摘 要：近二十年來，韓國校外培訓(xùn)治理以解決階段性問題為導(dǎo)向，以降低韓國學(xué)生校外培訓(xùn)參與率、減少學(xué)生應(yīng)試化訓(xùn)練、提升其綜合素質(zhì)、減輕韓國家庭校外培訓(xùn)經(jīng)濟(jì)支出負(fù)擔(dān)為目標(biāo)，秉持關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和針對性的理念。治理舉措包括：持續(xù)提高公辦學(xué)校教育質(zhì)量，將優(yōu)質(zhì)校外培訓(xùn)內(nèi)容引入公辦學(xué)校，選樹“無學(xué)生參加校外培訓(xùn)”典型學(xué)校案例，完善課后學(xué)校服務(wù)及EBS項(xiàng)目，減輕學(xué)生升學(xué)考試壓力，規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理等。在遵循政治規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和教育規(guī)律的原則下，體現(xiàn)出“治標(biāo)與治本結(jié)合、校內(nèi)與校外聯(lián)動(dòng)、線上與線下協(xié)同”的特征。通過仔細(xì)理析近二十年韓國四屆政府的校外培訓(xùn)治理政策及其成效，發(fā)現(xiàn)總體治理效果不彰。主要原因是韓國憲法賦予校外培訓(xùn)存在合法性后，教育過度市場化，國內(nèi)外資本與韓國校外培訓(xùn)行業(yè)進(jìn)行了緊密結(jié)合；更深層次原因則是學(xué)歷主義及名校崇拜，社會(huì)階層固化后年輕人階層躍升機(jī)會(huì)減少，以及學(xué)習(xí)競爭過度化等。

關(guān)鍵詞：韓國；校外培訓(xùn)；治理邏輯；階層固化

中圖分類號：G53/57 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-8502（2024）06-0018-17

一、引言

韓國校外培訓(xùn)（本文中的“校外培訓(xùn)”專指中小學(xué)教育階段的語文、英語、數(shù)學(xué)、科學(xué)等學(xué)科類課外培訓(xùn)，類似于英文中的shadow education，譯為“影子教育”），又稱私教育（韓文表述為???），已經(jīng)發(fā)展成為與韓國學(xué)校教育相并行的另一套教育體系。不同韓國學(xué)者對其發(fā)展歷程劃分各有差異，樸明熙（???）等認(rèn)為韓國校外培訓(xùn)發(fā)展可以分為開化以前的胎動(dòng)期、開化以后至日帝強(qiáng)占時(shí)的形成期、解放以后至1959年的跳躍期、1960—1979年的成長期、1980—1987年的停滯期、1988—2008年的再跳躍期、2009—2014年的維持期、2015年至今的轉(zhuǎn)換期八個(gè)階段[1]。通過分析政策文本及相關(guān)文獻(xiàn)，本文將韓國校外培訓(xùn)發(fā)展分為20世紀(jì)80年代以前的政策默許期、20世紀(jì)80年代的政策禁止期和20世紀(jì)90年代至今的政策規(guī)制期三個(gè)階段。20世紀(jì)80年代以前，韓國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，出現(xiàn)了“漢江奇跡”，韓國政府的教育治理重心是學(xué)校教育。1968年，韓國政府取消了初中入學(xué)考試，1973年實(shí)施“高中平準(zhǔn)化”政策，1974年實(shí)施高中多樣化政策。在這一階段，韓國政府大力鼓勵(lì)民間資本投資教育，對校外培訓(xùn)的規(guī)制關(guān)注不足。激烈的教育競爭導(dǎo)致韓國學(xué)生結(jié)束校內(nèi)學(xué)習(xí)后，繼續(xù)參加校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)，其目的是提高學(xué)習(xí)成績，從而促使學(xué)生校外培訓(xùn)參與率顯著增加，從1979年的6.2%迅速增加到1980年的14.9%。另外，這也加劇了韓國教育的應(yīng)試化傾向，在職教師、輔導(dǎo)班專兼職講師、在校大學(xué)生爭奪生源，甚至部分公辦學(xué)校在職教師也在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兼職，教育培訓(xùn)亂象叢生。

