羅志恒（粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

中央金融工作會(huì)議從過(guò)去的“全國(guó)金融工作會(huì)議”升格而來(lái)，提出了中國(guó)特色金融發(fā)展之路，加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)，核心主題歸納起來(lái)就是強(qiáng)監(jiān)管、防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展三個(gè)方面。

優(yōu)化中央和地方債務(wù)結(jié)構(gòu)

會(huì)議提出“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)”，明顯不同于2017 年會(huì)議的“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”。

2017 年所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策背景是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)導(dǎo)致宏觀杠桿率大幅攀升，為避免杠桿過(guò)快上升產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)，抓住地方政府這一行為主體來(lái)嚴(yán)控債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)，側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向。

今年的中央金融工作會(huì)議所處的宏觀和政策環(huán)境是疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，在宏觀稅負(fù)下行、經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化驅(qū)動(dòng)下，地方政府債務(wù)既有政績(jī)觀的驅(qū)動(dòng)，更有被動(dòng)式抬升，因此財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)，不能簡(jiǎn)單從政績(jī)觀糾偏和問(wèn)責(zé)角度，更應(yīng)建立起相應(yīng)制度。概要言之，其一是從側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向到側(cè)重過(guò)程和制度建設(shè)；其二是認(rèn)識(shí)到債務(wù)形成既有地方政府主觀，也有客觀環(huán)境導(dǎo)致；其三是明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是高質(zhì)量發(fā)展，而不是壓降債務(wù)絕對(duì)規(guī)模。

“優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)”，是未來(lái)優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)以及防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。當(dāng)前地方政府債務(wù)占比高，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控但部分區(qū)域存在風(fēng)險(xiǎn)；中央政府債務(wù)占比低，中央加杠桿空間大。地方政府舉債成本高、周期短，中央政府舉債成本低、周期長(zhǎng)。因此，有必要提高中央政府債務(wù)比重，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式緩解地方政府收支矛盾。事實(shí)上，今年的赤字規(guī)模高于去年的7200 億元，全部由國(guó)債承接；10 月下旬全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的增發(fā)1 萬(wàn)億元國(guó)債，都是優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)的行動(dòng)。

金融支持房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)化解

會(huì)議提出，“促進(jìn)金融與房地產(chǎn)良性循環(huán)，健全房地產(chǎn)企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管，完善房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理，一視同仁滿足不同所有制房地產(chǎn)企業(yè)合理融資需求，因城施策用好政策工具箱，更好支持剛性和改善性住房需求，加快保障性住房等‘三大工程’建設(shè)，構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式?！?/p>

隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化，近幾年房地產(chǎn)領(lǐng)域逐步暴露出一些風(fēng)險(xiǎn)，例如房企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、期房爛尾風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)銷(xiāo)售和投資持續(xù)低迷等，對(duì)財(cái)政、金融、經(jīng)濟(jì)等各方面都產(chǎn)生了重大影響。這與房地產(chǎn)發(fā)展的舊模式密不可分，房企通過(guò)“高周轉(zhuǎn)、高杠桿、高債務(wù)”實(shí)現(xiàn)野蠻生長(zhǎng)，部分地方監(jiān)管部門(mén)未嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)售資金監(jiān)管制度，房地產(chǎn)市場(chǎng)存在部分投機(jī)炒作行為等，因此要構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，須促進(jìn)金融與房地產(chǎn)良性循環(huán)。

要化解當(dāng)前房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，有幾個(gè)重要抓手：一是做好“保交樓”工作，加強(qiáng)對(duì)房企的預(yù)售資金監(jiān)管，防止期房爛尾，保障購(gòu)房者的合法權(quán)益；二是防止健康房企出現(xiàn)流動(dòng)性緊張，要一視同仁滿足不同所有制房地產(chǎn)企業(yè)合理融資需求，當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)為保障資金安全而出現(xiàn)慎貸惜貸行為，導(dǎo)致民營(yíng)房企面臨融資難問(wèn)題；三是提振居民購(gòu)房信心和需求，因城施策用好政策工具箱，更好支持剛性和改善性住房需求；四是加快保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施“三大工程”建設(shè)，既能對(duì)沖房地產(chǎn)投資下滑，又能改善居民居住條件。

及時(shí)處置中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，中小銀行在發(fā)展經(jīng)營(yíng)過(guò)程中聚集了較多風(fēng)險(xiǎn)，因此會(huì)議要求“及時(shí)處置中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)”。

2019 年起，個(gè)別城商行、部分地區(qū)的村鎮(zhèn)銀行陸續(xù)爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件。一是包商銀行等城商行被民營(yíng)資本“掏空”，侵害儲(chǔ)戶和其他股東權(quán)益。2005-2019 年，“明天系”通過(guò)注冊(cè)209 家空殼公司，以347 筆借款的方式套取信貸資金，形成的占款高達(dá)1560 億元，且全部成了不良貸款。二是河南等地的村鎮(zhèn)銀行出現(xiàn)“取款難”問(wèn)題，源于缺乏規(guī)范的公司治理，以及銀行通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)推介、異地?cái)看?、線上吸儲(chǔ)放大了風(fēng)險(xiǎn)。此外，村鎮(zhèn)銀行、監(jiān)管系統(tǒng)均出現(xiàn)金融腐敗現(xiàn)象。三是部分地方政府在扭曲政績(jī)觀的引導(dǎo)下，不當(dāng)干涉當(dāng)?shù)劂y行業(yè)務(wù)，抬高隱性負(fù)債。長(zhǎng)期與房地產(chǎn)和地方融資平臺(tái)高度綁定的中小銀行，承擔(dān)了較多隱性債務(wù)，無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn)模式轉(zhuǎn)變、職能轉(zhuǎn)換，并不斷積蓄風(fēng)險(xiǎn)。

