鄢定保

(昆明市建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理總站,云南昆明 650000)

0 引言

建設(shè)單位(房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè))是工程建設(shè)的發(fā)起人,是勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位以及廣大購房者的“甲方”,是工程建設(shè)(開發(fā))第一獲益人;根據(jù)風(fēng)險分配原則理論,其理應(yīng)是工程質(zhì)量第一責(zé)任人。實踐也證明,建設(shè)單位才是決定工程質(zhì)量(品質(zhì))的第一人,其決定著工程質(zhì)量的上限;抓住建設(shè)單位,就是抓住了解決問題的“牛鼻子”。

2017年3月,《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)工程質(zhì)量安全提升行動方案的通知》中提到“要強化建設(shè)單位的首要責(zé)任”。2020年9月,《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于落實建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的通知》詳細(xì)闡述了工程質(zhì)量首要責(zé)任的內(nèi)涵與要求。之后,各地也相繼出臺了落實建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的實施細(xì)則。但相關(guān)政策、規(guī)定在執(zhí)行過程中仍然存在不少問題,需要更多有力舉措才能治愈頑疾。

1 建設(shè)單位自身常見問題及其危害

現(xiàn)階段,建設(shè)單位在履行質(zhì)量責(zé)任方面存在較多問題,常見表現(xiàn)形式有:

(1)如同工程施工掛靠一樣,個別房地產(chǎn)開發(fā)項目也存在掛靠現(xiàn)象,其追求短期利益,忽視社會責(zé)任。

(2)成長(擴張)型企業(yè)項目級管理人員普遍年輕化,其雖精力旺盛、干勁十足,但在技術(shù)性強的質(zhì)量控制方面,知識沉淀、經(jīng)驗積累不足,質(zhì)量風(fēng)險意識不強,有效的質(zhì)量管控措施不多,重大質(zhì)量問題(隱患)時有發(fā)生。

(3)建設(shè)單位過度干涉子公司的經(jīng)營,隨意挪用具有獨立法人資格的子公司的資金,獲利不擔(dān)責(zé),對子公司工程項目的正常實施造成了潛在的影響。

(4)建設(shè)單位要求施工單位墊資或拖欠工程款(進度款),造成施工單位以降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來緩解壓力;造成工程款層層拖欠,降低了各層級施工管理和作業(yè)人員的工作積極性,對工程質(zhì)量造成了潛在的影響。

(5)基于違法成本小于收益的現(xiàn)實,項目(特別是不急于交易、不直接形成產(chǎn)權(quán)的廠房、安置房、市政工程、邊坡工程等項目)常違反基本建設(shè)程序擅自開工建設(shè)、擅自投入使用。與此同時,施工圖審查、施工許可證手續(xù)完善后再大規(guī)模變更設(shè)計內(nèi)容而又不及時辦理變更手續(xù)的情況也時有發(fā)生,等同于未辦理施工許可擅自施工。

(6)隨意將“有利可圖”的分部分項工程(如樁基工程、精裝工程)肢解發(fā)包,規(guī)避監(jiān)管,造成專業(yè)承包單位不專業(yè)或相互推諉扯皮,影響工程質(zhì)量的可靠性。

(7)極限使用容積率等規(guī)劃指標(biāo),同時故意留足建筑可“幻變”空間并口頭宣傳,變相突破容積率等指標(biāo)限制,后期再由購房者自行改造或建設(shè)單位統(tǒng)一改造。例如,首層圈占公共綠地,頂層圈占公共屋面或隨意加層,陽臺外側(cè)增加樓層板,臨時機械車位、草皮應(yīng)付規(guī)劃驗收等嚴(yán)重影響了工程規(guī)劃的嚴(yán)肅性以及鄰里和睦,還可能影響結(jié)構(gòu)安全。

(8)在建設(shè)單位的授意或影響下,建筑設(shè)計周期普遍偏短,施工圖設(shè)計深度也往往不足,造成設(shè)計漏洞或可操作空間增多。例如,大多數(shù)施工圖中對裝修材料或產(chǎn)品的等級和具體指標(biāo)缺乏描述(如未明確防盜門等級、墻地磚吸水率、鋁扣板厚度、不銹鋼牌號),造成建設(shè)或施工單位按最低標(biāo)準(zhǔn)進行采購,造成購房者質(zhì)疑其價高質(zhì)低——目前,相關(guān)投訴大量存在且不易裁決、處理。

