宋洪遠

全面深化農村改革是加快農業(yè)強國建設的根本動力，賦予農民更加充分的財產權益是促進農民增收的有效途徑。黨的二十大報告提出，要深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。2023 年中央一號文件就做好全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作，加快建設農業(yè)強國，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村作出具體安排。貫徹落實黨的二十大精神，加快建設農業(yè)強國，要繼續(xù)深化農村改革，賦予農民更加充分的財產 權益。

做好第二輪土地承包到期后再延長30 年試點工作

保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，是充分保障農民土地承包權益、鞏固完善農村基本經營制度的堅實基礎。

2008 年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出“現有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”。2017 年，黨的十九大進一步明確了保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30 年。2018 年中央一號文件提出，落實農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30 年的政策，讓農民吃上長效“定心丸”。2019 年中共中央、國務院印發(fā)的《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》明確了“長久不變”的政策內涵和第二輪土地承包到期后延包的基本原則。2020 年中央一號文件提出開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點，在試點基礎上研究制定延包的具體辦法。2021 年中央一號文件提出有序開展延期試點，2022 年中央一號文件將試點單位由村組擴展到整縣。

2023 年做好延期工作，要做好以下四方面工作。一是持續(xù)做好承包地確權登記工作。要在基本完成承包地確權登記頒證工作的基礎上，健全承包合同確權登記制度，做好與不動產登記工作的銜接，充分保障農民土地承包權益。二是研究制定第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作指導意見。深入開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點，繼續(xù)擴大試點范圍。三是穩(wěn)定土地承包關系。承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。避免承包地頻繁變動，防止耕地經營規(guī)模不斷細分。四是完善落實農村土地“三權”分置政策體系。充分發(fā)揮所有權、承包權、經營權各自功能和整體效用，維護農戶承包地各項權能。健全土地承包權資源有償轉讓機制，健全農村土地承包相關法律政策，完善土地經營權流轉市場，健全土地流轉規(guī)范管理制度。

穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革

農村宅基地制度改革事關農民切身利益，事關農村社會穩(wěn)定和發(fā)展大局，是深化農村改革的重要內容。2013 年中央一號文件提出，加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。改革和完善農村宅基地制度，依法保障農戶宅基地使用權。2018 年中央一號文件提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。自宅基地制度改革試點啟動以來，各地加大閑置宅基地盤活力度，穩(wěn)步探索宅基地自愿有償退出機制，截至2018 年底，試點地區(qū)共騰退零星、閑置宅基地14 萬戶、8.4 萬畝。各地在確權登記的基礎上，積極配合開展農民住房財產權抵押貸款試點，同期辦理農房抵押貸款5.8 萬宗、111 億元。

從當前全國農村宅基地試點工作開展情況看，宅基地改革影響因素錯綜復雜，2023 年深化改革要穩(wěn)慎推進，不能急躁冒進。一是繼續(xù)抓好新一輪宅基地改革試點，總結形成一批確權、賦權、活權的制度成果。妥善化解宅基地歷史遺留問題，探索宅基地“三權分置”有效實現形式。二是切實摸清宅基地底數，扎實做好房地一體的宅基地確權登記頒證等基礎工作，為穩(wěn)慎推進改革奠定堅實基礎。三是提升宅基地管理水平，制定農村宅基地管理辦法，指導各地制修訂宅基地管理規(guī)章制度。加快推進農村宅基地基礎信息調查，建設全國農村宅基地管理信息平臺。四是完善農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用政策。五是保障農民住宅建設用地合理需求，充分保障農民群眾合法權益。

深化農村集體經營性建設用地入市試點

農村集體經營性建設用地入市是加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展、全面推進鄉(xiāng)村振興的必然要求。黨的十八屆三中全會提出，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2014 年12 月印發(fā)的試點意見要求，完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，開始著手推進集體經營性建設用地入市試點工作。2015 年6 月集體經營性建設用地入市制度改革在15 個試點縣（市、區(qū)）正式啟動，2016 年9 月擴大到33 個試點縣（市、區(qū)）。

隨著試點工作開展，農村集體經營性建設用地入市改革效果初顯，初步建立了土地入市工作制度和規(guī)則體系。截至2018 年末，全國集體經營性建設用地入市的地塊達到1萬多宗，面積規(guī)模達到9 萬多畝，總計得到257 億元價款，為國家增收了28.6 億元調節(jié)金；試點地區(qū)共獲得入市收益178.1 億元；集體經營性建設用地抵押貸款228 宗，貸款金額達38.6 億元。農村集體經營性建設用地入市試點工作的開展，推動了農村集體經營性建設用地入市制度和政策體系的完善。2019 年8月，新修訂的《中華人民共和國土地管理法》正式確立農村集體建設用地入市制度。2020 年4 月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，要求建立健全城鄉(xiāng)統一的建設用地市場。2021 年中央一號文件要求，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。2022 年中央一號文件要求，穩(wěn)妥推進農村集體經營性建設用地入市。推動開展集體經營性建設用地使用權抵押融資。

從全國試點的情況看，農村集體經營性建設用地入市過程中還存在土地確權不到位、農村集體經營性建設用地分布零散、實現與國有土地同價同權還面臨法律障礙、土地流轉收益分配有待優(yōu)化等問題。2023 年繼續(xù)深化推進農村集體經營性建設用地入市改革，需要處理好以下幾個問題。一是深化農村集體經營性建設用地入市試點。深入探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。允許農村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經營性建設用地入市。二是規(guī)范農村集體經營性建設用地入市的收益管理。探索兼顧國家、農村集體經濟組織和農民利益的土地增值收益調節(jié)機制，建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配制度，保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。三是完善農村集體經營性建設用地入市的服務體系。完善促進盤活存量建設用地的稅費制度，依法合規(guī)開展農村集體經營性建設用地使用權抵押融資，實現已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權。