1980年，韓國實(shí)施了“7·30教育改革”，包括實(shí)施了《教育正?；c過熱課外解消方案》，嚴(yán)厲禁止校外培訓(xùn)，校外培訓(xùn)活動(dòng)從“明處”轉(zhuǎn)向“暗處”。20世紀(jì)90年代，韓國政府允許在讀大學(xué)生參與課外輔導(dǎo)班授課，并逐漸放寬對校外培訓(xùn)的管制，誘發(fā)了韓國校外培訓(xùn)的“蓬勃”發(fā)展。為遏制校外培訓(xùn)的這一發(fā)展勢頭，1997年，韓國政府制定了《緩解過熱課外補(bǔ)習(xí)及課外補(bǔ)習(xí)費(fèi)精減對策》（???? ?? ? ??? ?? ??）。在多方勢力的角逐下，2000年4月27日，韓國憲法裁判所判決“7·30教育改革”中關(guān)于嚴(yán)格禁止校外培訓(xùn)的政策規(guī)定違背了韓國憲法，這標(biāo)志著韓國嚴(yán)格禁止校外培訓(xùn)的政策正式終結(jié)。允許校外培訓(xùn)存在，并不表示韓國政府對校外培訓(xùn)治理失管、失控；相反，最近二十年來，韓國四屆政府頒布并實(shí)施了《預(yù)防過熱校外培訓(xùn)與公教育內(nèi)實(shí)化方案》（???? ?? ? ??? ??? ??，2000年6月）、《通過公教育正?；瘉砭珳p私教育費(fèi)對策》（??? ???? ?? ???? ?? ??，2004年2月）、《通過提高公教育競爭力來精減私教育費(fèi)對策》（??? ??? ??? ?? ???? ?? ??，2009年6月）、《強(qiáng)化公教育—精減私教育的善循環(huán)方案》（??? ??-??? ?? ??? ??，2011年5月）、《精減私教育與公教育正?；瘜Σ摺罚??? ?? ? ??? ??? ??，2014年12月）等多份政策文件，對校外培訓(xùn)進(jìn)行治理。同時(shí)，韓國政府自2007年開始統(tǒng)計(jì)并公布校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)調(diào)查結(jié)果。從韓國統(tǒng)計(jì)信息服務(wù)網(wǎng)站（簡稱KOSIS）公布的結(jié)果來看，近二十年來，韓國中小學(xué)生校外培訓(xùn)平均參與率從2001年的55.3%上升到2007年的77.0%；此后微幅下降，2016年降至67.8%；然后又開始逐年上升，2019年再次上升到74.8%，2023年飆升至78.5%。韓國中小學(xué)生校外培訓(xùn)近二十年來的發(fā)展歷程可歸納為“增加—減少—再增加”的波動(dòng)式發(fā)展。

為何韓國校外培訓(xùn)治理政策及其效果會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)？韓國校外培訓(xùn)治理的經(jīng)驗(yàn)和鏡鑒有哪些？本文以韓國政府近二十年來頒布實(shí)施的校外培訓(xùn)治理政策文件為分析對象，考察其校外培訓(xùn)治理重點(diǎn)政策的核心內(nèi)容、實(shí)施成效，比較近二十年來不同時(shí)期韓國校外培訓(xùn)治理政策的特點(diǎn)、優(yōu)劣及得失，以期為我國校外培訓(xùn)政策制定提供借鑒。

二、韓國重點(diǎn)校外培訓(xùn)治理政策的核心內(nèi)容及實(shí)施成效

韓國校外培訓(xùn)治理政策主要由兩大部分組成。一是關(guān)于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)制的法律法規(guī)，包括《輔導(dǎo)班設(shè)立·運(yùn)營與課外補(bǔ)習(xí)相關(guān)法律》《輔導(dǎo)班設(shè)立·運(yùn)營與課外補(bǔ)習(xí)相關(guān)法律施行令》《輔導(dǎo)班設(shè)立·運(yùn)營與課外補(bǔ)習(xí)相關(guān)法律實(shí)施細(xì)則》等。關(guān)于韓國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的立法研究，國內(nèi)已有相關(guān)論文發(fā)表[2]，本文不再贅述。二是近二十年來韓國四屆政府制定的關(guān)于校外培訓(xùn)治理的具體政策文件，主要包括《預(yù)防過熱校外培訓(xùn)與公教育內(nèi)實(shí)化方案》等5份政策文本。其中最為核心的政策文件是盧武鉉政府的《通過公教育正?；瘉砭珳p私教育費(fèi)對策》（2004年），李明博政府的《通過提高公教育競爭力來精減私教育費(fèi)對策》（2009年）和樸槿惠政府的《精減私教育與公教育正?；瘜Σ摺罚?014年）3份政策文本。從韓國校外培訓(xùn)治理政策文本內(nèi)容來看，其基本思路是通過提高公辦學(xué)校教育質(zhì)量、規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展、將優(yōu)質(zhì)校外培訓(xùn)資源引入公立學(xué)校等方式，實(shí)現(xiàn)降低韓國學(xué)生校外培訓(xùn)參與率及減輕學(xué)生家長校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。文在寅政府時(shí)期的韓國校外培訓(xùn)參與率曾因疫情出現(xiàn)過短暫性降低的情況。綜合來看，韓國近二十年的校外培訓(xùn)治理取得了一定成效，但總體效果不彰。韓國正、反兩方面的經(jīng)驗(yàn)頗值得我國參考借鑒，尤其是韓國校外培訓(xùn)治理過程中存在的問題尤其值得我們深刻反思和規(guī)避。下面分別對韓國盧武鉉、李明博、樸槿惠和文在寅政府時(shí)期的校外培訓(xùn)治理政策及其實(shí)施成效予以詳細(xì)理析。

