董 云

(陜西省土地工程建設(shè)集團有限責(zé)任公司，陜西 西安 710075)

引言

土地整治是解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中優(yōu)化土地資源利用結(jié)構(gòu)、保障經(jīng)濟穩(wěn)定快速增長以及維持生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性的主要手段[1,2]。當(dāng)前，我國已進入新的發(fā)展階段，在工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展的大背景下，傳統(tǒng)的單一土地整治模式已難以完全改變“鄉(xiāng)村耕地碎片化以及生態(tài)質(zhì)量退化”等多維度問題并存的局面[3,4]。土地的整治也不能只追求經(jīng)濟效益，更多的是要做好鄉(xiāng)村文化的篩選和繼承、生活水平的提升、環(huán)境的保護和資源的利用等環(huán)節(jié)的同步建設(shè)[5,6]。圍繞著經(jīng)濟發(fā)展和社會訴求的轉(zhuǎn)變，土地整治的內(nèi)涵和主要功能也不斷得到整合和優(yōu)化，以多目標(biāo)定位、多模式實施、多元化投入為特點的土地綜合整治模式已成為優(yōu)化國土空間利用格局和切實改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的主要途徑[7,8]。在此背景下，開展全域土地綜合整治將是全面推進我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。全域土地綜合整治是基于“山水林田湖草沙”系統(tǒng)理念，依據(jù)國土空間總體規(guī)劃以及國土空間生態(tài)保護修復(fù)等相關(guān)專項規(guī)劃，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，對生態(tài)功能受損、退化的土地進行綜合治理的過程[9]。本文從全域土地綜合整治發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了其存在的問題，并提出通過加強政府職能部門主導(dǎo)責(zé)任、強化科技支撐力度、拓寬資金投入渠道、深度優(yōu)化三生空間布局，以及不斷推進采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)等幾個角度來全面推進全域土地綜合整治工作，為鄉(xiāng)村“三生空間”持續(xù)優(yōu)化提供必要借鑒。

1 全域土地綜合整治發(fā)展現(xiàn)狀

我國土地整治的主要對象在農(nóng)村，隨著耕地保護政策的不斷細化、要求不斷提高，借由占補平衡項目以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增建掛鉤等項目的實施，極大地補充了耕地數(shù)量，為全國范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展土地需求提供了有力保障。結(jié)合目前實際情況來看，我國部分發(fā)達地區(qū)如江蘇等地區(qū)，由于試點工作起步較早取得了初步成效，全國大部分地區(qū)全域土地綜合整治試點仍處于實施方案編制階段，在具體工作開展中也不能全面把握全域土地綜合整治的真正內(nèi)涵，在財政資金拖入不足的背景下，鼓勵社會資本參與全域土地綜合整治則成為項目實施所需資金的有效補充，但由于目前尚未有健全的政策和相關(guān)機制，社會資本參與全域土地綜合整治的收益回報存在一定不確定性。但可以看到的是，我國目前全域土地綜合整治試點工作仍處在起步階段。2021年3月，《中共陜西省委 陜西省人民政府關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實施意見》提出，要以增加農(nóng)民收入為出發(fā)點和落腳點全面推進鄉(xiāng)村振興，5年培育建設(shè)創(chuàng)建10個示范縣，100個左右鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)，1000個示范村，打造鄉(xiāng)村振興示范樣板。在未來，全域土地整治工作展現(xiàn)出巨大的市場潛力。

2 全域土地綜合整治實踐對策

項目區(qū)具備較好的基礎(chǔ)條件，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完善，當(dāng)?shù)卮迕褚庠笍娏?，試點區(qū)域內(nèi)建設(shè)條件較好，符合國家全域土地綜合整治試點要求以及現(xiàn)有農(nóng)地整治工作，符合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。針對項目區(qū)空間布局存在的主要問題，試點項目建設(shè)內(nèi)容主要圍繞農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)展開。

2.1 加強政府職能部門主導(dǎo)責(zé)任

全域土地綜合整治工作涉及建設(shè)范圍廣泛，地方政府各職能部門參與度較高，與傳統(tǒng)的占補平衡項目或增加掛鉤項目均有本質(zhì)的區(qū)別。在國土空間規(guī)劃背景下，雖然大體上消除了各政府職能部門間政策或相關(guān)規(guī)劃中的差異，但全域土地綜合整治是近年來新提出的新興概念，且在全國范圍內(nèi)僅以試點形式開展，因而首先要建立縣級或區(qū)級政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的全域土地綜合整治工作小組，明確責(zé)任部門，做好項目立項、驗收、監(jiān)督檢查等日常工作，切實加強政府職能部門主導(dǎo)責(zé)任。同時，將全域土地綜合整治完成情況列入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各村年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要不定期開展專項督查并定期通報，對履行職責(zé)不認真、工作進展緩慢的，嚴(yán)肅追究責(zé)任。同時，要以全域土地綜合整治相關(guān)政策為指引，引導(dǎo)社會力量、市場主體和農(nóng)民群眾積極參與，營造良好的社會輿論氛圍。