(9)過于“精打細(xì)算”,過于看重“總價控制”,致使在施工圖設(shè)計完成之后以及施工階段,對可能增加造價但卻可以提升工程質(zhì)量(美觀性、耐久性等)的合理化建議置之不理——特別是項目級管理人員怕走流程、怕造價審計,存在“多一事不如少一事”及“做得越多、錯得越多”的心態(tài),不愿正視問題的存在。

(10)受KPI考核影響,管理人員更關(guān)注進度、投資控制而忽略質(zhì)量管控,質(zhì)量控制過于依賴或信任監(jiān)理單位——“沒有壓力就沒有動力”,監(jiān)理人員若沒有適度的約束,難以完全做到“食君之祿,忠君之事”,甚至還會“放飛自我”。與此同時,個別建設(shè)單位又過于自信、強勢,嚴(yán)重影響了相對中立和專業(yè)的第三方監(jiān)管主體能力的發(fā)揮和權(quán)力的行使,使得監(jiān)理單位形同虛設(shè),違反了《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》中關(guān)于必須實行監(jiān)理的建設(shè)工程的條文初衷。

(11)在房地產(chǎn)行情低迷等不利情況下,故意延緩施工進度,在行情好轉(zhuǎn)或交房壓力下又強制壓縮剩余合理工期,造成有效工期嚴(yán)重不足、施工節(jié)奏被打亂,造成質(zhì)量控制流程(環(huán)節(jié))、檢查驗收數(shù)量、合理的工藝間隙期等被壓縮,“忙中出錯”幾率大增。

2 政策法規(guī)及行業(yè)監(jiān)管中的問題

(1)房地產(chǎn)開發(fā)商資質(zhì)的獲取相對容易,法律法規(guī)對建設(shè)單位人員資質(zhì)及數(shù)量等要求不高,在工程質(zhì)量管理方面容易存在“外行管內(nèi)行”的現(xiàn)象。此外,出于稅收等原因,地方政府常要求(或變相要求)建設(shè)單位在當(dāng)?shù)刈怨?這類公司穩(wěn)定性極差,注銷、破產(chǎn)也較容易——房屋還沒有過保修期,已經(jīng)找不到責(zé)任單位。

(2)房屋預(yù)售制嚴(yán)重影響了各方提升工程質(zhì)量(品質(zhì))的積極性——行情好時,一預(yù)售便售罄,建設(shè)單位失去了精益求精的動力;行情不好時,建設(shè)單位又得想方設(shè)法降低成本。此外,當(dāng)市場出現(xiàn)問題時,各地出于為企業(yè)“排憂解難”和化解系統(tǒng)性風(fēng)險等考慮,可能還會降低預(yù)售條件或放松對房屋交付條件(標(biāo)準(zhǔn))的把關(guān)。

(3)格式化房屋預(yù)售合同(范本)對工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、重大質(zhì)量問題的認(rèn)定、質(zhì)量糾紛的處理方式及原則未做詳細(xì)闡述,造成合同雙方對預(yù)售房屋存在不同的預(yù)期。例如:①未對電梯前室裝修標(biāo)準(zhǔn)、小區(qū)花草樹木品種與數(shù)量、小區(qū)大門品質(zhì)、小區(qū)道路寬度及材質(zhì)等進行約定;②未明確櫥柜背面是否貼磚、房間是否穿強弱電線;③未針對常規(guī)質(zhì)量問題(如樓層凈高)明確可維修、可賠償、可退房的條件以及經(jīng)濟賠償標(biāo)準(zhǔn),造成糾紛難以調(diào)解;④未附有效的重要施工圖設(shè)計文件,后期入戶門隨意調(diào)整開啟方向,車輛出入口、廣場位置等隨意布置,造成后期相關(guān)投訴大量存在。

(4)目前,法律法規(guī)中規(guī)范工程質(zhì)量相關(guān)行政執(zhí)法和行政處罰方面的條款還過于籠統(tǒng),檢查驗收等環(huán)節(jié)缺少“一票否決”類的負(fù)面清單,造成自由裁量、“靈活把握”現(xiàn)象過多,造成發(fā)現(xiàn)問題易、解決問題難,工程質(zhì)量常見問題(質(zhì)量通病)的數(shù)量及表現(xiàn)形式?jīng)]有明顯變化。與此同時,行政執(zhí)法與行政處罰分離后眾多不大不小的違法違規(guī)行為的處罰效率、力度也明顯降低或減小,加之當(dāng)下各地都在強調(diào)提升營商環(huán)境,加大招商引資力度,部分公務(wù)人員沒有準(zhǔn)確領(lǐng)會精髓,生怕“得罪”企業(yè)后被判“大局意識不強”,從而使得基層執(zhí)法人員喪失了必須處罰的魄力與勇氣,對違法違規(guī)行為止步于警告、整改、再整改(曝光、處罰沒有跟上)——長此以往,極易造成“劣幣驅(qū)逐良幣”,誘使好人變壞人。