（一）盧武鉉政府的校外培訓(xùn)治理政策及實(shí)施成效

盧武鉉政府制定的《通過公教育正?；瘉砭珳p私教育費(fèi)對策》是韓國校外培訓(xùn)治理最基礎(chǔ)、最核心的政策文件。其政策制定背景：一是2000年韓國憲法裁判所認(rèn)為“嚴(yán)格禁止校外培訓(xùn)”的政策內(nèi)容侵犯了學(xué)生的學(xué)習(xí)權(quán)與幸福追求權(quán)、父母子女養(yǎng)育權(quán)和教育權(quán)、校外教師職業(yè)選擇權(quán)，判決禁止校外培訓(xùn)的政府決策違背憲法，校外培訓(xùn)獲得了法律保護(hù)，得到全面允許；二是韓國立法機(jī)關(guān)已根據(jù)憲法裁判所的最新判決，對2001年的《輔導(dǎo)班設(shè)立·運(yùn)營與課外補(bǔ)習(xí)相關(guān)法律》進(jìn)行了修訂，完善了配套制度；三是韓國政府頒布并實(shí)施了《緩解過熱課外補(bǔ)習(xí)及課外補(bǔ)習(xí)費(fèi)精減對策》（1997年）和《預(yù)防過熱校外培訓(xùn)與公教育內(nèi)實(shí)化方案（2000年）》兩個(gè)校外培訓(xùn)治理文件，但實(shí)施效果并不明顯。據(jù)韓國教育開發(fā)院研究數(shù)據(jù)顯示，1997年韓國中小學(xué)生校外培訓(xùn)平均參與率為53.6%，2000年上升到54.7%，2001年升至60.9%，2003年飆升至71.6%[1]。由此可見，韓國校外培訓(xùn)治理之艱難。究其原因，韓國著名校外培訓(xùn)研究專家李宗宰（???）認(rèn)為，韓國校外培訓(xùn)之所以過熱且難以治理，從宏觀角度看，是韓國的社會(huì)價(jià)值取向出了問題，“學(xué)歷主義價(jià)值觀”在韓國被過度宣揚(yáng)，導(dǎo)致人們形成了“學(xué)歷崇拜”思想，形成了“參加校外培訓(xùn)→上名?！@得優(yōu)質(zhì)工作崗位→過美好幸福生活→" " 繼續(xù)參加校外培訓(xùn)”的惡性循環(huán)；從中觀角度看，是學(xué)校教育運(yùn)營體系出現(xiàn)了問題，具體表現(xiàn)為過度的公共教育機(jī)構(gòu)排序（學(xué)校排名）以及過于激烈的競爭性入學(xué)考試制度導(dǎo)致學(xué)生學(xué)習(xí)壓力過大，為了保持競爭優(yōu)勢，學(xué)生們不得不在校外參加各類培訓(xùn)輔導(dǎo)；從微觀角度看，是學(xué)生家長對子女學(xué)習(xí)成績欠佳的補(bǔ)差心理以及學(xué)業(yè)成績優(yōu)秀者希望繼續(xù)保持競爭優(yōu)勢的競爭心理在作祟[3]。

盡管韓國校外治理存在很多困難，盧武鉉政府“明知山有虎，偏向虎山行”。2004年2月，韓國教育人力資源部發(fā)布了《通過公教育正?；瘉砭珳p私教育費(fèi)對策》，該政策認(rèn)為韓國激增的校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)既增加了學(xué)生家長的苦痛，也對韓國教育、社會(huì)和國家發(fā)展造成了危害，現(xiàn)階段必須對校外培訓(xùn)予以治理，理由如下。一是學(xué)校教育功能弱化，表現(xiàn)為學(xué)校在培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新能力與自主學(xué)習(xí)能力方面存在欠缺，尤其是在幫助后進(jìn)生補(bǔ)差學(xué)習(xí)和助力優(yōu)秀學(xué)生超前學(xué)習(xí)方面準(zhǔn)備不足，需要進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)校教育功能并使之正?；欢侨缛粼试S韓國校外培訓(xùn)過度發(fā)展，將會(huì)加劇惡化韓國社會(huì)的教育機(jī)會(huì)不均等現(xiàn)象，繼續(xù)增加家庭教育負(fù)擔(dān)，對低收入家庭造成更大傷害；三是校外培訓(xùn)妨礙了學(xué)生身體和心理的正常發(fā)展，表現(xiàn)為校外培訓(xùn)強(qiáng)化了學(xué)生的過度競爭意識，誘發(fā)了學(xué)生不安心理，導(dǎo)致學(xué)生過度依賴培訓(xùn)班而有損自律性學(xué)習(xí)能力發(fā)展。韓國校外培訓(xùn)的急速膨脹，是“學(xué)歷主義、分?jǐn)?shù)為主”的升學(xué)競爭，學(xué)校教育供給不能滿足不同學(xué)生需求，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)靈敏應(yīng)對學(xué)生需求等社會(huì)文化、制度和心理等多重因素復(fù)合作用的結(jié)果[4]?；谝陨险J(rèn)識，為加強(qiáng)學(xué)校教育，精減校外培訓(xùn)，盧武鉉政府提出了校外培訓(xùn)治理的十大策略，具體要點(diǎn)概括見表1。

由于暫無盧武鉉政府校外培訓(xùn)治理政策推出初期的相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們無法知悉2004年、2005年和2006年該政策的實(shí)施效果；但從韓國統(tǒng)計(jì)廳2007年、2008年和2009年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，該政策推出后，有效地緩解了韓國學(xué)生和學(xué)生家長的校外培訓(xùn)壓力。

