賈雁飛

(江蘇省規(guī)劃設計集團, 四川成都 610044)

0 引言

黨的十九大報告提出,實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月26日,中共中央、國務院正式印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》,標志鄉(xiāng)村振興這一重大戰(zhàn)略全面進入落地實施期。2018年江蘇省委辦公廳為改善蘇北地區(qū)農民群眾住房條件、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展頒布了《關于加快改善蘇北地區(qū)農民群眾住房條件推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見》。2019年4月,江蘇省自然資源廳正式發(fā)布《江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善技術指南(試行)》,對蘇北地區(qū)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善工作提出明確政策要求和具體工作指導,在此背景之下蘇北地區(qū)開始了新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作。在此之前,江蘇已組織多輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制,總體上力求“確定自然村莊布點,統(tǒng)籌安排各類公共設施和基礎設施,對多余的各類設施進行清理,對農業(yè)生產空間進行整理,對生態(tài)和特色文化進行保護”[1]。2010年開始陸續(xù)啟動的上一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃,核心內容是對自然村進行分類,并不能解決當前鄉(xiāng)村發(fā)展的全部問題,其規(guī)劃目標是有限的,同時又是引導鄉(xiāng)村發(fā)展的前期工作,是鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的基礎[2]。部分脫離實際的規(guī)劃無法被民意接受難以實施,亟需基于公眾參與的理念和方法尋求鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的改革創(chuàng)新[3]。

豐縣先后編制過2版鎮(zhèn)村布局規(guī)劃,上一版《豐縣優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》于2015年編制完成,一定程度上指導了過去幾年的鄉(xiāng)村建設。但同時也存在一些問題,如一個行政村布局一個重點村難以達到公共服務設施的經濟規(guī)模,相關配套設施投入需求大,產出效益低,導致規(guī)劃實施緩慢;村莊建設控制引導缺乏邊界管控,不能有效控制村莊無序擴張;土地增減掛鉤項目,通過拆舊村建新村的方式,獲得土地交易指標,建設了一批安置點,這些安置點的位置、規(guī)模突破了原有的村莊體系。

在新的規(guī)劃背景之下,結合現有規(guī)劃編制、實施中存在的問題,積極落實技術指南要求,結合豐縣城鄉(xiāng)發(fā)展實際情況及鄉(xiāng)村特色,形成了新一輪分類策略(表1)及規(guī)劃編制方案。圍繞農民住房改善的意愿、鄉(xiāng)村振興實現路徑開展了相關探索研究。同時在規(guī)劃視角上回歸到鄉(xiāng)村本身,體現鄉(xiāng)村生產組織、生活提升、文化傳承等實際需求,真正體現以人為本的發(fā)展理念(圖1)。

表1 村莊分類引導統(tǒng)籌原則

圖1 規(guī)劃研究重點示意

1 建庫立檔,摸清農民農業(yè)農村家底

以問卷調查了解村民訴求。針對鄉(xiāng)村地區(qū)老人比例較高的特點,調研仍然以傳統(tǒng)紙質問卷調查為主,共回收有效問卷3 227份,有效支撐了對農民真實意愿的掌握。進入典型村民家中,切實了解村民的真實想法和需求。與規(guī)劃局工作人員、各鎮(zhèn)各村負責人座談,深入了解鄉(xiāng)村管理、住房條件改善、農民生產生活情況。

詳實收集村莊各類基礎數據,主要包括村莊人口、土地、產業(yè)、宅基地、設施、特殊群體、文化等25個指標。空間上建立起涵蓋自然村、行政村、鎮(zhèn)、縣多層次分級、分類的空間數據庫(圖2～圖4),支撐規(guī)劃編制及后期規(guī)劃決策。

圖2 縣域空間數據庫

圖3 鎮(zhèn)域(首羨鎮(zhèn))空間數據庫

圖4 村域空間數據庫(首羨鎮(zhèn)王炮樓村)

2 以人為本,回歸鄉(xiāng)村發(fā)展需求

2.1 因地制宜,布局適應鄉(xiāng)村生產需求

豐縣土地肥沃,物產豐饒,是中國水果生產十強縣,被譽為“蘇北果都”,空間上體現出“南果北糧”的差異化發(fā)展格局?？h域北部形成了規(guī)模農業(yè)種植區(qū),以小麥、玉米、水稻、洋蔥、大蒜等作物為主,土地流轉程度、農業(yè)機械化水平均較高;縣域南部形成了特色農業(yè)種植區(qū),以蘋果、梨、牛蒡等水果為主,機械化水平較低、以家庭耕種為主。這種南北差異明顯的生產格局,也帶來了農民居住空間、集中意愿的差異。南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)果蔬種植歷史悠久,從20世紀90年代開始就獲得了較高的經濟收益,因此樓房建成較早、比例較高,農民進城、進鎮(zhèn)、集中集聚的意愿較低(圖5);北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于農作物收益相對較低,鄉(xiāng)村地區(qū)樓房比例明顯低于南部,加之土地流轉水平也較高,因此農民集中集聚的意愿相對更強(圖6、圖7)。