(5)現(xiàn)行法律法規(guī)中的工程質(zhì)量保修期的規(guī)定與工程合理使用期嚴(yán)重脫節(jié)(例如一些給水管道宣稱可以使用壽命50年,但其保修期其實只有2年),這難以引導(dǎo)建設(shè)、施工單位自覺提升工程質(zhì)量,做“百年工程”。與此同時,目前大多數(shù)建設(shè)、施工單位甚至政府監(jiān)管部門都認(rèn)為,過了保修期,則建設(shè)、施工等單位便無需再對偷工減料、不按圖施工等行為負(fù)責(zé),這既違背質(zhì)量終身責(zé)任制的理念,也違反了法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定(相關(guān)司法判例可以佐證)。

(6)工程創(chuàng)優(yōu)的獎勵性機制還不健全,工程質(zhì)量監(jiān)管、評價(含后評價)體系不完善或不盡合理,難以支撐建筑業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。例如,工程質(zhì)量驗收缺少強制性的量化評價標(biāo)準(zhǔn),質(zhì)量驗收結(jié)論往往僅有“合格”與“不合格”的區(qū)別;質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)獎活動也僅由行業(yè)協(xié)會牽頭組織(不具有強制性);設(shè)計、施工等合同中若未事先規(guī)定創(chuàng)優(yōu)目標(biāo),則各“乙方”的額外付出很難得到直接的回報(建設(shè)單位不會主動給予其獎勵)。與此同時,我國建筑的平均壽命(含裝修壽命)較短,自然難以激發(fā)從業(yè)者追求卓越——“時間檢驗真理”,缺少足夠時間(壽命)則自然難以準(zhǔn)確評判工程質(zhì)量,難以彰顯企業(yè)信譽與實力。

(7)相關(guān)法律法規(guī)對“重大設(shè)計變更”和“重要使用功能”的定義模糊,造成建設(shè)單位有意或無意地忽略了設(shè)計變更的重新報審工作,同時還造成購房者認(rèn)為應(yīng)該征求其意見的設(shè)計變更事項未通知購房者,影響了其合法權(quán)益,進而引發(fā)了大量投訴。

(8)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)范)中的非強制性條文沒有絕對的強制性,建設(shè)、設(shè)計等單位執(zhí)行過于隨意、隨心,違背了技術(shù)規(guī)范制定的初衷,阻礙了工程質(zhì)量(品質(zhì))的不斷提升,還造成工程質(zhì)量投訴不斷。例如:GB 50096-2011《住宅設(shè)計規(guī)范》中規(guī)定,“向外開啟的戶門不應(yīng)妨礙公共交通及相鄰戶門的開啟”,但實踐中,購房者反映住宅相鄰?fù)忾_戶門相互碰撞或影響通行的投訴時有發(fā)生,建設(shè)、設(shè)計單位解釋其不是強條可以不嚴(yán)格執(zhí)行,施工圖審查機構(gòu)回復(fù)不在其審查范圍之內(nèi),施工單位表示其為按圖施工。

(9)相比于安全生產(chǎn)管理,由于質(zhì)量問題專業(yè)性過強、后果難量化、原因易被歸為天災(zāi)、曝光率低、追責(zé)相對較輕等原因,造成各級政府對工程質(zhì)量的重視程度還不夠,高含金量的規(guī)范性文件遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,建筑行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展難以真正落實?！殚啽姸嗾靶袠I(yè)主管部門官方網(wǎng)站,加強質(zhì)量監(jiān)管的文件遠(yuǎn)少于關(guān)于加強安全生產(chǎn)管理的文件。

