蘇波 李啟祥

（黑龍江司法警官職業(yè)學(xué)院司法行政系，哈爾濱，150069；黑龍江省人大法制委員會，哈爾濱，150001）

立法是國家的重要政治活動，是把黨的主張和人民的意志通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志的過程，關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局。2022年10月，黨的二十大報(bào)告對完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系提出新的要求。地方立法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是國家法律、行政法規(guī)的重要補(bǔ)充，最主要的職能是通過法定程序使黨的政策、中央精神、國家法律落地生根，解決好法治通達(dá)群眾、通達(dá)基層的“最后一公里”問題?！暗胤搅⒎ǜ灿诘胤街卫硇枰?wù)于人民群眾，在地方治理中具有不可替代的功能和價(jià)值?！盵1]“諸多法律法規(guī)落地實(shí)施，需要發(fā)揮地方立法精準(zhǔn)化的作用，對既有的中央層面的法律規(guī)范作出進(jìn)一步的細(xì)化?！盵2]本文以省級人大及其常委會為例，認(rèn)真分析制約和影響地方立法質(zhì)量的容缺問題，深入研析和檢視，提出對應(yīng)性的解決對策，對高質(zhì)量開展地方立法工作具有重要意義。

一、地方立法容缺問題分析與檢視

（一）立法體制機(jī)制存在堵點(diǎn)，立法向心力有弱化因素

立法活動的目的是通過立法主體一系列有指向性的技術(shù)操作，制定出社會公眾一體遵行的行為規(guī)則。這對立法體制機(jī)制的順暢銜接提出了高要求。雖然立法法、省級人大及其常委會立法條例對地方立法權(quán)限和立法程序作出了具體細(xì)化規(guī)定，但在實(shí)際立法工作中，仍存在偏離規(guī)定之外的干擾因素。一是立法準(zhǔn)入制度還不完善。高質(zhì)量準(zhǔn)入造就高質(zhì)量立法。立法準(zhǔn)入論證是經(jīng)常提及卻又很少付諸實(shí)踐的一個立法難題?！罢撟C是指通過提出一定的根據(jù)和理由來證明某種主張、陳述、判斷的正確性與正當(dāng)性的活動?！盵3]實(shí)踐中，往往囿于立法投入、立法資源、立法績效的考量等因素，最終使得立項(xiàng)準(zhǔn)入論證流于形式、止于口頭，沒有起到把關(guān)定準(zhǔn)、去砂留金、事半功倍的先期立法成效。二是審次標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制沒有真正確立。立法條例對地方性法規(guī)審次做了相應(yīng)規(guī)定，一般情況下，法規(guī)案經(jīng)兩次省級人大常委會會議審議后交付表決，意見分歧較大或者意見較多的法規(guī)案，經(jīng)隔次、三次審議后交付表決或者“兩審三通過”，調(diào)整事項(xiàng)較為單一的法規(guī)案，可以一次審議即交付表決。其中，對“意見分歧較大”“意見較多”“調(diào)整事項(xiàng)單一”的認(rèn)定，立法條例及相關(guān)立法技術(shù)規(guī)程并沒有做進(jìn)一步解釋。實(shí)踐中往往受制于立法主體的主觀選擇和人為動議，無論是審議前的議題安排還是審議后的立法日程，都會因這種人為的主觀控制而導(dǎo)致立法程序的失序和立法節(jié)奏的紊亂，立法審次標(biāo)準(zhǔn)化的確立，也因此顯得尤為必要。三是立法主體之間主次關(guān)系不清晰，向心力不足。法規(guī)草案起草部門、審查部門、審議部門在不同立法階段，只有任務(wù)分工、立法程序以及立法側(cè)重和著眼點(diǎn)的不同，沒有誰比誰更重要的立法定位，不能單純認(rèn)為哪一個階段重要，哪一個階段不重要，也不能簡單地割裂各階段之間的必要立法關(guān)系。實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)前一階段沒有解決或者已經(jīng)預(yù)見到卻沒有解決好的問題，主動或被動、直接或間接地轉(zhuǎn)移到下一立法階段，導(dǎo)致立法矛盾不斷上升和累積，多方共助、聚力同一的立法向心力因此出現(xiàn)偏失。四是立法后反饋機(jī)制還不健全。立法法和各地立法條例對立法后評估作了相應(yīng)規(guī)定，但是沒有形成固定硬性的“立法回頭看”反饋機(jī)制，在更多考慮節(jié)約立法成本、用好有限立法資源前提下，這項(xiàng)非剛性的反饋機(jī)制作用發(fā)揮不顯，重立法輕反饋的情況依然存在。在后立法階段，立法與人大常委會的其他職權(quán)尤其是執(zhí)法檢查、代表視察、專項(xiàng)調(diào)研、代表議案和建議辦理等銜接不經(jīng)常、不緊密，存在行權(quán)職能上的斷檔，因此導(dǎo)致立法反饋渠道和途徑較為單一，立法的自我檢視和自我完善功效出現(xiàn)“折扣”現(xiàn)象。

（二）立法各階段銜接不夠通暢，無法形成良性立法閉環(huán)

立法計(jì)劃確定后，通常由起草單位在前期工作基礎(chǔ)上，著手起草、修改和完善法規(guī)草案，然而在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)起草單位“單打獨(dú)斗”的情況。因其比較熟悉自身行政管理工作，在不充分考慮立法技術(shù)和法治統(tǒng)一的情況下，可以比較容易地將需要立法解決的問題轉(zhuǎn)化為制度設(shè)計(jì)和法律條款，從而忽視其他部門的參與和意見。就審查部門而言，按照法治統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提出審查意見，也必須在熟悉了解情況的基礎(chǔ)上，前期工作的缺失也必然要從頭梳理，就立法必要性和合法性進(jìn)行深度審查，以滿足立法審查的各項(xiàng)要求。人大有關(guān)專委會和法制綜合部門也會因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ而產(chǎn)生對立法側(cè)重的偏離，就如何發(fā)揮應(yīng)有的立法作用欠缺必要介入。從立法實(shí)踐看，雖然通過立法前期介入，司法審查部門、人大有關(guān)專委會和法制綜合部門都會在起草階段參與立法工作，但在上一階段向下一階段傳遞立法信息時(shí)，或者后期立法部門邀請其他部門共同參與立法工作時(shí)，尚缺少制度性的剛性約束和細(xì)化措施，還沒有形成各立法參與主體同步開展立法工作的聯(lián)動保障機(jī)制。后道立法程序參與前道立法程序有一定的隨意性，提前參與或全程參與立法工作很多時(shí)候僅是形式，未能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與。個別立法主體參與時(shí)不提意見，審議時(shí)集中提意見，立法順暢度不同程度受到干擾，且因眾多立法參與主體階段職責(zé)不明導(dǎo)致對草案起草質(zhì)量把控不均衡，立法“接力賽”過程中出現(xiàn)的難題和困境持續(xù)向?qū)徸h終點(diǎn)轉(zhuǎn)移堆疊，立法良性共振受到嚴(yán)重影響和阻礙。在一審期間，省級人大專門委員會根據(jù)立法條例規(guī)定，在提案人提交議案后召開專門委員會會議，對條例草案進(jìn)行審議。但這個時(shí)間非常有限，且立法工作和立法審議職責(zé)處于過渡轉(zhuǎn)乘階段，沒有來自立法責(zé)任方面的硬性要求，考慮到后續(xù)尚有法制綜合部門和法制統(tǒng)一審議部門的介入和把控，從而導(dǎo)致審議意見質(zhì)量參差不齊，無法向下一階段遞送高質(zhì)量審議意見，直接造成立法審議職能在一審階段的弱化。就后端立法程序而言，“統(tǒng)一審議是一種綜合性、全面性的審議，這一制度肩負(fù)著維護(hù)國家法制統(tǒng)一、遏制不當(dāng)部門利益的雙重使命，決定了法制委員會有權(quán)對其他專門委員會的初審意見進(jìn)行評價(jià)取舍”[4]。因此，在立法審議階段，如何處理好法制綜合部門、統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)與常委會主任會議、其他專門委員會的審議關(guān)系，形成互助共享、銜接有力的立法新局，提出高質(zhì)量的立法審議報(bào)告，還需要進(jìn)一步摸索和實(shí)踐。