從表2、表3可知，盧武鉉政府的校外培訓(xùn)治理政策在2007年、2008年和2009年發(fā)揮了顯著作用，小學(xué)生、初中生和高中生的校外培訓(xùn)參與率均有所下降，不同家庭月收入的學(xué)生校外培訓(xùn)參與率也全面下降。從表4可知，盡管韓國不同學(xué)校層級學(xué)生的校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出總額有所增長，但增長速度顯著放緩。盧武鉉政府頒布了《通過公教育正常化來精減私教育費(fèi)對策》文件后，韓國教育人力資源部對該政策文件進(jìn)行了長達(dá)165頁的解釋，從韓國校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)實(shí)態(tài)調(diào)查、出臺(tái)該政策的原因、政策實(shí)施方向、不同領(lǐng)域的重點(diǎn)任務(wù)及實(shí)施的十大策略方面展開解讀。從上述十大策略可以看出，該政策文件既包括治標(biāo)的短期對策，也包括治本的中長期對策。在治標(biāo)方面，盧武鉉政府采取“收編”方式將優(yōu)秀校外培訓(xùn)項(xiàng)目納入學(xué)校教育，主要服務(wù)學(xué)生及學(xué)生家長；在治本方面，主要采取提高學(xué)校教育質(zhì)量、改變社會(huì)文化等間接“引導(dǎo)”方式綿綿用力、久久為功。從政策文本內(nèi)容及學(xué)生校外培訓(xùn)參與率全面下降的結(jié)果來看，盧武鉉政府的校外培訓(xùn)治理政策具有涵蓋范圍廣、包容性強(qiáng)、治理效果好等特點(diǎn)。

（二）李明博政府的校外培訓(xùn)治理政策及實(shí)施成效

李明博是韓國目前為止最重視校外培訓(xùn)治理的總統(tǒng)，在總統(tǒng)競選時(shí)他就承諾“私教育費(fèi)減半”，任期內(nèi)連續(xù)發(fā)布了《包含輔導(dǎo)班補(bǔ)習(xí)費(fèi)減少的私教育費(fèi)精減對策》《通過提高公教育競爭力來精減私教育費(fèi)對策》《強(qiáng)化公共教育暨私教育費(fèi)精減良性循環(huán)方案（試行方案）》《2012年減輕私教費(fèi)的對策》校外培訓(xùn)治理政策文件。第一次是2008年10月28日，主要策略是通過實(shí)施輔導(dǎo)班費(fèi)實(shí)態(tài)調(diào)查、約束特別指導(dǎo)等方式精減輔導(dǎo)班費(fèi)，通過公教育內(nèi)實(shí)化、減輕考試負(fù)擔(dān)等精減私教育；第二次是2009年6月3日，主要策略是持續(xù)促進(jìn)公教育內(nèi)實(shí)化，實(shí)施先進(jìn)型入學(xué)錄取政策，強(qiáng)化私教育替代服務(wù)，有效管理輔導(dǎo)班運(yùn)營，夯實(shí)精減私教育的文化、制度基礎(chǔ)；第三次是2011年5月19日，主要策略是構(gòu)筑促進(jìn)班級課程根本性變化的基礎(chǔ)，使以學(xué)校為中心的英語、數(shù)學(xué)教育內(nèi)實(shí)化，提高放學(xué)后學(xué)校項(xiàng)目質(zhì)量，構(gòu)建強(qiáng)化“公教育—精減私教育的善循環(huán)”環(huán)境；第四次是2012年2月17日，主要策略是運(yùn)營需求者中心的放學(xué)后學(xué)校項(xiàng)目，針對私教育需求高的科目實(shí)施針對性對策，對引發(fā)新課外補(bǔ)習(xí)的憂慮采取先發(fā)制人措施，加強(qiáng)為學(xué)生和學(xué)生家長提供相關(guān)信息，持續(xù)促進(jìn)“強(qiáng)化公教育—精減私教育的善循環(huán)方案”實(shí)施[5]。在李明博政府的四次校外培訓(xùn)治理政策中，最為核心的是2009年頒布實(shí)施的《通過提高公教育競爭力來精減私教育費(fèi)對策》。

該政策認(rèn)為，校外培訓(xùn)費(fèi)加重了韓國家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)從而引發(fā)社會(huì)問題，比如家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致韓國人口出生率降低、家庭解體、階層沖突加劇等；校外培訓(xùn)過熱對創(chuàng)新型人才培養(yǎng)也有損害，比如校外培訓(xùn)主要以幫助學(xué)生提升應(yīng)試技能為主，從而強(qiáng)化了應(yīng)試教育，忽視了對學(xué)生問題解決能力和自主學(xué)習(xí)能力的培養(yǎng)。韓國校外培訓(xùn)之所以屢治不絕，其根本原因是公共教育競爭力弱化，放學(xué)后學(xué)校項(xiàng)目不能滿足學(xué)生的多樣化需求，特殊目的高中入學(xué)錄取考試過于復(fù)雜，學(xué)生僅靠學(xué)校教育難以較好準(zhǔn)備，私教育機(jī)構(gòu)經(jīng)常提供虛假誘導(dǎo)性信息，市場運(yùn)營透明性不足等[6]?；谶@一認(rèn)識，該政策提出了治理校外培訓(xùn)的五大具體舉措：一是持續(xù)促進(jìn)公教育內(nèi)實(shí)化，具體為擴(kuò)大學(xué)校自律性，引入學(xué)科教室制，引入教員能力開發(fā)評價(jià)制，改善學(xué)業(yè)成就度評價(jià)，支持“學(xué)力養(yǎng)成重點(diǎn)學(xué)?！苯ㄔO(shè)，消除英語教育差距并提高教育質(zhì)量；二是實(shí)施先進(jìn)型入學(xué)錄取政策，具體為高考錄取制度改革，使招生專員制內(nèi)實(shí)化，改善特殊目的高中入學(xué)制度，改善奧林匹克學(xué)科競賽和英才對象選拔方式，公開歷年高考試題；三是強(qiáng)化私教育替代服務(wù)，具體為推進(jìn)“無私教育學(xué)校”項(xiàng)目，強(qiáng)化放學(xué)后學(xué)校教育服務(wù)，提高EBS高考講義服務(wù)品質(zhì)；四是加強(qiáng)對輔導(dǎo)班的運(yùn)營監(jiān)管；五是夯實(shí)精減私教育的文化、制度基礎(chǔ)，具體為強(qiáng)化市、道教育廳與教科部的責(zé)任性，轉(zhuǎn)變學(xué)生家長的認(rèn)識并提高信息公開水平。