(10)全國及省級統(tǒng)一的質(zhì)量監(jiān)管規(guī)章制度、工作流程、監(jiān)管要點、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等相對較少或細(xì)化深度不足,市、縣地方政府的“能動性”過度發(fā)揮,造成各地政策可能千差萬別,加之政策、規(guī)定透明度又不高(大量地方性規(guī)章制度不能夠公開查詢),嚴(yán)重影響了統(tǒng)一開放、競爭有序的市場的形成——企業(yè)到一個地方往往需要較長的適應(yīng)期,或者需要借助當(dāng)?shù)孛罎L打多年的企業(yè)或個人才能夠順利開展工作。

(11)對“放管服”理解有偏差、執(zhí)行有偏位,該放的不放,該管的不管。如:①施工圖審查機構(gòu)準(zhǔn)入放開、工程質(zhì)量檢測機構(gòu)準(zhǔn)入放開,在發(fā)揮其市場活力的同時,由于監(jiān)管、考核制度不健全,造成市場惡性競爭——誰價格更低、誰勾兌容易,建設(shè)單位就委托誰;②部分地方已開始取消施工圖強制性審查等要求,強調(diào)事中、事后監(jiān)管,但行政執(zhí)法(處罰)寬松軟現(xiàn)象難以在短時間內(nèi)改變,其極易降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),增加質(zhì)量安全隱患——非原則性問題,在后期發(fā)現(xiàn)時,一般不會逗硬處罰,不會“亡羊補牢”。

3 對策建議

(1)完善房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定,合理設(shè)置單位注冊資本可同時開發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模。強化建設(shè)單位企業(yè)和項目管理人員的配備、動態(tài)核查要求。要求建設(shè)單位根據(jù)工程項目規(guī)模和特點,配備資歷、能力與之匹配的專職質(zhì)量負(fù)責(zé)人;強調(diào)權(quán)責(zé)統(tǒng)一,對項目管理人員合理授權(quán)。

(2)建立科學(xué)、透明的從業(yè)人員評價機制,對所有從業(yè)人員嚴(yán)格進行全生命周期的職業(yè)業(yè)績、信用評價,并與其執(zhí)業(yè)活動掛鉤,讓所有從業(yè)人員無論在何時、何地,都做到“心中有戒、行有所止”,失信將被限制甚至禁止執(zhí)業(yè)。

(3)“子不教父之過”,強化對建設(shè)單位股東或母公司的信用評價和市場準(zhǔn)入要求。建設(shè)單位出現(xiàn)違法違規(guī)行為以及隨意破產(chǎn)或注銷的,其實際控股企業(yè)或個人也應(yīng)同時承擔(dān)一定的責(zé)任,給予其適當(dāng)?shù)膽徒浠虿涣夹庞糜涗?情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)對股東及高管進行大額經(jīng)濟處罰。提升地產(chǎn)企業(yè)設(shè)立地產(chǎn)類子公司的門檻并加強監(jiān)管,如母公司信譽不良的嚴(yán)格控制其新增子公司;禁止其隨意挪用既有子公司資金的行為。

(4)強化政府投資項目的帶頭示范作用,如帶頭遵守基本建設(shè)程序——先勘察、后設(shè)計,先設(shè)計、后施工,先有施工許可、后施工,先完善變更手續(xù)、再施工,先竣工驗收、再投入使用。政府、國企的同類違法違規(guī)行為(無論其是否出于公心)應(yīng)從重處罰,而不是從輕處罰。

(5)強化合同及履約管理。在工程(特別是政府投資工程)招投標(biāo)過程中,將各“乙方”的質(zhì)量管理水平、信用記錄、不良行為記錄、創(chuàng)優(yōu)獲獎情況單列,作為評標(biāo)、定標(biāo)的重要依據(jù)。與此同時,細(xì)化勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理合同條款,特別是其中的履職要求和違約處罰相關(guān)規(guī)定,并在實施過程中依約對各乙方進行嚴(yán)格監(jiān)管與考核。例如,應(yīng)強化勘察、設(shè)計單位參與施工過程服務(wù)要求,避免設(shè)計與施工脫節(jié),確保設(shè)計意圖的實現(xiàn)。

(6)強化建設(shè)單位在設(shè)計和施工質(zhì)量方面的“連帶責(zé)任”。設(shè)計質(zhì)量明顯不高,設(shè)計深度明顯不足,或施工過程明顯未按圖施工等情況下,應(yīng)首先追究建設(shè)單位的責(zé)任,再追究設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的責(zé)任。特別是參建各方違反法律法規(guī)及工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn),建設(shè)單位包庇縱容、知情不報的,必須同時對建設(shè)單位進行嚴(yán)厲處罰。