（三）立法的針對性、可操作性不強(qiáng)

針對性、可操作性是高質(zhì)量立法的關(guān)鍵構(gòu)成要素，但實(shí)踐中還存在不足。一是保持立法架構(gòu)整體性的固化思維依然存在?！暗胤搅⒎☉?yīng)著眼于地方具體情形，但實(shí)際上地方立法常常淪為上位法的細(xì)節(jié)化乃至單純重述，體系上過于注重法規(guī)完備而忽視法規(guī)的實(shí)用性和可操作性。”[5]對立法者而言，制定一部地方性法規(guī)往往把面面俱到作為考量因素之一，在全面和各方兼顧的立法取向?qū)б拢Ｍ芽深A(yù)見的問題都通過立法予以規(guī)定，無論是條款內(nèi)容還是立法技術(shù)，都應(yīng)一一符合既有規(guī)范和要求，這種固化模式逐漸演變成一種立法習(xí)慣，直接導(dǎo)致立法的針對性、可操作性大大減弱。事實(shí)上，一部地方性法規(guī)真正可執(zhí)行和操作的條款內(nèi)容十分有限，只有少數(shù)核心內(nèi)容多次被實(shí)際運(yùn)用，而部分邊際內(nèi)容鮮有執(zhí)行并逐漸弱化為“僵尸條款”，甚至在修改時(shí)也很少被提及，法規(guī)中立法目的、基本原則以及宣傳倡導(dǎo)性和引領(lǐng)性條款大量充斥，導(dǎo)致法規(guī)臃腫冗長，看起來恢宏大氣、“全須全尾”，實(shí)則大而不實(shí)、金玉深藏。二是法規(guī)要解決的重點(diǎn)不突出?！胺ㄒ?guī)是否準(zhǔn)確把握了當(dāng)前的主要矛盾和突出問題，是否與社會實(shí)際狀況、人民群眾的迫切需要、政府管理的重點(diǎn)等相吻合，是衡量法規(guī)項(xiàng)目必要性和急需性的重要標(biāo)準(zhǔn)。”[6]在立法起始階段，通常針對問題確立立法項(xiàng)目。但隨著立法活動的深入和推進(jìn)，這種以問題為主導(dǎo)的立法方向逐漸發(fā)生偏差，以解決核心問題產(chǎn)生的立法動議受到多重因素干擾，從而導(dǎo)致立法準(zhǔn)向偏移、立法重點(diǎn)不明朗。事實(shí)上，通過一部法規(guī)解決一個或幾個重點(diǎn)問題，達(dá)成立法目的，就是成功的立法。無論是國家立法還是地方立法，任何一部法律或法規(guī)都不可能“包打天下”，期望通過一部法規(guī)解決某個領(lǐng)域的所有問題，這本身就不符合立法活動規(guī)律，也不符合持續(xù)發(fā)展變動的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律。也正因?yàn)槿绱?，才有必要突出立法要解決的重點(diǎn)問題，從而提高法規(guī)的針對性，讓立法最終成果真正體現(xiàn)立法初衷，縮短立法目的和立法實(shí)效性之間的預(yù)期差。

（四）科學(xué)民主立法的內(nèi)容與形式需要進(jìn)一步拓展和強(qiáng)化

在新時(shí)代立法工作格局框架下，堅(jiān)持和踐行全過程人民民主對科學(xué)立法、民主立法、依法立法提出了新的定位和要求，因此需要正視以下幾個問題。一是審議主體角色定位不準(zhǔn)。省級人大常委會組成人員是立法主要審議主體，審議質(zhì)量直接影響地方性法規(guī)質(zhì)量。在審議過程中，有的常委會組成人員雖然能保證獨(dú)立自主發(fā)表審議意見，但囿于對審議角色定位的偏差，導(dǎo)致對如何全面準(zhǔn)確提出審議意見，進(jìn)而提高審議質(zhì)量把握不準(zhǔn)，存在為了提意見而提意見的應(yīng)付心理，甚至把提意見看成是完成領(lǐng)導(dǎo)交辦任務(wù)，對自身所處的審議角色缺乏必要認(rèn)知，立法參與程度不深，立法主體角色的作用發(fā)揮不夠。二是各方參與立法的積極性主動性不足。立法是各方參與的活動集合，但分段式的立法任務(wù)分工和以完成階段性任務(wù)為主要目標(biāo)的主導(dǎo)思想，造成各階段立法主體對如何完成全鏈條立法工作存在不同程度的淡化和漠視，部分立法主體僅僅是為完成階段立法任務(wù)和目標(biāo)而被動參與立法工作，對立法全局缺乏整體認(rèn)知和把握，宏觀立法觀念缺失，立法工作連續(xù)性受到影響。同時(shí)，現(xiàn)有立法體制對立法參與主體尤其是相關(guān)部門的剛性制約不夠，立法責(zé)任追究機(jī)制還沒有建立，立法責(zé)任系統(tǒng)建設(shè)還需持續(xù)加強(qiáng)。三是人大代表參與立法的作用發(fā)揮不夠。人大代表是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，行使人民賦予的權(quán)力，是人民群眾法治利益的“代言人”?！叭舜蟠硎侨嗣褚庵竞屠娴拇哉?，必須要讓人民群眾知道自己選區(qū)的代表是誰，知道如何聯(lián)系代表并能方便聯(lián)系代表，有問題愿意找代表反映并且能及時(shí)得到回應(yīng)?！盵7]然而在立法實(shí)踐中，卻存在更多聽取和采納常委會組成人員意見，忽視代表意見建議的情況。以黑龍江省本級立法為例，同為人大代表的組成人員，其比例僅占省人大代表的十分之一左右，從數(shù)量分布、法治利益指向、民意集中度以及代表所覆蓋的領(lǐng)域等方面，人大代表都是立法中不可或缺的重要立法主體。從立法機(jī)關(guān)角度來說，受現(xiàn)有立法工作機(jī)制和立法慣例所限，以及對立法工作任務(wù)強(qiáng)度的考慮，相對于完成立法時(shí)限要求下的立法任務(wù)，對代表意見建議的聽取和采納明顯不夠。從人大代表角度來說，有些代表從初始階段就對立法工作比較陌生，對參與立法的方式方法、發(fā)表立法意見建議的渠道和時(shí)機(jī)，以及如何通過代表身份參與立法工作，還需要主動加深認(rèn)識和實(shí)踐，從而避免因被動參與立法而影響參與立法的熱情和程度。四是人民群眾參與立法的途徑受限，立法共識的形成缺乏普遍適用的機(jī)制和方式予以保障?！按龠M(jìn)立法信息公開，增進(jìn)社會參與，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的重要保障，是增強(qiáng)立法的地方特色和生命力的根本措施。應(yīng)當(dāng)說，立法機(jī)關(guān)與社會溝通得越緊密，社會公眾參與立法工作越充分，立法的質(zhì)量越有保證，立法的科學(xué)性也會越強(qiáng)。”[8]立法實(shí)踐中，征求群眾意見多采用點(diǎn)對點(diǎn)的方式做有范圍的意見建議采集，這種方式使立法意見建議反饋程度和比例達(dá)不到預(yù)期目的，群眾法律訴求和法律愿景通過立法反饋的上達(dá)通道受到抑制?！皩τ诿癖姷牧⒎ㄒ庖娊ㄗh處理情況應(yīng)當(dāng)建立反饋機(jī)制，及時(shí)將處理情況反饋給參與民眾，使民眾獲得更多的立法參與感，提高民眾參與的積極性?！盵9]在每年征求立法項(xiàng)目建議和法規(guī)草案意見時(shí)，常通過常委會門戶網(wǎng)站發(fā)布公告，公開征求社會各方面意見建議。目前來看，門戶網(wǎng)站知者不多、訪問量少，立法公告信息尚達(dá)不到應(yīng)有的受眾覆蓋率，起不到信息對稱傳導(dǎo)為立法共振的預(yù)期效果。從收集到的信息來看，尚未見到經(jīng)過公眾提議列入立法日程的項(xiàng)目，反饋法規(guī)草案的意見建議無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都十分有限。