通過李明博政府的努力，2010—2014年連續(xù)五年間，韓國學(xué)生的校外培訓(xùn)參與率、周參與時(shí)間以及學(xué)生家長的校外培訓(xùn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)相對于2010年來說，均有所減少。

從表5、表6可知，相對于2010年來說，2011—2014年韓國小學(xué)生、初中生和高中生的校外培訓(xùn)參與率以及周參與時(shí)間均有所減少；從表7可知，不同家庭月收入的學(xué)生校外培訓(xùn)參與率也全面下降；從表8可知，韓國不同學(xué)校層級學(xué)生的校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出持續(xù)減少。從韓國政治領(lǐng)導(dǎo)人的競選初心來看，李明博是韓國唯一一位將“精減私教育費(fèi)”承諾作為競選口號的總統(tǒng)。他當(dāng)選后，積極踐行承諾，密集發(fā)布減輕私教育費(fèi)的政策文件，幾乎每年都有重要政策行動(dòng)。與盧武鉉政府相比，李明博政府的校外培訓(xùn)治理政策既有繼承又有創(chuàng)新，在治理理念方面，他繼承了盧武鉉政府治標(biāo)與治本一起抓、校內(nèi)與校外相協(xié)同、線上與線下均重視的策略。但在政策發(fā)布密度上明顯高于盧武鉉政府，從不同學(xué)生校外培訓(xùn)參與率、學(xué)生周參與時(shí)間、校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，均有所減少。由此推測，李明博政府的校外培訓(xùn)治理政策發(fā)揮了應(yīng)有的治理效用。

（三）樸槿惠政府的校外培訓(xùn)治理政策及實(shí)施成效

2014年12月，樸槿惠政府發(fā)布了《精減私教育與公教育正?；瘜Σ摺?。該對策認(rèn)為，盡管韓國校外培訓(xùn)的發(fā)展速度有所放緩，但過重的校外培訓(xùn)支出仍然是學(xué)生家長的重要負(fù)擔(dān)；韓國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)研究院對20～30歲韓國年輕人進(jìn)行調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，“生育+養(yǎng)育費(fèi)負(fù)擔(dān)”（占比44%）是導(dǎo)致韓國生育率全球最低的罪魁禍?zhǔn)祝粚W(xué)生過多地參與校外培訓(xùn)，不利于提高學(xué)生的自主學(xué)習(xí)能力以及培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。目前，韓國學(xué)生參加校外培訓(xùn)最多的科目是英語（占比34%）和數(shù)學(xué)（占比31%），而韓國學(xué)校教育中的課后學(xué)校項(xiàng)目與EBS項(xiàng)目并不能滿足韓國學(xué)生的英語、數(shù)學(xué)學(xué)習(xí)需求；從參與對象來看，小學(xué)生由于放學(xué)較早，缺少家長照看，因而參與比例最高，面臨“小升初”“初升高”和高考的學(xué)生參加校外培訓(xùn)的比例在短期內(nèi)會(huì)大幅增加；學(xué)生父母的不安心理以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)故意制造的“恐慌營銷”是促使韓國校外培訓(xùn)不斷增加的重要原因；學(xué)歷主義、大學(xué)排名等因素是校外培訓(xùn)持續(xù)發(fā)展的根本原因[7]。基于這樣的認(rèn)識，該政策提出了四大舉措：一是集中應(yīng)對校外培訓(xùn)需求高的科目，具體為提高學(xué)校英語教育質(zhì)量，使數(shù)學(xué)學(xué)習(xí)內(nèi)容適度化，緩解學(xué)生高考壓力；二是制定針對不同類型學(xué)校的相關(guān)政策，提高小學(xué)生照料服務(wù)水平，增強(qiáng)初中生自主學(xué)習(xí)能力并改善其“初升高”考試壓力，緩解高中生的高考壓力；三是抑制校外培訓(xùn)班學(xué)費(fèi)上漲，并鏟除校外“超前學(xué)習(xí)”的不良土壤，提高學(xué)生對學(xué)校課后服務(wù)項(xiàng)目的參與率及滿意度；四是努力改變?nèi)鐣?huì)的校外培訓(xùn)風(fēng)氣，引導(dǎo)社會(huì)從“學(xué)歷中心”社會(huì)向“能力中心”社會(huì)轉(zhuǎn)變，通過親職教育等途徑來改善人們對校外培訓(xùn)的認(rèn)識。

