)能夠產(chǎn)生的附加值。

我國在《數(shù)據(jù)安全法》中已經(jīng)對政務數(shù)據(jù)開發(fā)的系列問題以專門一章的內(nèi)容規(guī)定，由此對政務數(shù)據(jù)的公開并不局限在行政監(jiān)督和公民知情，而是政府信息的整合利用，促進了以效益為導向的數(shù)據(jù)流通。但法規(guī)并沒有明確列出可利用的數(shù)據(jù)類型，在此可借鑒DGA中對公共部門機構所能共享數(shù)據(jù)類型的規(guī)定，明確我國政府部門開放共享數(shù)據(jù)的類型。在融入利他理念的基礎上，借鑒DGA對公共數(shù)據(jù)再利用的范圍和方式的規(guī)定，有必要建立專門的公共數(shù)據(jù)開放管理機構和統(tǒng)一的信息平臺，對數(shù)據(jù)分級分類采取針對性的安全技術和管理，力求釋放出更多的政務數(shù)據(jù)，細化數(shù)據(jù)獲取、儲存、處理、利用等各環(huán)節(jié)的制度規(guī)范，強化數(shù)據(jù)主體的信任機制和對數(shù)據(jù)共享的合理預期。

4.2 引入多元數(shù)據(jù)共享主體以拓寬共享渠道

DGA通過公共部門、數(shù)據(jù)共享服務運營商和利他組織參與公共數(shù)據(jù)的再利用過程，形成了科學理性、公平、利他的數(shù)據(jù)利用法秩序。歐盟從注重數(shù)據(jù)私權到數(shù)據(jù)共享的實踐表明，數(shù)據(jù)保護是實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的前提，目的是以更高水準的數(shù)據(jù)開發(fā)利用促進數(shù)字經(jīng)濟更繁榮的發(fā)展。促進數(shù)據(jù)再利用離不開開發(fā)利用技術的增進，數(shù)據(jù)市場化是最快提升開發(fā)利用技術的途徑，而目前我國還沒有私營部門數(shù)據(jù)開發(fā)利用的規(guī)定，實踐中未形成多元數(shù)據(jù)共享主體。

為提升數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術，可借鑒DGA中設立專門數(shù)據(jù)共享中介機構，由于其營利性的性質(zhì)決定其以競爭力搶占市場份額，以市場化競爭帶動技術革新，增大數(shù)據(jù)共享的力度。為確保利他主義在數(shù)據(jù)共享過程中的貫徹，應當由相關部門監(jiān)督中介運營時的中立性，貫徹非歧視性、透明和客觀合理的數(shù)據(jù)利用原則。與此同時，國家要培育生成數(shù)據(jù)利他組織，由于利他組織的非營利性，在現(xiàn)實中很難與營利性數(shù)據(jù)中介競爭，為保護其自愿共享的積極性，國家要充分考慮其運營成本的問題，前期提供資金支持。

4.3 探索建設數(shù)據(jù)共享立法體系

歐盟、美國等西方國家和地區(qū)的個人信息保護立法起步較早，故在數(shù)據(jù)治理領域可以借鑒先前經(jīng)驗而發(fā)展十分迅猛。我國若想在該領域早日趕上他們的步伐，則應加快數(shù)據(jù)治理專業(yè)領域內(nèi)的立法建設，發(fā)展立法主導型數(shù)據(jù)治理而摒棄經(jīng)驗主導型治理構想。我國目前在數(shù)據(jù)安全領域內(nèi)有專門的《數(shù)據(jù)安全法》以及《個人信息保護法》等，但就數(shù)據(jù)治理而言，尚缺乏具體細致的規(guī)定。我國從現(xiàn)在開始探索繼《數(shù)據(jù)安全法》之后規(guī)制數(shù)據(jù)再利用方面的數(shù)據(jù)共享領域立法的初步建設，借鑒歐盟將利他理念入法的經(jīng)驗，希望實現(xiàn)數(shù)據(jù)利用更廣泛、更充分的目的。在探索數(shù)據(jù)共享立法過程中，尤其要注意與現(xiàn)有《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡安全法》《個人信息保護法》之間的協(xié)調(diào)。

5 結束語

歐盟在數(shù)據(jù)治理領域提出數(shù)據(jù)利他主義這一理念，意味著數(shù)據(jù)治理發(fā)展到新的階段，數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)價值得以最大程度實現(xiàn)的必然途徑。我國數(shù)據(jù)治理總體上遵循安全與發(fā)展并重，在數(shù)據(jù)治理領域尚未明確提出或規(guī)定“利他主義”，DGA的出現(xiàn)給予了我國很好的借鑒范式。以利他主義為核心理念的數(shù)據(jù)共享看似對個體沒有瞬時的價值利益，但是在數(shù)據(jù)利他理念指導下的數(shù)據(jù)的累積、匯總、再利用等過程會給數(shù)據(jù)再次賦能，為整個社會創(chuàng)造價值，并惠及至社會中的個體。