（五）地方立法監(jiān)督體系不健全

可以從立法的幾個不同階段來檢視地方立法監(jiān)督體系存在的問題。一是從起草階段來看。法規(guī)起草是立法環(huán)節(jié)中最重要最基礎(chǔ)最體現(xiàn)立法初衷的一環(huán)，起草工作很大程度上影響著立法質(zhì)量的高低。實(shí)踐中，對起草部門的監(jiān)督約束多來自其自身對立法的認(rèn)可和需求，以及通過立法帶給自己權(quán)利的同時(shí)所形成的義務(wù)與規(guī)范的制約，而這種單純就規(guī)范自身行政管理工作或者解決某一方面問題而進(jìn)行有目的的草案起草活動，最終會導(dǎo)致對草案質(zhì)量的把控更多的移交給下一階段。以起草部門為例，法規(guī)草案起草質(zhì)量與解決其自身問題存在的聯(lián)系，在很大程度上依賴其他立法主體來推進(jìn)并不斷完善，而不是來自其自身體制方面的監(jiān)督，要求其提供高質(zhì)量的草案文稿。雖然審查部門和人大有關(guān)專委會在前期參與立法工作，并且審查部門通過規(guī)范性文件的形式，從內(nèi)容和技術(shù)上對草案文稿提出明確的呈報(bào)要求，但從政府審查階段和人大審議階段提出的審議意見來看，無論是審議意見數(shù)量還是審議意見程度，草案因欠缺必要監(jiān)督制約而導(dǎo)致的后續(xù)工作強(qiáng)度和難度都成倍提升，對修改完善工作也相應(yīng)提出了更高要求，立法資源的損耗在起草階段產(chǎn)生，在推進(jìn)過程中累積從而被不斷放大并向后傳導(dǎo)。二是從司法審查階段來看。司法行政機(jī)關(guān)審查的意義在于通過合法性審查確保法制統(tǒng)一，體現(xiàn)我國法治體制的特點(diǎn)和單一性，并最終以提案形式向人大報(bào)送法規(guī)議案。就現(xiàn)階段而言，司法行政機(jī)關(guān)作為合法性審查部門，在前期介入起草后，雖然也做了大量修改，但以政府部門意見一致方可提交政府常務(wù)會會議討論為標(biāo)準(zhǔn)的立法限定，直接造成其對草案中的分歧意見和立法難題做淡化處理或者有意規(guī)避。為了政府常務(wù)會通過而放低標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)草案文本以及本應(yīng)通過前期立法解決的行政管理難題，因缺少必要監(jiān)督約束致使其失卻針對性和可操作性，其所體現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)也停留在日常管理事項(xiàng)，針對問題立法的導(dǎo)向和初衷受到不同程度的刻意削減。從前端立法階段而言，列入立法計(jì)劃的法規(guī)項(xiàng)目，一旦提請司法行政機(jī)關(guān)審查即排入立法工作日程，欠缺退回或返工延期提報(bào)這一剛性機(jī)制的監(jiān)督和制約，導(dǎo)致不管法規(guī)草案起草質(zhì)量如何，只能向前無法退檔，部分法規(guī)草案規(guī)定的面面俱到、四平八穩(wěn)，僅符合形式要件的提報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，卻與以解決問題為中心的高質(zhì)量立法要求相距甚遠(yuǎn)。三是從人大審議階段來看。按照省級立法條例相關(guān)規(guī)定，專門委員會負(fù)責(zé)法規(guī)草案一審工作，提出審議意見并書面印發(fā)常委會會議,之后由法制綜合部門接手并進(jìn)行二審前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。在新時(shí)代立法工作格局下，后道程序的立法服務(wù)者提前介入前道程序立法工作，已成為立法中的通行做法，但分階段的立法參與主體仍需履行必要的立法責(zé)任，在不同階段都應(yīng)有居于主導(dǎo)地位的立法主體。在實(shí)際工作中，專委會審議是立法工作全鏈條中相對減力的一環(huán)，不管是主導(dǎo)立法工作時(shí)限還是審議職能行使，都缺少嚴(yán)格完善的監(jiān)督和制約制度，從而在一審審議階段，多數(shù)是為完成立法階段任務(wù)從而重程序輕內(nèi)容，立法主體責(zé)任因立法監(jiān)督機(jī)制的弱化導(dǎo)致立法承擔(dān)力不足。事實(shí)上，“初審與統(tǒng)一審議應(yīng)當(dāng)是分工配合又相互制約的關(guān)系，審議的側(cè)重點(diǎn)雖然各自不同，但都服務(wù)于人大常委會的集中審議，都是為提高法規(guī)案的最終審議質(zhì)量服務(wù)”[10]。

（六）立法技術(shù)不規(guī)范，地方立法精細(xì)化水平不高

立法技術(shù)是地方立法工作的形式要件，是提高地方立法質(zhì)量的重要保障。雖然有規(guī)范立法技術(shù)的有關(guān)規(guī)程和規(guī)定，但在執(zhí)行過程中仍然存在需要加強(qiáng)和改進(jìn)的方面。一是立法技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還不夠。目前，立法工作的技術(shù)性規(guī)范，主要是全國人大常委會和省級人大常委會編制的立法技術(shù)規(guī)程。但技術(shù)規(guī)程與不斷發(fā)展變化的立法實(shí)踐之間，如個別技術(shù)用語、標(biāo)點(diǎn)符號等，有時(shí)存在脫節(jié)現(xiàn)象，大多時(shí)候還是從立法經(jīng)驗(yàn)和立法慣常做法的角度來開展工作，并沒有完全依賴立法技術(shù)規(guī)范，在不引發(fā)大的立法分歧的前提下，有時(shí)立法技術(shù)規(guī)范變得可有可無。這種非標(biāo)準(zhǔn)化的立法技術(shù)規(guī)范，因其缺乏較為硬性的約束措施，從而使得地方性法規(guī)在內(nèi)容與技術(shù)之間選擇了前者。二是干擾立法技術(shù)的因素較多。在法規(guī)起草、審查、審議以及調(diào)研論證等環(huán)節(jié)，立法技術(shù)很少被當(dāng)作專門問題來討論，多數(shù)情況下是在法規(guī)草案基本定型之后，在論證階段邀請語言文字專家，從文字表述、文意相符等角度對法規(guī)草案提出技術(shù)性論證意見。立法過程中，更多的時(shí)間和精力用在了法規(guī)草案內(nèi)容上，對如何通過立法技術(shù)精準(zhǔn)表達(dá)法規(guī)內(nèi)容，如何不引發(fā)歧義、不引起誤解、不斷章取義等方面，缺少深入的技術(shù)性思考和研究。實(shí)踐中，盡管在立法技術(shù)上有時(shí)不合要求，但因立法主體提出傾向性審議意見以及多種外力因素疊加，導(dǎo)致立法技術(shù)對立法內(nèi)容的規(guī)范變得無能為力，立法精細(xì)化受到不同程度影響。三是立法技術(shù)與法規(guī)內(nèi)容結(jié)合不夠緊密。在地方立法中，“內(nèi)容為王”的觀點(diǎn)主導(dǎo)了大多數(shù)立法工作者的思維，成為慣有立法定式，在內(nèi)容和技術(shù)取舍上，前者居于絕對主導(dǎo)地位。在這種情況下，立法技術(shù)更多的是擔(dān)負(fù)起了輔助和幫襯作用，立法技術(shù)和法規(guī)內(nèi)容的結(jié)合，也因此具有了主次之分。事實(shí)上，盡管法規(guī)內(nèi)容在很大程度上需要立法技術(shù)加持，從而使得法規(guī)內(nèi)容更加全面準(zhǔn)確、更具有針對性操作性，但是法規(guī)條款所規(guī)范事項(xiàng)一旦達(dá)到立法者的立法預(yù)期，實(shí)現(xiàn)了立法者希望達(dá)到的立法目的和初衷，立法技術(shù)就會因此陷入比較尷尬的境地，變得無足輕重且不得不妥協(xié)和讓步，立法技術(shù)與立法內(nèi)容結(jié)合所帶來的一加一大于二的效果也就不會再引起立法者的注意。因此，加強(qiáng)立法技術(shù)研究，更好地為立法內(nèi)容服務(wù)，通過立法技術(shù)化解法規(guī)條款可能產(chǎn)生的不夠精細(xì)、不夠精當(dāng)、不夠精準(zhǔn)而易導(dǎo)致誤讀、引發(fā)歧義等問題，理應(yīng)成為加強(qiáng)立法技術(shù)研究的最強(qiáng)動力，內(nèi)容和技術(shù)的完美契合才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量立法。