從表9可知，樸槿惠政府的校外培訓(xùn)治理政策使韓國小學(xué)生、初中生的校外培訓(xùn)參與率有所減少，而高中生的校外培訓(xùn)參與率卻有所增加；從表10可知，不同家庭月收入的學(xué)生校外培訓(xùn)參與率仍繼續(xù)全面下降；從表11可知，韓國不同學(xué)校層級學(xué)生的校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出的總體情況是先減少后增加，僅初中生校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出連續(xù)減少。因此，可以認(rèn)為樸槿惠政府的校外培訓(xùn)治理政策總體有效，尤其是對降低初中生的校外培訓(xùn)參與率及其家庭校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出最為有效，但需要著重加強(qiáng)對高中生精減校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的關(guān)注。

（四）文在寅政府的校外培訓(xùn)治理政策及實(shí)施成效

文在寅任期內(nèi)的教育改革主要是增強(qiáng)教育公共性，通過教室革命實(shí)現(xiàn)公共教育革新，恢復(fù)教育作為人生進(jìn)階希望階梯的功能，提高高等教育質(zhì)量，推進(jìn)終身教育及職業(yè)教育改革，構(gòu)建安全且適應(yīng)未來教育需求的教育環(huán)境，強(qiáng)化學(xué)校自治及教育民主化[8]等。文在寅政府并未像盧武鉉政府、李明博政府、樸槿惠政府一樣專門制定針對校外培訓(xùn)治理的政策文件，而是一以貫之地繼承既有校外培訓(xùn)治理政策遺產(chǎn)，持續(xù)推進(jìn)韓國校外培訓(xùn)治理?？傮w而言，其校外培訓(xùn)治理政策實(shí)施效果欠佳。

從表12可知，文在寅政府時(shí)期，韓國小學(xué)生、初中生和高中生的校外參與率再度出現(xiàn)增加現(xiàn)象，尤其是高中生的校外培訓(xùn)參與率自2016年以來持續(xù)增加，即使2020年韓國受新冠肺炎疫情影響嚴(yán)重，部分高中取消了面授課，但韓國高中生并沒有放棄校外培訓(xùn)，其參與率反而進(jìn)一步提升。從表13可知，2016—2022年間，韓國不同家庭月收入的學(xué)生校外培訓(xùn)參與率全面增加；從表14可知，韓國不同學(xué)校層級學(xué)生的校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出持續(xù)增加，疫情期間偶發(fā)性減少后又爆發(fā)式反彈。2022年韓國疫情趨穩(wěn)，學(xué)生校外培訓(xùn)參與率及校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到歷史新高。因此，可以認(rèn)為文在寅政府在校外培訓(xùn)治理方面著力不夠，可能存在政策依賴，需要采取有效措施予以規(guī)制。

（五）韓國四屆政府的校外培訓(xùn)治理政策比較

縱向考察韓國四屆政府的校外培訓(xùn)治理歷程，可以發(fā)現(xiàn)自盧武鉉政府開始，韓國就基本形成了“以治本為主，標(biāo)本兼治”的校外培訓(xùn)治理邏輯：堅(jiān)持以提高學(xué)校教育質(zhì)量為主線（治本）；借鑒校外培訓(xùn)的優(yōu)秀做法并設(shè)法將優(yōu)質(zhì)校外培訓(xùn)模式及資源吸收到學(xué)校教育中（標(biāo)本兼治）；持續(xù)完善高考制度以減輕學(xué)生升學(xué)考試壓力（治本）；加強(qiáng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理以防止其過度宣傳制造焦慮（治標(biāo)）；努力改變?nèi)藗兂缟懈邔W(xué)歷及名校的錯(cuò)誤教育觀（治本）；營造校外培訓(xùn)治理良好社會(huì)環(huán)境（治標(biāo)）等。四屆政府均遵循該治理邏輯，只是在具體施政策略方面，不同時(shí)期的不同主政者各有側(cè)重。為更清晰地理析韓國四屆政府校外培訓(xùn)治理的具體政策要點(diǎn)、相同點(diǎn)及不同點(diǎn)，現(xiàn)將其總結(jié)如下（見表15）。

由上可知，韓國四屆政府的校外培訓(xùn)治理邏輯總體上是一脈相承的，有繼承也有創(chuàng)新，且繼承大于創(chuàng)新。從政策貢獻(xiàn)來看，盧武鉉政府的校外培訓(xùn)治理政策具有奠基性貢獻(xiàn)；李明博政府最重視校外培訓(xùn)治理，他在任期間頒布的校外培訓(xùn)治理政策頻次最高、實(shí)施效果最好；樸槿惠政府在承續(xù)上任政府校外培訓(xùn)治理政策的基礎(chǔ)上，將主要精力用于解決與升學(xué)密切相關(guān)的英語、數(shù)學(xué)及高考制度改善方面；文在寅政府則“蕭規(guī)曹隨”，重要貢獻(xiàn)相對較少。