2.2 強化科技支撐力度

全域土地綜合整治的重點在于確保土地再利用程度的提高和生態(tài)環(huán)境的大力改善，土地資源綜合質(zhì)量和利用效率的提高離不開科技力量的投入。隨著時代的發(fā)展，我國土地整治工作經(jīng)歷了由粗放到細致、由機械代替人力的巨大變遷。截至目前，已有大量先進科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于土地整治項目并取得顯著成果，從外業(yè)踏勘調(diào)查方來看，借助Google Earth、Bigemap、奧維互動地圖以及天地圖等國內(nèi)外先進的高精度遙感影像技術(shù)和無人機航拍技術(shù)的支撐，極大地整合了土地整治各項時間成本和人力成本等；從土地整治相關(guān)內(nèi)業(yè)工作來看，先后出現(xiàn)了ArcGIS、MapGIS、Auto Cad、Gland、“蒼穹”等一系列計算機輔助處理技術(shù)，極大地提高了內(nèi)業(yè)工作效率，簡化了相關(guān)圖件制作和資料編制流程，科技進步也為土地整治工作的持續(xù)優(yōu)化提供了必要保障。土地整治行業(yè)要以土地資源安全戰(zhàn)略為統(tǒng)籌，著重開展三生空間治理工作，并在結(jié)合現(xiàn)有土地工程技術(shù)的基礎(chǔ)上，增加科技投入，開展土地工程科研等相關(guān)研究，從退化土地治理、污損土地修復(fù)到開展土地工程領(lǐng)域新材料、新裝備的研發(fā)，進一步推動土地工程領(lǐng)域的穩(wěn)步提升。此外，要在土地工程科研轉(zhuǎn)化上繼續(xù)深入開展，梳理、整合現(xiàn)有的土地工程行業(yè)科技，從各單項工程的實施進行分解，針對性地研究每個單項工程的科技優(yōu)化手段，將研究成果應(yīng)用推廣于項目建設(shè)過程中。同時，有目的性地開展鹽堿地治理、重金屬污染用地修復(fù)以及退化土地利用等難點問題的研究，在拓寬土地整治領(lǐng)域渠道的同時也為我國國土空間整治提供必要的技術(shù)支撐。

2.3 拓寬資金投入渠道

全域土地綜合整治是整合土地整治、農(nóng)村人居環(huán)境提升、采煤沉陷區(qū)治理以及生態(tài)修復(fù)等相關(guān)涉農(nóng)、涉地以及生態(tài)修復(fù)工作的綜合反映，潛在資金投入量較大，且回收期較長，僅僅依靠當(dāng)?shù)卣斦Y金尚難以負擔(dān)，因此，要進一步活用占補平衡項目以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增建掛鉤項目實施相關(guān)政策，不斷拓寬資金來源。通過對項目區(qū)現(xiàn)有條田合并、插花地整治以及周邊未利用地整治形成集中連片的耕地，創(chuàng)造一定數(shù)量的新增耕地指標(biāo)，再由占補平衡指標(biāo)轉(zhuǎn)讓獲取經(jīng)濟收益。廢棄宅基地、村莊空閑地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃整理也是全域土地綜合整治的重要組成部分，而由此產(chǎn)生的增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用節(jié)余指標(biāo)可有效緩解全域土地綜合整治工作巨大的資金壓力。全域土地綜合整治是整合和優(yōu)化了農(nóng)業(yè)地整治、建設(shè)用地整治以及生態(tài)用地保護修復(fù)為一體的綜合性土地管理模式，也是助力鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的有力舉措。因此，要充分應(yīng)用政策支撐，深入開展補充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)交易渠道和收益管理辦法研究，做好全域土地綜合整治的同時也要用好相關(guān)土地政策。全域土地綜合整治開展的重點主要圍繞農(nóng)用地、建設(shè)用地以及生態(tài)用地，在項目規(guī)劃時，要結(jié)合擬開發(fā)區(qū)域?qū)r(nóng)用地整理潛力、建設(shè)用地整理潛力以及生態(tài)保護修復(fù)潛力進行充分分析，同時統(tǒng)籌耕地保護、生態(tài)保護、鄉(xiāng)村風(fēng)貌以及歷史文化保護，形成規(guī)劃區(qū)域統(tǒng)一、建設(shè)內(nèi)容整合的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。另外，要加大力度鼓勵激勵新型農(nóng)業(yè)投資主體等社會資本投入，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地管理和利用模式，尋求新的利益增長點。