二、完善科學(xué)立法、民主立法、依法立法，推動高質(zhì)量立法的探尋與思考

（一）完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的體系建設(shè)

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。”[11]堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)保障地方立法決策與地方黨委推進(jìn)改革的決策部署相銜接，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法工作全過程和各方面，主要是黨委審定立法規(guī)劃計(jì)劃、交付立法任務(wù)、研究決定重大問題?！皥?jiān)持黨對人大立法的領(lǐng)導(dǎo)，是推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要內(nèi)涵和時(shí)代要求?！盵12]一是完善黨對立法全過程的領(lǐng)導(dǎo)?！凹訌?qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序?！盵13]嚴(yán)格執(zhí)行《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》和地方制定的黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范性文件（如《中共黑龍江省委領(lǐng)導(dǎo)地方立法工作規(guī)程》），確保在制度軌道上有序推進(jìn)立法工作。“堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是立法工作堅(jiān)持正確政治方向的根本要求?！盵14]在立項(xiàng)階段，涉及一個時(shí)期立法工作安排的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃經(jīng)同級黨委討論決定后，再履行法定程序。涉及重大改革、重大方針政策、制度創(chuàng)新、事權(quán)變更等重大立法項(xiàng)目，要經(jīng)黨委同意后，再列入立法日程。在調(diào)研起草階段，遇有重大行政管理體制、重要事項(xiàng)調(diào)整的，以及出現(xiàn)重大立法分歧和立法難題，需要進(jìn)行高層次協(xié)調(diào)和多方面溝通等情況，要報(bào)請同級黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和討論決定。在審議階段，遇有影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題、重大分歧矛盾，或者重大體制、重要立法決策等事項(xiàng)，必須報(bào)請黨委討論決定。對社會高度關(guān)注、各方面不同意見比較多、難以協(xié)調(diào)形成共識的，要向同級黨委及時(shí)報(bào)告，由黨委決策后履行法定程序。二是完善黨對立法重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)。黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是對重點(diǎn)領(lǐng)域、重大問題、重要事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)，是從保持正確政治方向的高度，體現(xiàn)黨對一切工作領(lǐng)導(dǎo)的立法態(tài)度，把握立法工作不偏向、有準(zhǔn)頭，最終實(shí)現(xiàn)黨的意志和人民意志通過法定程序達(dá)致統(tǒng)一。因此，必須確立和完善黨對重大立法的領(lǐng)導(dǎo)原則和定位，明確重大事項(xiàng)的界定和范圍，突出黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重點(diǎn)、重心，彰顯黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要目的和任務(wù)。三是完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的方法和切入口。“黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，需要有科學(xué)、民主、法定的程序。”[15]黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作既可以是宏觀的，也可以是微觀的。宏觀上，黨委從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、全面深化改革、保障人民群眾合法權(quán)益等方面，對一段時(shí)期內(nèi)的立法工作提出要求和任務(wù)，為各方面健康發(fā)展謀劃法治制度。微觀上，黨委就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展或全面深化改革中的某一具體領(lǐng)域，比如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、營商環(huán)境、公共服務(wù)等，提出具體的立法工作任務(wù)和立法部署，為該領(lǐng)域持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展作出制度性建構(gòu)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法既可以是方向性的，也可以是具體的。黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，在很大程度上是確保立法活動作為政治活動的屬性和定向不發(fā)生改變，與黨中央大政方針保持一致，與省委決策部署保持同步。在具體的立法工作中，無論是在起草調(diào)研階段還是在立法審議階段，遇有草案中難以抉擇的立法難題，黨委可以在充分聽取各方面意見的基礎(chǔ)上作出立法決策后履行相應(yīng)立法程序。因此，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法不是抽象的而是具體的，不是一句空洞的口號而是鮮活的立法實(shí)踐”[16]。

（二）按照新時(shí)代立法工作格局開展工作

“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”是新時(shí)代立法工作格局的具體體現(xiàn)和基本要求。貫徹落實(shí)新時(shí)代立法工作格局，必須做到兩個方面，一是明確新時(shí)代立法工作格局的價(jià)值定位。黨委領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代立法工作格局的核心，任何情況下，都不能拋開黨的領(lǐng)導(dǎo)談立法工作。人大主導(dǎo)體現(xiàn)了人大作為立法機(jī)關(guān)所承擔(dān)的立法任務(wù)，以及行使權(quán)力的方式方法和功能定位?！叭舜笾鲗?dǎo)立法站在全局、客觀公正，既會考慮到政府的行政效率，又會更加注重公民法人的合法權(quán)益，使兩者得到平衡?！盵17]人大主導(dǎo)既包括立法過程主導(dǎo)，也包含立法內(nèi)容主導(dǎo)。在主導(dǎo)的方式方法上，要結(jié)合其他立法參與主體的屬性和定位，可在保證實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)目的的前提下合理選擇。政府依托體現(xiàn)了政府在立法工作中所起的作用和立法發(fā)力點(diǎn)。就省級地方立法權(quán)限而言，所規(guī)范內(nèi)容多集中在行政管理范疇，針對行政管理部門和行政管理相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，體現(xiàn)政府在行政管理過程中與相對人發(fā)生的法律關(guān)系。新時(shí)代立法工作格局中，政府地位和作用不可或缺，是地方立法工作的主要責(zé)任單位，依托政府的格局定位和立法任務(wù)，恰恰體現(xiàn)了地方立法工作的清晰指向。各方參與體現(xiàn)了堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主的要求，使地方性法規(guī)作為全社會一體遵行的行為準(zhǔn)則，通過各方參與體現(xiàn)人民共同意志，同時(shí)也是凝聚立法共識、實(shí)現(xiàn)立法效益最大化的必然要求。二是明確新時(shí)代立法工作格局中不同主體的分工和聯(lián)系。既要接受黨對立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要認(rèn)真聽取黨作為重要立法參與主體的意見和建議。人大主導(dǎo)同樣要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展，主要體現(xiàn)在立項(xiàng)、起草、調(diào)研、審議等各個環(huán)節(jié)。作為保證遵循立法自身活動規(guī)律的“守門員”，人大須善用法律智慧、法律思維、法言法語，把同級黨委決策部署通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，保證法規(guī)制度設(shè)計(jì)的合法性、合理性和科學(xué)性，避免簡單地做政策的“復(fù)印機(jī)”。強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)，不是撇開政府由人大“單打獨(dú)斗”。實(shí)踐中，大量法規(guī)草案是由政府起草并提請審議的，這是符合立法工作規(guī)律的。政府及其部門應(yīng)切實(shí)履行好立法各環(huán)節(jié)的相關(guān)職責(zé)，形成工作合力。要廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員、社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、基層組織和廣大人民群眾的意見建議，不斷拓展人民群眾參與立法的有效途徑和實(shí)現(xiàn)方式，不斷提高立法工作滲透力和影響力。