(7)嚴(yán)查肢解發(fā)包及指定分包行為。應(yīng)該和可以由一家總承包單位完成的施工內(nèi)容不得由兩家來完成。合理的專業(yè)發(fā)包必須按要求單獨辦理施工許可證,且同期施工時同樣應(yīng)納入總包單位統(tǒng)籌管理。

(8)嚴(yán)控墊資行為,加強建設(shè)單位工程款支付情況動態(tài)核查。嚴(yán)查建設(shè)單位資金流水及其使用情況,無可靠資金來源的,不得大規(guī)模開展工程建設(shè)。

(9)完善房屋預(yù)售制度(或是淘汰房屋預(yù)售制),加強預(yù)售資金監(jiān)管。完善商品房買賣格式化合同條款,特別是細(xì)化工程質(zhì)量問題現(xiàn)象描述、技術(shù)處理方式、合同爭議解決方式、賠償(補償)標(biāo)準(zhǔn)等條款內(nèi)容,以便更加公正地維護雙方利益,減少后期投訴(信訪)量,降低糾紛協(xié)調(diào)處理難度。同時,進一步細(xì)化“重大設(shè)計變更”“重要使用功能”的定義,防止建設(shè)單位隨便進行設(shè)計變更和規(guī)避施工圖審查,確保購房者對重大設(shè)計變更的知情權(quán)。

(10)“陽光是最好的防腐劑”,為更好地營造統(tǒng)一開放、競爭有序的市場,建議重要地方性規(guī)定盡量提至上一級政府或主管部門的文件中統(tǒng)一發(fā)布,以更好地保證地方政策的合規(guī)性、透明性、更大范圍的普適性。與此同時,應(yīng)最大程度地公開地方性法律法規(guī)及規(guī)范性文件,確保能夠公開查詢。勿將提升營商環(huán)境與嚴(yán)格執(zhí)法對立,一視同仁、公開透明就是最好的營商環(huán)境。

(11)進一步探索外部監(jiān)督、業(yè)主監(jiān)督制度,讓工程建設(shè)過程更加透明,如:①進一步落實業(yè)主開放日活動,邀請業(yè)主代表、社會專業(yè)人士審查施工圖、參與隱蔽工程及重大節(jié)點驗收;②工程竣工后,及時向社會,特別是購房者公開全套施工圖(含設(shè)計變更、技術(shù)核定),公開重要工程材料、實體檢測報告,公開各分部分項工程驗收資料。

(12)牢固樹立底線意識,強化制度創(chuàng)新,制定重大質(zhì)量問題判定標(biāo)準(zhǔn),制定“一票否決”問題清單,并公開發(fā)布和嚴(yán)格執(zhí)行。與此同時,加大違法違規(guī)行為及工程質(zhì)量問題的強制曝光力度,努力營造“好人有好報、壞人不善終”的輿論環(huán)境——目前,在各級政府及相關(guān)主管部門官網(wǎng)上能夠看到的違法違規(guī)行為及工程實體質(zhì)量問題的曝光信息寥寥無幾,與實際情況相差甚遠(yuǎn)。

(13)“慢工出細(xì)活”,應(yīng)科學(xué)合理地制定設(shè)計周期、分部分項工程施工工期定額;以此為依據(jù),在施工圖審查階段嚴(yán)格審查實際設(shè)計周期是否合理,在施工過程中及時審查各分部分項工程的實際有效工期是否得到保障,及時、堅決地糾正、處罰和曝光相關(guān)違規(guī)行為;建議增加“未經(jīng)有效工期審查,不得進行竣工驗收”的相關(guān)法律條文。

(14)完善工程質(zhì)量保修制度。建議增加“未按規(guī)范設(shè)計、未按圖施工的行為不受工程保修期保護”的法律條款,并明確小區(qū)道路、景觀小品等配套設(shè)施保修期,杜絕以次充好、偷工減料等行為。此外,應(yīng)大力推行覆蓋工程合理使用期(而不僅僅是保修期)的工程質(zhì)量保險制度。

(15)建立工程質(zhì)量強制后評價機制。如在竣工交付3年、10年后,再次評估規(guī)劃、設(shè)計意圖的實現(xiàn)情況,評估工程設(shè)計、施工的真實水平,以此作為各方信用、能力評價及后續(xù)政策制定的依據(jù),以此鼓勵各方做良心工程、百年工程。