圖5 北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)——首羨鎮(zhèn)樓房占比超50%的村莊占10%

圖6 南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)——范樓鎮(zhèn)樓房占比超50%的村莊占51%

圖7 集聚意愿:南北VS北部 30%∶40%

針對縣域南北2片在農業(yè)生產、住房條件、集聚意愿上的較大差異,規(guī)劃提出:北部農業(yè)形態(tài)適宜機械化大規(guī)模種植,目前推地流轉逐步推進、農民向農業(yè)工人、務工轉變趨勢明顯,其農業(yè)耕作半徑可以相對較大,因此北部各鎮(zhèn)的集聚提升類村莊規(guī)?？梢韵鄬^大、數量可以相對較少,規(guī)劃按照按3～5 km耕作半徑測算(電動車出行10 min),每個鎮(zhèn)重點建設3～5個集聚提升類村莊(圖8)。南部地區(qū)以水果種植為主,其耕作相對更加精細化,機械化水平相對較低,農民的耕作半徑相對較小,同時果園與旅游結合的趨勢更加顯著,適宜特色化發(fā)展,規(guī)劃集聚提升類村莊規(guī)?？梢韵鄬π⌒?、布點可以相對多一些,耕作半徑按1～2 km測算(按步行出行10～20 min),每個鎮(zhèn)重點建設10～50個集聚提升類村莊(圖9)。

圖8 北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚提升類村莊布局模式

圖9 南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚提升類村莊布局模式

2.2 增存并舉,滿足村民生活提升需求

根據鄉(xiāng)村人口年齡、職業(yè)、教育特征,重點關注老年人群的文化、健身、養(yǎng)老及醫(yī)療服務需求以及青少年的教育服務需求(圖10)。整合資源,利用現狀,空間上以利用既有設施為主、新增設施為輔,如規(guī)劃初中利用現狀設施占比達到100%,小學達到67.44%,幼兒園達到76.74%。分類指引,突出特色,結合村莊的歷史文化資源、自然環(huán)境特征、建筑、產業(yè)特色,因地制宜,建設規(guī)模適宜的文化、體育休閑設施,兼顧鄉(xiāng)村特色旅游發(fā)展(圖11、圖12)。

圖10 豐縣鄉(xiāng)村地區(qū)設施需求調查

圖11 規(guī)劃公共設施配置標準

圖12 公共設施配置模式

2.3 聚焦難點,解決特殊人群改善需求

規(guī)劃將4類特殊人群(已建卡的低收入農戶、已建卡的低保戶、農村分散供養(yǎng)特困人員、貧困殘疾人家庭)相對集中的湖西片區(qū)作為市級示范區(qū)和優(yōu)先啟動片區(qū)。將4類人群比例較高、村民居住條件較差、改善意愿較強的師寨、順河作為近期實施的示范鎮(zhèn),開展全面規(guī)劃設計工作、加快推進新型農村社區(qū)建設,通過增減掛鉤項目傾斜等措施積極探索群眾住房條件改善路徑(圖13)。

圖13 不同人群的差異化支持政策

4類特殊人群自身改善居住條件的能力較差,鼓勵其退出宅基地進入集聚提升類村莊,時序上優(yōu)先實施,補償標準適當提高,新房置換價格適當降低,在一戶一宅的原則下提供多樣化小戶型選擇方案,并提供勞動就業(yè)機會優(yōu)先安排困難村民就業(yè)(圖14)。

圖14 針對不同人群的戶型設計差異

3 彰顯特色,強化鄉(xiāng)村文化保護傳承

系統(tǒng)梳理特色村,以傳統(tǒng)村落的保護為基礎,促進傳統(tǒng)村落環(huán)境的提升,改善鄉(xiāng)村地區(qū)基本的居住生活環(huán)境,與鄉(xiāng)村旅游融合發(fā)展,促進文化傳承與發(fā)揚。特色保護類村莊以塑造產業(yè)“特而?！?、風貌“特而美”、文化“特而新”、品牌“特而優(yōu)”、服務配套“特而全”的村莊為目標,分為歷史文化型、產業(yè)特色型和自然山水型村莊三大類,各類村莊圍繞特色進行重點打造和提升(圖15)。特色保護類村莊規(guī)模不再拓展,鼓勵原住民留下,注重原有生活方式的延續(xù);原則上不新增宅基地,可以進行風貌協調整治;允許村民向鎮(zhèn)區(qū)、城區(qū)集聚,退出宅地優(yōu)先完善公共空間。