（三）加強(qiáng)人大及其常委會的立法主導(dǎo)

“充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，既要加強(qiáng)人大自身建設(shè)和立法隊(duì)伍建設(shè)，又應(yīng)不斷完善人大立法的具體工作機(jī)制。”[18]黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。一是加強(qiáng)全過程的立法主導(dǎo)?！傲⒎ㄊ且豁?xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，人大的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)?！盵19]加強(qiáng)立法選項(xiàng)準(zhǔn)入主導(dǎo)，完善立法規(guī)劃計(jì)劃進(jìn)入和調(diào)整機(jī)制，搞好規(guī)劃計(jì)劃銜接，做好梯度設(shè)置，合理安排立法日程；加強(qiáng)立法調(diào)研主導(dǎo)，做好立法難題預(yù)判，增強(qiáng)調(diào)研針對性，注重專題調(diào)研和實(shí)地調(diào)研，確保調(diào)研成果及時(shí)轉(zhuǎn)化為立法成果；加強(qiáng)立法論證主導(dǎo)，圍繞主要難題和分歧，通過立法論證尤其是第三方論證，提出解決問題的可行方案；加強(qiáng)立法審議主導(dǎo)，排除審議干擾，確保常委會、專委會依法依規(guī)充分行使審議職權(quán)。健全政府依托制度，督促政府有效發(fā)揮熟悉行政管理事項(xiàng)的優(yōu)勢和長處，通過起草高質(zhì)量法規(guī)草案，為后續(xù)立法工作打好基礎(chǔ)；健全各方參與制度，主導(dǎo)征求意見、座談討論、專家論證、人大代表和政協(xié)委員參與立法等工作，引導(dǎo)社會各界積極參與立法工作，加強(qiáng)立法互動，共同助力立法工作?！傲⒎ü妳⑴c，不是公眾通過參與立法去爭奪相應(yīng)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)，而是公眾通過有序有效地參與立法，進(jìn)而幫助立法機(jī)關(guān)更好地進(jìn)行立法，實(shí)際上，它是一種基于對代議制立法缺陷修補(bǔ)的公民參與政治權(quán)利的回歸?！盵20]加強(qiáng)立法后評估主導(dǎo)，對通過的法規(guī)進(jìn)行評價(jià)和跟蹤，了解執(zhí)行情況，得出評估結(jié)論，為今后立法提供參考。二是明確立法主導(dǎo)的重點(diǎn)。“在有不同立法意見的情況下，應(yīng)是人大的意見占據(jù)主導(dǎo)，體現(xiàn)出人大主導(dǎo)?！盵21]在不同立法階段，人大主導(dǎo)的側(cè)重應(yīng)有所不同。在起草階段和司法行政機(jī)關(guān)審查階段，人大可以主動參與，把適時(shí)適度發(fā)揮主導(dǎo)作用和尊重政府部門立法職能有機(jī)結(jié)合起來，從地方權(quán)力機(jī)關(guān)依法審議的角度預(yù)判可能出現(xiàn)的問題，提出相關(guān)意見建議。在人大審議階段，應(yīng)注重內(nèi)容主導(dǎo)，對前期工作中的立法分歧和立法難題拍板定案，突出立法決策主導(dǎo)。“在審議環(huán)節(jié)發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，核心是強(qiáng)化主體意識，加強(qiáng)組織、引導(dǎo)、推動和協(xié)調(diào)作用，抓住重要條款進(jìn)行審議，重點(diǎn)解決重大制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)問題，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作?！盵22]法規(guī)草案審議是立法工作的核心環(huán)節(jié)，也是人大主導(dǎo)立法主要發(fā)揮作用的領(lǐng)域和指向。應(yīng)細(xì)化強(qiáng)化專委會審議的制度和規(guī)定，從時(shí)間分布和立法分工上，保障專委會充分行使立法審議職權(quán)?！俺鯇彸绦驊?yīng)當(dāng)突出專門委員會專的優(yōu)勢，側(cè)重于審議法規(guī)案的必要性和可行性，特別是重點(diǎn)審議相關(guān)制度和機(jī)制設(shè)計(jì)等專業(yè)性問題。”[23]必須提高專委會審議深度和強(qiáng)度，確保提出的審議意見專業(yè)可用；應(yīng)建立專委會一審法規(guī)案說明報(bào)告制度，替代書面印發(fā)意見的方式，避免專委會審議權(quán)虛置。應(yīng)強(qiáng)化和保障統(tǒng)一審議制度，確保統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)在不受任何外界干擾的前提下獨(dú)立充分行使法定職權(quán)?！敖y(tǒng)一審議程序則應(yīng)當(dāng)突出維護(hù)法制統(tǒng)一的特點(diǎn)，以不抵觸為原則，抓住重點(diǎn)法律問題和有爭議的重點(diǎn)條款，側(cè)重于審議法規(guī)案的合憲性、合法性、規(guī)范性以及與政策的銜接性、與同位法之間的協(xié)調(diào)性等問題?！盵24]要充分發(fā)揮“統(tǒng)”的立法定位和功效，健全集體行權(quán)制度，突出集體意志，體現(xiàn)統(tǒng)一審議主導(dǎo)，進(jìn)而提出具有決策參考性質(zhì)的統(tǒng)一審議意見。三是完善保障機(jī)制。在依法立法基礎(chǔ)上，完善全體會議審議法規(guī)案制度，把常委會會議審議法規(guī)案變?yōu)閷?shí)在立法舉措，充分體現(xiàn)常委會會議的立法審議職權(quán)。健全分組審議制度，確保常委會組成人員在不受任何干擾和影響下，自主獨(dú)立發(fā)表審議意見。建立組成人員發(fā)表審議意見采納情況公布和反饋制度，不斷提高審議意見質(zhì)量。健全和完善聯(lián)組審議制度，重大立法事項(xiàng)、重要立法問題由聯(lián)組會議審議。強(qiáng)化統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)主導(dǎo)立法工作保障機(jī)制，在審議時(shí)間、議題安排、工作節(jié)奏等方面，為統(tǒng)一審議創(chuàng)造條件，確保充分審議。