2.4 深度優(yōu)化三生空間布局

要在全域土地綜合整治和國土空間規(guī)劃整體框架內(nèi)，按照規(guī)劃范圍內(nèi)各區(qū)域不同的屬性及特點，高標(biāo)準(zhǔn)劃定其主體功能，再根據(jù)其主體功能分布，延伸其他相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容。根據(jù)《關(guān)于進一步規(guī)范耕地占補平衡管理工作有關(guān)問題的通知》(陜自然資耕發(fā)〔2020〕11號)相關(guān)政策的規(guī)定和要求來看，雖然將嚴(yán)格控制耕地流失提上了新的整治高度，但農(nóng)村土地整治工作仍具備廣闊的實現(xiàn)空間。全域土地綜合整治是農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)工作的集合，但并不是將其三者進行簡單的疊加，而是要充分考慮“山、水、林、田、湖、草”生命共同體各要素之間的內(nèi)在聯(lián)系，要時刻牢記并突出“全域”理念，結(jié)合國土空間規(guī)劃“一張圖”，實施全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合整治，努力實現(xiàn)土地整治功能多元化、城鎮(zhèn)環(huán)境友好化以及景觀格局生態(tài)化綜合發(fā)展。在規(guī)劃設(shè)計中要深化“全域”內(nèi)涵解析，提高站位，充分考慮項目區(qū)土壤、地形、氣候、土地利用狀況、鄉(xiāng)土人情、人居環(huán)境和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方面的內(nèi)容，對存在的問題針對性地提出解決方案和有效措施，并組織各類專家對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的設(shè)計內(nèi)容進行深入論證。在具體實施過程中，要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景指引下細化土地整治工程各項施工工藝、流程和方法，綜合考慮規(guī)劃區(qū)土地現(xiàn)狀類型、自然適宜性和生產(chǎn)潛力以及工程地質(zhì)條件和應(yīng)用機械的可能性，結(jié)合社會環(huán)境條件和經(jīng)濟因素，采用高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，同時優(yōu)化配置水資源，重視土壤培肥等農(nóng)藝措施，促進土地生態(tài)整治效果的提升。同時，全域土地綜合整治政策也是積極踐行“山水林田湖草”生命共同體理念的重要抓手。全域土地綜合整治允許合理調(diào)整永久基本農(nóng)田規(guī)劃范圍，但在規(guī)劃過程中要嚴(yán)格禁止生態(tài)紅線范圍調(diào)整以及其他法律明文規(guī)定的相關(guān)地址選取。為促進土地整治收益和土地流轉(zhuǎn)收益，要進行零散地塊合并，規(guī)范地塊形狀，通過大力推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，配置和完善田間灌溉設(shè)施，進一步提升糧食產(chǎn)能，并通過新增耕地等別評定，優(yōu)先將一般農(nóng)用地中具有較高耕地質(zhì)量的土地納入基本農(nóng)田保護范圍；要依據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和助力脫貧攻堅具體要求，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的有效施行，有重點地發(fā)展中心村，逐步調(diào)整自然村，引導(dǎo)村民住宅向中心村集中建設(shè)，有計劃地推進村莊整合及遷村進鎮(zhèn)，逐步改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村建設(shè)用地效益，努力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

2.5 不斷推進采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)

我國是煤炭資源開采和消費大國，而隨著煤炭資源不斷利用，很多地區(qū)也引發(fā)了煤礦塌陷、土地損毀、植被和地形地貌景觀破壞等巨大危害，采煤過程中產(chǎn)生的煤矸石、尾砂等廢棄物隨意堆放也造成大量土地資源破壞、閑置和水土及大氣污染，對當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娚?、生產(chǎn)和人身安全造成極不穩(wěn)定的影響。采煤塌陷區(qū)所引發(fā)的各類問題不斷得到重視，2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》(中發(fā)〔2018〕17號)，規(guī)劃制定了生態(tài)保護紅線并對礦山生態(tài)修復(fù)工作提出了十分必要的指導(dǎo)建議和有效的修復(fù)方法。2019年，自然資源部發(fā)布《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)，將礦山生態(tài)功能修復(fù)和后續(xù)資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，明確了一系列激勵政策，有力推進了礦山生態(tài)修復(fù)工作的步伐。因此，要結(jié)合全域土地綜合整治，對采煤沉陷區(qū)破壞耕地、破損林地等進行綜合整治。而修復(fù)過程中，要注重科技投入，不斷提高復(fù)墾技術(shù)，以提升耕地地力水平為目標(biāo)，不斷優(yōu)化土壤質(zhì)量，最大限度地提升糧食產(chǎn)能。

3 結(jié)語

全域土地綜合整治試點項目的實施進一步提高了農(nóng)用地利用效率，實現(xiàn)整治區(qū)規(guī)?；?jīng)營，為下一步土地流轉(zhuǎn)做好準(zhǔn)備工作，而通過對現(xiàn)有建設(shè)用地整理，進一步推進了城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)民進城務(wù)工意愿強烈，搬遷至新農(nóng)村，各類公共配套設(shè)施有保障，提高生活幸福指數(shù)。此外，對煤礦塌陷區(qū)及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)進行修復(fù)保護，進一步提高了當(dāng)?shù)厝司迎h(huán)境，提高適宜居住指數(shù)，也有利于鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。同時，防御自然災(zāi)害能力提高，鄉(xiāng)村自然景觀進一步得到保護。