三、對韓國校外培訓(xùn)治理政策的反思

從韓國近二十年校外培訓(xùn)治理政策發(fā)展歷程來看，可以得出三個(gè)結(jié)論。一是校外培訓(xùn)在韓國具有合法性，同時(shí)也有合理性，這種合法性及合理性深受韓國政府堅(jiān)持以教育立國、公辦與民辦并舉及教育產(chǎn)業(yè)化的價(jià)值取向所影響。20世紀(jì)80年代，韓國政府曾嘗試“一刀切”的方式嚴(yán)格限制所有校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的存在，但2000年韓國憲法裁判所判決韓國政府禁止校外培訓(xùn)的政策違反了韓國憲法，正式宣告韓國政府以“一刀切”方式禁止校外培訓(xùn)政策的失敗。近二十年來，韓國校外培訓(xùn)在規(guī)制中發(fā)展，政府屢屢出臺(tái)校外培訓(xùn)治理政策，但總體效果不彰。二是從作為韓國校外培訓(xùn)治理主體的韓國政府來看，如果政府更有作為，如加大校外培訓(xùn)治理政策文件的發(fā)布頻率，采取更有效的治理措施，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，推動(dòng)制度落實(shí)，則學(xué)生校外培訓(xùn)參與率、周參與時(shí)間及校外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出顯著下降；如果政府對校外培訓(xùn)治理形成政策或路徑依賴，其治理效果則會(huì)大打折扣，甚至出現(xiàn)校外培訓(xùn)參與率高速增長趨勢。三是韓國政府治理校外培訓(xùn)的基本邏輯是堅(jiān)持辯證思維，將校外培訓(xùn)與公辦教育視為教育的一體之兩面，無差別化對待，他們認(rèn)為如果要減少校外培訓(xùn)，就要努力提高公辦學(xué)校教育質(zhì)量，將優(yōu)質(zhì)校外培訓(xùn)內(nèi)容納入公辦學(xué)校教育，擴(kuò)大高一級優(yōu)質(zhì)學(xué)校供給，減輕學(xué)生升學(xué)考試壓力，規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理，這一治理邏輯體現(xiàn)了韓國校外培訓(xùn)治理的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和針對性特點(diǎn)。

探討韓國校外培訓(xùn)治理政策問題必須基于韓國立場，從韓國政府視角審視韓國校外培訓(xùn)的存在價(jià)值，即韓國校外培訓(xùn)是否有存在的必要，如有存在必要，那么韓國的校外培訓(xùn)治理只能是在一定范圍內(nèi)的有限治理。首先，從韓國經(jīng)驗(yàn)來看，校外培訓(xùn)在韓國有其存在的歷史基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)必要性。韓國早在建國初期就確立了“資本主義制度”和“教育立國”的國家制度，經(jīng)過70余年的發(fā)展，教育在韓國已高度產(chǎn)業(yè)化，教育服務(wù)業(yè)是韓國重要支柱產(chǎn)業(yè)之一，它容納了韓國大量就業(yè)人口。2017年，在韓國約2200萬從業(yè)者中，教育服務(wù)業(yè)人數(shù)約為160萬人，約占7.3%，在韓國19個(gè)職業(yè)大類中，排名第5位[9]。據(jù)2018年韓國統(tǒng)計(jì)廳數(shù)據(jù)顯示，韓國中小學(xué)的校外培訓(xùn)市場規(guī)模高達(dá)18兆6233億韓元，按當(dāng)時(shí)匯率折合人民幣約為1.1萬億元，近年來其市場規(guī)模還在持續(xù)擴(kuò)大，蘊(yùn)含著巨大的市場潛力。因此，作為韓國支柱產(chǎn)業(yè)之一的教育服務(wù)業(yè)和具有無限商機(jī)的校外培訓(xùn)市場是韓國政府不可能舍棄的“蛋糕”，政府在制定校外培訓(xùn)治理政策時(shí)必然會(huì)“手下留情”。其次，韓國學(xué)生的校外培訓(xùn)需求是一種現(xiàn)實(shí)的客觀存在且持續(xù)增加。從韓國連續(xù)17年公開發(fā)布的《私教育費(fèi)調(diào)查結(jié)果》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，韓國小學(xué)生、初中生及高中生的課外補(bǔ)習(xí)參與率基本在50%以上，學(xué)生需求是其存在的最大理由。再次，校外培訓(xùn)具有實(shí)踐靈活性、競爭性、開放性等特征，可在一定程度上彌補(bǔ)學(xué)校教育的不足。例如，它可以滿足學(xué)生個(gè)性化學(xué)習(xí)需求（補(bǔ)差或培優(yōu)）。因此，校外培訓(xùn)并不是一無是處，它有存在的合理性。在看到其合理性的同時(shí)，從維護(hù)社會(huì)公平正義及教育系統(tǒng)正常秩序來看，校外學(xué)科類培訓(xùn)存在一些明顯缺陷：一是它強(qiáng)化了應(yīng)試教育，增加了學(xué)生的學(xué)習(xí)壓力，影響了學(xué)生的全面發(fā)展；二是個(gè)別學(xué)生超前學(xué)習(xí)，擾亂了學(xué)校正常教學(xué)秩序；三是校外培訓(xùn)增加了學(xué)生的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；四是過度的校外培訓(xùn)宣傳制造了全社會(huì)的教育焦慮。從韓國校外培訓(xùn)治理經(jīng)驗(yàn)來看，我國政府需要在相關(guān)法律及制度的框架下對校外培訓(xùn)進(jìn)行規(guī)制，持續(xù)加大對校外培訓(xùn)的治理力度，加強(qiáng)對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理，激發(fā)校外培訓(xùn)的正向作用，抑制校外培訓(xùn)的副作用，使校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與學(xué)校各安其位，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同助力教育現(xiàn)代化，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義合格建設(shè)者和接班人貢獻(xiàn)力量。