（四）加強(qiáng)立法選題工作

科學(xué)的立法規(guī)劃計(jì)劃是提高地方立法質(zhì)量的基礎(chǔ)工作?！傲⒎ㄓ?jì)劃是地方人大對立法工作通盤考慮后的安排，是衡量和考核地方人大立法效率、立法質(zhì)量、立法能力的重要指標(biāo)?！盵25]一是做好立項(xiàng)論證?！耙粋€正當(dāng)?shù)囊彩钦_的法律決定，必須通過民主的理性協(xié)商、交流與對話制度才能形成?！盵26]立項(xiàng)論證是立法協(xié)商的表現(xiàn)形式之一，必須突出重點(diǎn)，不搞“大水漫灌式”的全面論證，而是按照立法儲備要求，把較為成熟的立法項(xiàng)目和經(jīng)過充分醞釀的立法項(xiàng)目，納入立法論證優(yōu)先考慮的對象，重點(diǎn)圍繞立法時(shí)機(jī)、立法成熟度、立法可行性三方面開展論證。立法時(shí)機(jī)是指該項(xiàng)目所對應(yīng)的上位法處于什么狀態(tài)，是否已經(jīng)出臺，是否列入修法計(jì)劃，是否要進(jìn)行清理等情況，以及本省是否急需，是否需要通過立法加以保障等等。立法成熟度是指該項(xiàng)目所要解決的問題是否理清，主要法律關(guān)系是否清晰，是否屬于地方立法權(quán)限，還有哪些立法難題和立法分歧，在年度立法周期內(nèi)是否能通過立法解決這些問題，以及與此相適應(yīng)的法律制度設(shè)計(jì)等情況。立法可行性是指法規(guī)案是否符合國家立法精神，是否存在法治統(tǒng)一問題，出臺后能否得到貫徹執(zhí)行，能否起到預(yù)期立法效果，以及是否與現(xiàn)行的法律、法規(guī)相沖突等。二是突出立法選項(xiàng)剛性。非經(jīng)立法項(xiàng)目論證不得進(jìn)入立法計(jì)劃，提高立法選項(xiàng)的硬性約束。充分考慮各方面因素，善用立法資源，節(jié)約立法成本，把立法選項(xiàng)看作是完成立法工作最重要的初始工作，用立法選項(xiàng)的剛性約束確保選出好的立法選題。三是完善立法項(xiàng)目補(bǔ)充制度。受各種客觀因素影響，立法項(xiàng)目要有一定靈活性和適應(yīng)性，以更好的順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢。在現(xiàn)有論證和準(zhǔn)入制度基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)觀念思路的轉(zhuǎn)變，及時(shí)增強(qiáng)項(xiàng)目供給的及時(shí)性和針對性，以與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)態(tài)度靈活運(yùn)用和執(zhí)行。

（五）持續(xù)提高立法實(shí)用性

立法實(shí)用性體現(xiàn)了立法的問題導(dǎo)向，突出了立法的法治價(jià)值定位。“所謂需要立法解決的問題，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)實(shí)生活中客觀存在、必須通過法律調(diào)整、現(xiàn)有中央立法尚未解決或有效解決而且屬于地方立法權(quán)限范圍的問題。”[27]一是以問題為指引。法規(guī)立項(xiàng)、起草、論證、審議、通過的過程，就是解決問題的過程，所有的法規(guī)制度設(shè)計(jì)都是圍繞解決問題而展開，解決問題是立法實(shí)用性的核心要素。要把“針對問題立法，立法解決問題”貫徹落實(shí)到每一個立法環(huán)節(jié)，融入每一個立法階段。在選項(xiàng)階段，建立問題預(yù)測和風(fēng)評機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中需要解決的問題入手，對問題的數(shù)量和難易程度以及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行超前預(yù)估，同時(shí)充分考慮立法中的新發(fā)問題，對可能存在的立法分歧和立法難題做到心中有數(shù)。在起草、調(diào)研階段，建立問題濾清和篩選機(jī)制，對各方面問題進(jìn)行匯總與分析，總結(jié)歸納出只有通過立法才能解決的問題，突出主要問題和問題的主要方面，集中精力和資源解決這些問題。在審議階段，要建立問題協(xié)商和決斷機(jī)制，能夠通過立法協(xié)商取得一致意見的，可以將相關(guān)問題的解決方案寫入立法。存在立法分歧的，立法機(jī)關(guān)要在研究論證基礎(chǔ)上，果斷作出立法決策，確保重點(diǎn)問題可以通過立法制度的確立得到及時(shí)解決。二是在保證立法質(zhì)量的前提下，不斷提高立法效率。隨著全面深化改革步伐的加快，需要妥善解決立法需求擴(kuò)張性與立法資源稀缺性、供給能力有限性之間的矛盾。目前，地方性法規(guī)的生命周期縮短，法規(guī)修改頻率加快，成為新時(shí)期立法工作的新常態(tài)。在常委會會期有限的情況下，要用足用好有限立法資源，發(fā)揮最大立法效能。一方面，調(diào)整優(yōu)化存量、控制增量，能修改現(xiàn)行法規(guī)的盡可能不立新法。另一方面，新制定法規(guī)能采用“少而精”“小快靈”“一事一例”立法體例的，就不搞綜合性、“大而全”的體例?！半S著國家法律體系的不斷健全和完善，地方立法權(quán)限空間的有限性與分散性特征將更加明顯，其形式將不再以面的形式呈現(xiàn)，很少以線的形式呈現(xiàn)，越來越多的是以點(diǎn)的形式出現(xiàn)。”[28]對于亟待修改的法規(guī)，聚焦突出問題，爭取一個修法決定“一攬子”修改數(shù)個法規(guī)，突出地方立法務(wù)實(shí)、管用、可及性強(qiáng)的特點(diǎn)。三是積極開展立法創(chuàng)新，用新辦法化解老問題、解決新問題?！办o態(tài)的法律文本與復(fù)雜多變的法治實(shí)踐之間總是存在著不可避免的緊張與矛盾。”[29]順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的變化，創(chuàng)新不同的法律制度用以解決不同類型的法律難題，在駕馭并適應(yīng)立法規(guī)律的同時(shí)，不斷提出解決問題的辦法，體現(xiàn)了地方立法與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代特性，從而帶給地方立法更寬廣的拓新空間，這也是地方立法實(shí)用性最突出的體現(xiàn)。推動地方立法高質(zhì)量發(fā)展，不但需要因時(shí)制宜、因事制宜，針對每一個立法項(xiàng)目的不同情況定身打造立法工作的具體方案，更要善于總結(jié)立法個案中的成功經(jīng)驗(yàn)，做到舉一反三、融會貫通，并及時(shí)上升到制度層面。四是做好立法保障工作。加強(qiáng)對常委會組成人員、人大代表、人大專門委員會、政府部門以及立法工作人員的培訓(xùn)，不斷提高立法審議能力、立法參與意識、立法服務(wù)水平。著眼高質(zhì)量立法，探索進(jìn)行審次改革，由現(xiàn)有的兩審增加為三審或者二審三通過、隔次審議等，為高質(zhì)量審議法規(guī)留足空間。針對專委會審議權(quán)虛置的情況，可探索建立專委會“一審負(fù)責(zé)制”，由專委會在一審后，負(fù)責(zé)收集整理匯總研究各方面意見，形成草案修改稿并向常委會報(bào)告審議結(jié)果，從而強(qiáng)化專委會審議職權(quán)，提高專委會立法參與度。在常委會會議期間，應(yīng)充分考慮審議工作和立法綜合服務(wù)工作對高質(zhì)量立法的重要影響，科學(xué)合理設(shè)定會議議程，確保圍繞法規(guī)草案的各項(xiàng)工作都能在時(shí)間充裕和條件完備的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)、順利開展。

（六）強(qiáng)化立法監(jiān)督和指導(dǎo)