化解處置中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，首先是要明確原則。銀行風(fēng)險(xiǎn)的處置措施，分為最后貸款人措施（流動(dòng)性支持）、存款擔(dān)保措施、行政接管措施三類(lèi)行政性措施，以及自我救助措施、同業(yè)互救措施兩類(lèi)市場(chǎng)化措施。其一，對(duì)系統(tǒng)性影響較小的銀行，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)力量?jī)?yōu)先，采取市場(chǎng)化措施，防止道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)其出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)但資可抵債時(shí)，盡量安排其進(jìn)行自救，鼓勵(lì)中小銀行引入AMC 等不良資產(chǎn)服務(wù)商，壓實(shí)股東責(zé)任，適時(shí)適量地進(jìn)行一定流動(dòng)性支持等。而無(wú)法恢復(fù)常態(tài)且財(cái)務(wù)狀況持續(xù)惡化的機(jī)構(gòu)，應(yīng)堅(jiān)決加速市場(chǎng)出清，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)優(yōu)化。其二，針對(duì)影響較大的銀行，應(yīng)以行政主導(dǎo)模式為主，強(qiáng)調(diào)及時(shí)介入和單一機(jī)構(gòu)決策。

其次是壓實(shí)屬地責(zé)任。2022 年央行發(fā)布的《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》，明確提出“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實(shí)施監(jiān)管，誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，厘清了央地金融監(jiān)管關(guān)系，將地方各類(lèi)金融業(yè)態(tài)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架。

最后是大力推動(dòng)合并重組。在合并重組過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)明確重組目的，如果是以化解風(fēng)險(xiǎn)為主要目的，應(yīng)重點(diǎn)考慮合并重組過(guò)程中對(duì)不良資產(chǎn)的處理；若以謀求發(fā)展為主要目的，應(yīng)對(duì)銀行發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行充分分析，為新銀行制定一套特色化發(fā)展戰(zhàn)略。

對(duì)金融資本進(jìn)行規(guī)范管理

會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“切實(shí)提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，全面強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)，嚴(yán)厲打擊非法金融活動(dòng)?！?/p>

一是機(jī)構(gòu)監(jiān)管適應(yīng)于我國(guó)金融機(jī)構(gòu)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的客觀現(xiàn)實(shí)。我國(guó)的銀行、證券和保險(xiǎn)均是分業(yè)經(jīng)營(yíng)的，由不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管對(duì)應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)具有合理性和可行性。

二是功能監(jiān)管契合了金融發(fā)展的新趨勢(shì)。隨著金融行業(yè)發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)交叉融合的趨勢(shì)逐漸顯現(xiàn)，如商業(yè)銀行設(shè)立理財(cái)子公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從事財(cái)富管理等，完全實(shí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管會(huì)造成監(jiān)管盲區(qū)。因此，在一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)，由專業(yè)分工的管理專家和程序?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)的不同業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管愈發(fā)重要，這就是功能監(jiān)管。在功能監(jiān)管的框架下，金融監(jiān)管總局統(tǒng)一監(jiān)管除證券業(yè)之外的金融活動(dòng)，證監(jiān)會(huì)監(jiān)管資本市場(chǎng)相關(guān)證券業(yè)務(wù)，無(wú)疑會(huì)大大減少監(jiān)管職能的沖突和重疊，提高政策的協(xié)調(diào)性。例如，今年機(jī)構(gòu)改革后，發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)已歸入證監(jiān)會(huì)管理，未來(lái)這種趨勢(shì)還將進(jìn)一步深化。

三是穿透式監(jiān)管有助于更好識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。在資產(chǎn)端，穿透各類(lèi)金融產(chǎn)品嵌套的交易結(jié)構(gòu)和通道安排，鑒別出資金的最終用途；資金來(lái)源端，穿透式監(jiān)管則識(shí)別實(shí)際投資人的資質(zhì)和數(shù)量是否符合相關(guān)監(jiān)管要求，防止風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者和資產(chǎn)類(lèi)別錯(cuò)配等。

四是行為監(jiān)管旨在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。行為監(jiān)管的核心在于維護(hù)金融市場(chǎng)秩序，使各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)公平對(duì)等，金融消費(fèi)者、金融市場(chǎng)參與者能夠公平地進(jìn)行交易。今年機(jī)構(gòu)改革后，有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)、證監(jiān)會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)均已經(jīng)劃入國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，以更好實(shí)現(xiàn)行為監(jiān)管的頂層要求。