仔細(xì)理析韓國校外培訓(xùn)治理政策不難發(fā)現(xiàn)，韓國政府的校外培訓(xùn)治理以解決階段性問題為導(dǎo)向，以降低韓國學(xué)生校外培訓(xùn)參與率、減少學(xué)生應(yīng)試化訓(xùn)練以提升其綜合素質(zhì)、減輕韓國家庭校外培訓(xùn)經(jīng)濟(jì)支出負(fù)擔(dān)為目標(biāo)，其基本邏輯是采取“治本為主，標(biāo)本兼治”的策略，即將提高公辦學(xué)校教育質(zhì)量、減輕公辦學(xué)校學(xué)生升學(xué)考試壓力、改變?nèi)藗兊腻e(cuò)誤教育觀念及社會(huì)文化氛圍作為減少學(xué)生參加校外培訓(xùn)治理的治本之策。校外培訓(xùn)治理的治本之策是解決校外培訓(xùn)的根本策略，是被人們廣泛接受的，但該策略也存在資源投入大、時(shí)間長、見效慢等不足。在治標(biāo)方面，韓國校外培訓(xùn)治理主要采取兩大舉措：一是規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理；二是將部分校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)內(nèi)容納入學(xué)校教育。從規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理方面來看，自2000年韓國憲法裁判所判決禁止校外培訓(xùn)的政策違背憲法開始，韓國校外培訓(xùn)的存在獲得了合法性，只要在法律允許的范圍內(nèi)，韓國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就可以按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，敏銳地捕捉市場需求，各展所能、大行其是。韓國政府將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)內(nèi)容納入公辦學(xué)校教育，本質(zhì)上是課外補(bǔ)習(xí)主體的轉(zhuǎn)換和課外補(bǔ)習(xí)地點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，將校外培訓(xùn)轉(zhuǎn)為校內(nèi)培訓(xùn)或校內(nèi)網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)，其底層邏輯是將原來由學(xué)生家長在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)的校外培訓(xùn)費(fèi)用轉(zhuǎn)移至收費(fèi)價(jià)格相對低的學(xué)校中來，這并沒有對韓國校外培訓(xùn)形成實(shí)質(zhì)性遏制。為什么會(huì)這樣？這是因?yàn)樽鳛橘Y本主義國家的韓國過度倡導(dǎo)教育市場化，民辦或私立教育機(jī)構(gòu)在韓國教育體系中占據(jù)重要份額。韓國統(tǒng)計(jì)廳調(diào)查結(jié)果顯示，2019年，韓國有校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)167 371個(gè)，占韓國企業(yè)總數(shù)的4.07%[10]。另外，韓國的三星、LG、SK等大型企業(yè)控制著絕大多數(shù)社會(huì)資源，有些校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)本身就是韓國大小財(cái)閥或者國內(nèi)資本與境外資本相結(jié)合的產(chǎn)物，資本勾連著校外培訓(xùn)。盡管韓國政府不斷加大對學(xué)校教育的投入，學(xué)校教師待遇普遍不差，但相對于部分被資本綁架的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供的更優(yōu)厚待遇，部分優(yōu)秀教師更愿意全職供職于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)采取市場化運(yùn)作模式，對教育環(huán)境變化極為敏感，應(yīng)對更及時(shí)，對學(xué)生需求研究較深入，實(shí)施“優(yōu)勞優(yōu)酬”的激勵(lì)方式，其教學(xué)水準(zhǔn)并不低于學(xué)校教育，甚至在取悅學(xué)生方面比公辦學(xué)校更有優(yōu)勢；在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的師資力量、教學(xué)水準(zhǔn)都明顯優(yōu)于公辦學(xué)校之時(shí)，作為一個(gè)追求上進(jìn)且為當(dāng)前學(xué)習(xí)而苦惱的韓國學(xué)生，在學(xué)校教育資源得不到滿足的情況下，如果家庭條件允許，很可能會(huì)選擇一個(gè)好的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行課外補(bǔ)習(xí)。因此，資本主義國家所標(biāo)榜的過度教育市場化，以及資本與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的勾連是韓國校外培訓(xùn)治理效果不彰的根本原因。

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Governance Logic， Implementation Effect and Reflection on

the Governance of After-school Training in South Korea

——A Perspective of Policy Text Analysis

Abstract： Over the past two decades， the governance after-school training in South Korea has been oriented towards solving phased problems. It aimed to reduce the participation rate of students' after-school training and their exam-oriented training to improve comprehensive quality， as well as reduce the financial burden of families， with a guiding philosophy of relevance， systemization and pertinence. The management measures included continuously improving the quality of education in public schools， introducing high-quality after-school training contents into public schools， selecting typical schools that \"no students participating in after-school training\"， improving after-school services and EBS projects， reducing the pressure of students' school entrance examination， and standardizing the management of after-school training institutions. Under the guidance of political， economic and educational laws， the governance of after-school training in South Korea has reflected the characteristics of \"treating the root causes rather than symptoms， school and after-school institutions linkage， and online and offline synergetic development.\" Through careful analysis of the governance policies and effectiveness of after-school training issued by four sessions of governments in South Korea over the past two decades， it is found that the overall governance effect is not significant. This paper believes that the main reason for its ineffective governance is that after the legitimacy of after-school training was granted by the South Korean Constitution， education was over marketization， and domestic and foreign capital closely integrated with the after-school training industry in South Korea. The deeper reasons are the overemphasis on academic qualification and the worship of prestigious schools in the Confucian cultural circle. With the solidification of social class， the opportunities for young people to climb up the social ladder have been reduced， and the competition for learning is too excessive.

Keywords： South Korea; After-school Training; Governance Logic; Social Class Solidification