立法監(jiān)督可以是立法機(jī)關(guān)對起草機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)，也可以是立法機(jī)關(guān)專門委員會和統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)相互間的監(jiān)督。一是認(rèn)真開展立法機(jī)關(guān)對起草機(jī)關(guān)的監(jiān)督。審議機(jī)關(guān)對起草機(jī)關(guān)的監(jiān)督，更多體現(xiàn)為對立法前期的督促指導(dǎo)和有限度干預(yù)，以確保法規(guī)草案在政治方向、立法目標(biāo)、制度設(shè)計(jì)、法律價(jià)值等方面不出現(xiàn)偏差和遺漏。既要充分尊重起草部門在職責(zé)范圍內(nèi)的主導(dǎo)權(quán)和立法初衷，也要及時(shí)提出可能產(chǎn)生的部門利益傾向等問題。對立法機(jī)關(guān)而言，應(yīng)堅(jiān)持從立法必要性和立法任務(wù)出發(fā)，站在全局視角，全面審視起草階段的立法工作，時(shí)刻提醒立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，督促指導(dǎo)起草部門正確開展立法工作。這種監(jiān)督須建立在相互尊重立法主體地位和身份的前提下，是新時(shí)代立法格局交相互融的即時(shí)體現(xiàn)，是分工基礎(chǔ)上的合作，合作前提下的分工，也只有這樣，監(jiān)督指導(dǎo)才能持續(xù)，并取得積極效果。二是認(rèn)真開展專門委員會之間的監(jiān)督。這是在人大審議期間，就如何協(xié)調(diào)和處理審議意見而產(chǎn)生的一種監(jiān)督，多以立法溝通和立法協(xié)商等形式出現(xiàn)。一審階段，專門委員會圍繞立法必要性和法規(guī)草案所涉及的專業(yè)性問題進(jìn)行初次審議，提出專業(yè)性審議意見。在保證其他專門委員會依法審議基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的專門委員會可以列席專門委員會會議，聽取專門委員會審議意見，并提出相關(guān)立法意見和建議，經(jīng)雙方協(xié)商達(dá)成立法共識。二審期間，統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)綜合匯總和考量吸納包括專門委員會在內(nèi)的各方面立法意見建議，最后形成提請常委會會議審議的統(tǒng)一審議意見。其他專門委員會可以就統(tǒng)一審議意見提出不同看法，并就專門委員會意見采納情況以及統(tǒng)一審議意見進(jìn)行立法溝通和協(xié)調(diào)。無論是一審意見還是二審意見，雙方在保證依法立法前提下進(jìn)行的立法協(xié)商，可以看作是推動高質(zhì)量立法工作所必需的雙向監(jiān)督。這種監(jiān)督所達(dá)成的立法效果是向常委會會議提交高質(zhì)量的立法審議意見，共同助推立法任務(wù)的完成和立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（七）認(rèn)真做好立法協(xié)商工作

“開展立法協(xié)商，既是實(shí)施科學(xué)立法、民主立法的結(jié)合點(diǎn)，又是提高立法質(zhì)量的切入點(diǎn)?！盵30]立法協(xié)商伴隨著立法每一環(huán)節(jié)每一階段，任何一件法規(guī)的產(chǎn)生都離不開立法協(xié)商，這既是立法工作的基本要求，也是化解立法分歧、實(shí)現(xiàn)立法目的的有效手段，同時(shí)也是促使立法漸趨精細(xì)化的“融通劑”和“磨刀石”。一是明確立法協(xié)商的主導(dǎo)。立法協(xié)商是各立法參與主體對立法分歧、矛盾、焦點(diǎn)、難題以及意見建議的綜合梳理、平衡、取舍以及對抗，并最終形成的集體立法意志，這就要求最終立法協(xié)商結(jié)果必須是具有主導(dǎo)性的立法主體，在充分考慮各方面意見基礎(chǔ)上得出的最終立法結(jié)論。明確立法協(xié)商主導(dǎo)，可以避免眾說紛紜、五花八門的立法意見干擾和影響立法進(jìn)程，從而確保在立法時(shí)限內(nèi)高效完成立法任務(wù)。在這一過程中，立法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著主導(dǎo)立法協(xié)調(diào)的重任。“涉及重大體制改革、重大利益調(diào)整或爭論分歧較大的立法項(xiàng)目，涉及減損公民權(quán)利、增加公民義務(wù)、擴(kuò)張部門權(quán)力、推卸部門責(zé)任的條款，人大常委會及相關(guān)專委會要組織和引導(dǎo)相關(guān)利益方充分開展立法協(xié)商?！盵31]從立法實(shí)踐看，立法分歧和矛盾往往集中在人大審議階段，且在起草階段回避的立法難題和分歧會在審議期間集中爆發(fā)。人大主導(dǎo)立法協(xié)商，既是新時(shí)代立法工作格局的要求，同時(shí)也是人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的自然延伸。應(yīng)通過立法協(xié)商主導(dǎo)，精準(zhǔn)把握立法主旨和立法目的，在頂層制度設(shè)計(jì)、法律規(guī)范功能、立法價(jià)值定位等方面，統(tǒng)一謀劃、綜合考量，并最終得出符合立法要求的立法協(xié)調(diào)結(jié)論。二是建立高層立法協(xié)商機(jī)制。立法矛盾和立法難題類型各異、難易相間，有的通過一般性的立法協(xié)商就可以解決，有的必須啟動高層協(xié)商?！傲⒎▍f(xié)商為立法機(jī)關(guān)了解社會各方面對地方性法規(guī)的訴求并就不同的訴求進(jìn)行比較平衡提供了重要的渠道?！盵32]立法實(shí)踐中，涉及重大事項(xiàng)、重要決策、重要制度設(shè)計(jì)以及影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題，必須通過高層協(xié)商推動和解決。隨著全面深化改革的深入和推進(jìn)，改革攻堅(jiān)任務(wù)逐步進(jìn)入深水區(qū)和瓶頸期，按照重大改革于法有據(jù)的要求，立法也必然會在制度設(shè)計(jì)層面由一般性矛盾逐漸步入深層次矛盾，立法協(xié)商難度必然隨之增大，啟動高層協(xié)商是大勢所趨。高層協(xié)商一般是由黨委、立法機(jī)關(guān)、政府部門有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行的立法會晤，是對立法工作產(chǎn)生結(jié)論性結(jié)果的工作。通常情況下，只有一般性協(xié)商無法解決的分歧和矛盾，才能啟動高層協(xié)商。應(yīng)注重高層協(xié)商后的結(jié)論與立法程序的有機(jī)結(jié)合，確保協(xié)商結(jié)論依法有序進(jìn)入立法通道，并通過一定的立法程序?qū)⑦@一結(jié)果轉(zhuǎn)化為立法內(nèi)容，這是高層協(xié)商產(chǎn)生的針對性立法結(jié)果。三是做好立法協(xié)商與立法精細(xì)化的融通。立法協(xié)商的目的是化解立法分歧，提高立法質(zhì)量和效率，立法精細(xì)化是對立法制度以及立法技術(shù)提出的更高要求。立法協(xié)商是實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化的過程和手段，立法精細(xì)化是立法協(xié)商的當(dāng)然結(jié)果，二者在立法功效和立法目的上是趨同的。事實(shí)上，加強(qiáng)立法協(xié)商，可以促使制度設(shè)計(jì)更加精準(zhǔn)、法規(guī)結(jié)構(gòu)更加精煉、法言法語更加精當(dāng)，可以大大提高法規(guī)解決問題的針對性和精準(zhǔn)性，有效提升法規(guī)貫徹實(shí)施效果。二者融通既是高質(zhì)量立法的要求，也是立法成熟化的必然結(jié)果。

（八）加強(qiáng)法規(guī)評估和清理

法規(guī)評估和清理是無法替代的立法環(huán)節(jié)。伴隨新時(shí)代立法工作要求越來越高、立法任務(wù)越來越重、立法責(zé)任越來越大的新形勢，評估和清理環(huán)節(jié)也變得越來越重要。一是強(qiáng)化法規(guī)評估。立法評估存在于立法前、立法中、立法后三個階段。立法前評估是指立項(xiàng)評估，前文已有闡述。立法中評估是指法規(guī)通過前的評估，這種評估雖然應(yīng)用不是很普遍，但是實(shí)際立法效果還是值得肯定的。在法規(guī)通過前，邀請從未參與前期立法工作的公民代表，針對法規(guī)草案章節(jié)結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)、規(guī)范確立、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、語言表述等方面，進(jìn)行第一印象直面評價(jià)，無論是專業(yè)性評價(jià)還是直觀性評價(jià)，不管是否帶有主觀因素，都可以通過這種方式進(jìn)行立法評價(jià)，這是超脫于專業(yè)立法之外的一種評估，是從第三方視角對法規(guī)草案進(jìn)行的短期干預(yù)性評判，可以為立法者提供中立方的立法參考意見，具有一定的理論和實(shí)踐意義。應(yīng)規(guī)范立法后評估活動，及時(shí)跟蹤法規(guī)通過后的施行情況，把立法后評估納入立法工作重要步驟，將立法后評估結(jié)果作為衡量立法質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)提出修改完善意見建議，為下步立法工作提供參考。二是加強(qiáng)法規(guī)清理。從中央到地方，法規(guī)清理已成為立法工作常態(tài)，這是與我國全面深化改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)的，是立法主動適應(yīng)改革的跟進(jìn)措施。地方立法應(yīng)緊跟國家立法清理工作節(jié)奏和步伐，在地方立法權(quán)限內(nèi)，綜合運(yùn)用立改廢釋等手段，及時(shí)清理與全面深化改革不符合、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不適應(yīng)的地方性法規(guī)，始終與國家法律在立法精神、立法原則、立法價(jià)值、立法目的等方面保持一致。