鞏固提升農村集體產權制度改革成果

農村集體產權制度改革是我國全面深化農村改革的重要內容，是賦予農民更加充分財產權益的重要途徑。2010 年中央一號文件提出，鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度改革試點。黨的十八大以來，農村集體產權制度改革進程不斷加快。2013 年中央一號文件提出，改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利，加強農村集體資金、資產和資源管理，鼓勵具備條件的地方推進農村集體產權股份合作制改革。黨的十八屆三中全會強調，賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。2016 年，中共中央、國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，對農村集體產權制度改革作出總體安排。黨的十九大明確要求，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。

根據黨中央、國務院的總體部署，中央農辦、農業(yè)農村部會同有關部門先后組織開展了5 批改革試點，覆蓋全國所有涉農縣（市、區(qū)），農村集體產權制度改革取得了階段性成就。截至2021 年底，全國核實集體資產7.7 萬億元，集體土地等資源65.5 億畝，村村有了一本“明白賬”；確認農村集體經濟組織成員約9 億人，全國建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體經濟組織96 萬個（其中村級57萬個），全部完成注冊登記，領到《農村集體經濟組織登記證書》，初步構建起歸屬清晰、權能完善、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，為集體經濟組織參與市場經營活動提供了保障。

當前農村集體產權制度改革還存在改革不平衡不充分、改革工作不規(guī)范、集體資產經營管理水平不高、政策支持力度有待加強、法律制度不健全等問題，鞏固提升農村集體產權制度改革要重點抓好以下五個方面的工作。一是持續(xù)深化農村集體產權制度改革。在完成經營性資產股份合作制改革工作的基礎上，探索完善集體經濟運行機制，擴大集體收益分配權抵押擔保、有償退出等試點，完善集體資產股份權能，激發(fā)農村資源發(fā)展活力。二是積極探索新型農村集體經濟發(fā)展路徑。鼓勵各地因地制宜探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產使用權入股等新型農村集體經濟發(fā)展模式。鼓勵農村集體經濟組織與工商資本合作，整合集體土地等資源性資產和閑置農房等，發(fā)展新型商業(yè)模式，積極探索盤活農村資產資源的方式方法。開展扶持村級集體經濟發(fā)展試點，推動集體經濟薄弱村發(fā)展提升。三是不斷提升農村集體資產經營管理效能。用好全國農村集體資產監(jiān)督管理平臺，健全農村集體資產監(jiān)管體系。擴大發(fā)展壯大集體經濟試點示范，推動貧困地區(qū)集體經濟薄弱村發(fā)展提升，推廣資源變資產、資金變股金、農民變股東經驗。四是深入推進建立農村產權流轉交易平臺。開展全國農村產權流轉交易市場規(guī)范化建設試點，促進農村各類產權依法流轉。五是扎實推進農村集體經濟組織立法工作。深入開展農村集體經濟組織立法理論研究，指導有條件的地方先行開展相關立法探索。修訂《農村集體經濟組織會計制度》，為農村集體經濟組織規(guī)范有序運行提供制度保障。

深入推進農村綜合改革試點示范

農村改革試驗區(qū)是農村改革的“國家實驗室”。2010 年9 月，中央啟動新形勢下的農村改革試驗區(qū)工作，建立了農村改革試驗區(qū)工作聯席會議制度；同年10 月，原農業(yè)部印發(fā)《全國農村改革試驗區(qū)工作運行管理辦法》，完善了試驗區(qū)工作制度體系。2011 年以來，中央先后批準建立了58 個試驗區(qū)，承擔了226 批次改革試驗任務，為深化農村改革提供豐富的實踐樣本。

黨的十八大以來，農村改革試驗區(qū)繼續(xù)發(fā)揮改革先行軍作用，積極探索創(chuàng)新，為農村改革頂層設計提供了有力支撐。比如創(chuàng)新農村土地優(yōu)化配置體制機制、探索農村“三變”改革，創(chuàng)新完善農業(yè)經營模式，探索農村集體資產明晰產權和運營管理的規(guī)范路徑，創(chuàng)新改進涉農財政資金使用方式，完善農村金融服務體系，探索健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，探索推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等，維護了農民土地權益，盤活了農村資源資產，促進了各類經營主體共同發(fā)展，賦予了農民更多財產權利，提高了財政支農效力，推動了農村長治久安，促進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

為加快推動農村改革擴面、提速、集成，探索創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村全面振興的機制，破除束縛農業(yè)農村發(fā)展的體制機制障礙，要進一步加強改革試驗工作，加快推進農村綜合改革試點試驗：一是深化拓展改革試驗內容，強化改革政策集成，推動試驗區(qū)從開展單項試驗向實施綜合改革試驗轉變；二是強化試驗成果的提煉和轉化，加強農村改革成果利用，推介農村改革典型案例，發(fā)揮農村改革試驗區(qū)示范帶動作用；三是完善改革試驗區(qū)工作，探索將試驗任務由批準制改為備案制，鼓勵試驗區(qū)根據各地實際提出改革試驗方案，適度擴大改革試驗范圍，加大政策支持力度。