圖15 特色保護類村莊建設引導重點

4 上下協作,構建村民共謀共治途徑

此次規(guī)劃中按照“三步走”的原則進行村莊的分類,其中村民意愿作為村莊分類的基礎,通過多輪次的溝通協調,確保村民在規(guī)劃中廣泛參與(圖16)。一是摸底村民意向,規(guī)劃通過調研、訪談的方式了解各個村莊的拆遷、保留、集聚意愿,并納入空間數據庫作為分析基礎。鎮(zhèn)、村層面,重點調研在建、已經安置點情況,集聚提升類村莊(尤其是新型農村社區(qū))建設及選址初步意向;二是數據庫優(yōu)化,以村莊調研及初步方案為基礎,按照各類村莊分類引導的原則,對各鎮(zhèn)集聚提升類村莊方案進行篩選,符合原則的點進行保留,不符合原則的點納入其他村莊類型,同時進行適當的增補,滿足公共服務設施配套建設及農業(yè)耕種半徑的需求,形成優(yōu)化布局方案;三是多主體協調,對規(guī)劃形成的優(yōu)化布局方案,廣泛征求縣委縣政府、縣級相關部門、鎮(zhèn)、村多級意見,通過多輪的反復匯報、溝通對接,形成各方可接受的規(guī)劃布局方案。

圖16 鎮(zhèn)級布局方案反復溝通協調過程示意

5 多規(guī)融合,融入國土空間規(guī)劃體系

在“五級三類”國土空間規(guī)劃體系框架之下,鎮(zhèn)村布局規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃。但是目前豐縣的國土空間總體規(guī)劃仍然在編制過程中,生態(tài)紅線正在進行調整完善,因此重點從3個方面嘗試探索融入正在構建的國土空間規(guī)劃體系(圖17)。

圖17 鎮(zhèn)村布局規(guī)劃融入國土空間規(guī)劃體系示意

(1)避讓規(guī)劃意圖區(qū)。規(guī)劃編制過程中,主動對接已經批復的城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃,確保規(guī)劃布局、尤其是近期實施項目與兩個規(guī)劃在用地上不存在沖突(圖18)。由于開發(fā)邊界沒有劃定,規(guī)劃將現行批復的城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設用地范圍進行疊加、合并,該范圍內不得布局集聚提升類村莊、避免布局特色保護類村莊,以減少未來和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界沖突的情況。

(2)避讓基本農田。項目組與各鎮(zhèn)、村積極溝通規(guī)劃村莊邊界選址,協調與基本農田矛盾,通過多輪的反復協調,最終確保方案與永久基本農田無沖突。

(3)避讓生態(tài)敏感區(qū),確保規(guī)劃的集聚提升類村莊、特色保護類村莊全部不在生態(tài)紅線區(qū)域,生態(tài)紅線范圍內的村莊盡量納入搬遷撤并類。

規(guī)劃形成的成果未來統(tǒng)一納入國土空間總體規(guī)劃,作為國土空間總體規(guī)劃的前期支撐;同時,規(guī)劃本身也作為指導實用性村莊規(guī)劃的法定依據,將鎮(zhèn)村布局規(guī)劃融入新的空間規(guī)劃體系之中。

6 結束語

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃已經經歷了多輪修編、調整,既是因為時代背景變遷、城鄉(xiāng)建設重點變化,也是因為規(guī)劃脫離鄉(xiāng)村發(fā)展實際、脫離農民實際需求等原因。在城鎮(zhèn)化進程過半的背景下,從城市視角回歸鄉(xiāng)村視角,關注鄉(xiāng)村本身的生產、生活需求,體現鄉(xiāng)村本身特點,探索鄉(xiāng)村振興的路徑是重要的課題。針對鄉(xiāng)村特點、地方差異、特殊人群實際情況,因地制宜采用編制技術手段、制定針對性保障政策,確保規(guī)劃具有較高的可操作性。在國土空間規(guī)劃體系構建的過程中,如何與總體規(guī)劃、其它專項規(guī)劃、下位規(guī)劃進行銜接,也是當下鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等專項規(guī)劃需要探索的重要課題。