（九）加強(qiáng)立法外腦建設(shè)，引導(dǎo)各方智慧參與立法

地方性法規(guī)是集體智慧結(jié)晶，是凝聚了各方面優(yōu)質(zhì)立法元素后形成的制度性綜合體。充分利用立法外腦，發(fā)揮立法集聚效應(yīng)，堅(jiān)持和踐行全過程人民民主，是新時(shí)代立法工作的基本要求。一是把立法外腦融入日常立法工作。在法規(guī)立項(xiàng)、起草、調(diào)研、座談、論證、審議以及立法后評估等各個立法環(huán)節(jié)，引入立法外腦和助力，把立法外腦作為立法工作的常態(tài)延伸和常規(guī)工作，認(rèn)真聽取來自第三方的意見建議，為立法提供更多視角、更多站位的參考和借鑒。邀請更多公民、立法咨詢專家、社會組織、立法聯(lián)系點(diǎn)等主體感受和參與立法工作，在現(xiàn)有旁聽常委會全體會議基礎(chǔ)上，逐步開放分組審議會場，邀請公民旁聽分組審議并直面聽取公民意見建議，暢通公民表達(dá)立法訴求和意愿的渠道，讓廣大人民群眾切實(shí)感受立法機(jī)關(guān)立法工作，切實(shí)感受立法審議現(xiàn)場氛圍，切實(shí)感受法規(guī)出臺的過程，寓普法于立法之中，激發(fā)公民立法智慧，凝聚廣泛立法共識，不斷提高公民參與立法的積極性主動性創(chuàng)造性。需要特別注意的是，立法外腦是立法工作的輔助力量，立法機(jī)關(guān)主體責(zé)任不能讓位立法外腦。引入立法外腦一方面能夠發(fā)揮高等院校、科研單位的智庫作用，彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)立法力量的不足，另一方面能夠確保立法活動有廣泛的民意基礎(chǔ)，能夠更多聽取來自基層和群眾的聲音，凸顯人民代表大會作為代議機(jī)關(guān)的屬性。二是注重立法外腦意見建議的反饋。應(yīng)及時(shí)回應(yīng)立法外腦提出的意見建議，尊重和保護(hù)立法外腦的立法意愿。對采納情況的反饋，可以為立法外腦提供立法所需的參考意見的模式和角度，無論是立法制度設(shè)計(jì)還是立法技術(shù)，都有一個明確的參考標(biāo)準(zhǔn)，幫助立法外腦在今后能提出有針對性且符合實(shí)操的意見建議。通過反饋還可以吸引和引導(dǎo)更多的社會主體積極參加立法活動，為立法工作建言獻(xiàn)策、貢獻(xiàn)智慧，為立法機(jī)關(guān)提供更多的立法素材和新鮮事例，從而搭建良性互動橋梁，引導(dǎo)廣大人民群眾知法、懂法、用法，為將來法規(guī)出臺進(jìn)行預(yù)熱，從而提高法規(guī)執(zhí)行力，形成立法過程與立法結(jié)果和諧共振、共助實(shí)施的法律氛圍。三是動態(tài)調(diào)整立法外腦。立法咨詢專家?guī)鞈?yīng)打破固定模式，采用靈活機(jī)動的動態(tài)方式進(jìn)行管理。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，多吸納庫外專家參與立法工作。對庫內(nèi)專家和庫外專家應(yīng)一視同仁，既要充分尊重庫內(nèi)專家意見，又要合理吸納庫外專家意見。凡是能夠?yàn)榱⒎üぷ魉玫娜藛T和組織，都應(yīng)視為立法外腦的重要來源和組成，以此來壯大立法外腦規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。在人員選擇上，不應(yīng)只局限于省內(nèi)，還要引入省外高層次專家學(xué)者，采用網(wǎng)絡(luò)溝通和互動等方式，積極吸納各方面立法意見。

（十）拓寬公眾參與立法的形式和手段

正如行政權(quán)力不能“任性”一樣，立法權(quán)力也不能“任性”?！叭绻粋€立法者用自己的臆想來代替事物的本質(zhì)，那么我們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性。”[33]公眾參與立法是防止立法“任性”的有效手段，是民主立法、開門立法的直接保證?！懊裰骶筒荒芘侣闊??！盵34]一是擴(kuò)大立法通道。持續(xù)擴(kuò)大立法信息覆蓋面，在公眾熟知、訪問量大的網(wǎng)站公布立法信息，并廣泛應(yīng)用公眾號、微信、短視頻等媒介，及時(shí)快速傳遞立法信息和資訊，讓更多人了解立法、參與立法。邀請公眾參與立法各個環(huán)節(jié)，采取直接面對面的方式聽取各方面立法意見建議，讓更多的人在立法參與中感受立法的魅力和溫度?！皩⒒鶎勇曇魝鬟f到頂層立法，試圖通過廣開言路、開門立法，擺脫精英立法可能帶來的立法謀私、立法作秀的弊端，破解群眾因沉默的螺旋導(dǎo)致的基層失語現(xiàn)象?！苯⒏嗟幕鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)，搭建基層人民群眾參與地方立法的“直通車”，“基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度為展現(xiàn)全過程人民民主所蘊(yùn)含的理論意蘊(yùn)提供了實(shí)踐前提”[35]?！鞍l(fā)揮立法聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)系群眾、貼近基層的優(yōu)勢以及在發(fā)展全過程人民民主方面的獨(dú)特作用，使其成為民主民意表達(dá)的重要平臺和載體，讓立法更多吸納來自基層的意見建議，呼應(yīng)基層群眾立法訴求。”[36]二是加強(qiáng)立法激勵?？梢圆捎梦镔|(zhì)獎勵和精神獎勵相結(jié)合的方式，激勵公眾參與立法。如，在立法論證過程中，應(yīng)充分尊重專家意見，合理吸收并轉(zhuǎn)化為法規(guī)條款，建立健全意見采納情況通報(bào)制度，體現(xiàn)立法咨詢專家參與立法的價(jià)值和作用，激勵更多的立法專家積極投身立法活動，貢獻(xiàn)立法智慧。對做出突出貢獻(xiàn)的立法聯(lián)系點(diǎn)，及時(shí)表彰和獎勵，吸引更多的人主動投身立法活動。三是加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)與人民群眾的互動。以人民為中心在立法上的表現(xiàn)即是立法為民，滿足公眾法治獲得感，這是構(gòu)建立法價(jià)值體系的基礎(chǔ)，也是產(chǎn)生立法活動的根本動因?！笆沽⒎ǔ绦虻拿恳浑A段、每一步驟及其階段性都應(yīng)當(dāng)以社會外界看得見的方式進(jìn)行，向社會公開?！盵37]立法機(jī)關(guān)與人民群眾的互動，是構(gòu)建兩者之間的立法聯(lián)系和立法溝通，讓人民群眾可以便捷及時(shí)的參與立法活動、認(rèn)同立法工作、共享立法成果，把立法機(jī)關(guān)立法與人民群眾守法統(tǒng)一于這一互動體系當(dāng)中，達(dá)成立法初衷，完成立法使命。