秦 飛，柴海琴，許 燁

（上海公安學(xué)院，上海 200137；上海市靜安區(qū)拘留所，上海 200010；上海市監(jiān)獄局，上海 200082）

從2005年治安拘留所更名為拘留所開(kāi)始，拘留所收拘人員的范圍也從《治安拘留所管理辦法》中表述為“被裁決治安拘留的人”改變?yōu)椤毒辛羲鶙l例》中所述的“依法給予行政拘留處罰的人、依法給予行政強(qiáng)制措施性質(zhì)拘留的人”，并逐步形成了一些具有行政拘留特點(diǎn)的收拘制度，如不予收拘、錯(cuò)誤收拘及建議停止執(zhí)行拘留等制度。①秦飛：《公安監(jiān)所管理概論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2023年版，第112頁(yè)。這些制度的形成對(duì)于保障拘留所依法履行收拘職責(zé)、保障被拘留人合法權(quán)益、維護(hù)拘留所正常秩序等方面起到了積極的推動(dòng)作用。

一、制訂與修訂：不斷完善中的“建議停止執(zhí)行拘留”制度

（一）“建議停止執(zhí)行拘留”制度的制訂

“建議停止執(zhí)行拘留”制度的制訂初衷，是針對(duì)因患嚴(yán)重疾病造成身體原因不適宜執(zhí)行行政拘留的被拘留人，由拘留所向拘留決定機(jī)關(guān)提出停止執(zhí)行行政拘留的建議，并由拘留決定機(jī)關(guān)作出是否繼續(xù)執(zhí)行行政拘留的決定。2012年頒布的《拘留所條例》第19條規(guī)定，建議停止執(zhí)行拘留的情形分為兩類：一類是患有精神病或者患有傳染病需要隔離治療的；另一類是病情嚴(yán)重可能危及生命安全的。2014年，公安部下發(fā)的《關(guān)于行政拘留執(zhí)行有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》中明確拘留決定機(jī)關(guān)同意停止執(zhí)行行政拘留的，行政拘留決定終止執(zhí)行，被拘留人停止執(zhí)行的情形消除后，不再執(zhí)行原行政拘留決定。2016年，公安部又以《拘留所執(zhí)法細(xì)則》《拘留所條例實(shí)施辦法》增加“被拘留人因病出所治療短期內(nèi)無(wú)法治愈、被拘留人生活不能自理”這兩種情形納入建議停止執(zhí)行拘留條件。①秦飛：《“建議停止執(zhí)行拘留”制度之完善研究——以上海地區(qū)拘留所的實(shí)踐為例》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第1期，第114頁(yè)。新增的兩種情形是在《拘留所條例》基礎(chǔ)上作出的補(bǔ)充規(guī)定與解釋，構(gòu)成了現(xiàn)有“建議停止執(zhí)行拘留”制度的基本執(zhí)法依據(jù)。之后，公安部監(jiān)所管理局又依據(jù)《行政處罰法》《治安管理處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)“建議停止執(zhí)行拘留”制度的具體執(zhí)法情形、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、辦理程序、監(jiān)督管理等重點(diǎn)執(zhí)法環(huán)節(jié)予以進(jìn)一步規(guī)范。2012年起至今，對(duì)“建議停止執(zhí)行拘留”制度的不斷完善，既是我國(guó)人權(quán)法治思想在強(qiáng)化拘留所人權(quán)保障實(shí)踐中的不斷探索，又是在行政拘留執(zhí)法過(guò)程中追求程序正當(dāng)、執(zhí)法公正的具體體現(xiàn)。

（二）“建議停止執(zhí)行拘留”制度的修訂

現(xiàn)行“建議停止執(zhí)行拘留”制度不僅包括《拘留所條例》《拘留所條例實(shí)施辦法》等法律法規(guī)中所涉及的條文內(nèi)容，還專門制訂相關(guān)制度作為執(zhí)法依據(jù)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。2023年，公安部監(jiān)所管理局制訂《被拘留人嚴(yán)重疾病認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》《拘留所辦理建議停止執(zhí)行拘留和請(qǐng)假出所工作規(guī)范》兩項(xiàng)規(guī)定作為“建議停止執(zhí)行拘留”制度的補(bǔ)充執(zhí)法依據(jù)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)定明確了“建議停止執(zhí)行拘留”制度中的18種嚴(yán)重疾病范圍，即嚴(yán)重傳染性疾病、嚴(yán)重消化系統(tǒng)疾病、嚴(yán)重泌尿生殖系統(tǒng)疾病、嚴(yán)重神經(jīng)系統(tǒng)疾病及損傷、各類精神性疾病、腫瘤、嚴(yán)重循環(huán)系統(tǒng)疾病、嚴(yán)重呼吸系統(tǒng)疾病、以及其他生活不能自理的情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與辦理程序。

認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與辦理程序的制訂，為“建議停止執(zhí)行拘留”制度的執(zhí)行提供了詳細(xì)的執(zhí)法規(guī)范指引。一是被拘留人必須患有《被拘留人嚴(yán)重疾病認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》中危及生命安全的嚴(yán)重疾病、精神病或需要隔離治療的傳染性疾病等，符合建議停止執(zhí)行行政拘留的具體疾病情形。對(duì)于經(jīng)鑒定不符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)疾病，則不適用于“建議停止執(zhí)行拘留”制度。這是拘留所向拘留決定機(jī)關(guān)發(fā)出《建議停止執(zhí)行拘留通知書(shū)》的前提條件。二是必須由拘留所根據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，向拘留決定機(jī)關(guān)發(fā)出停止執(zhí)行拘留建議。拘留所作為“建議停止執(zhí)行拘留”發(fā)起主體，承擔(dān)著對(duì)相關(guān)材料合法合規(guī)性的初查責(zé)任。三是建議停止執(zhí)行拘留可以發(fā)生在被拘留人收拘之前，也可以發(fā)生在行政拘留執(zhí)行期間，程序啟動(dòng)觸發(fā)點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)被拘留人身體狀況存在不適宜繼續(xù)執(zhí)行行政拘留情形的時(shí)間點(diǎn)。相較于刑事拘留、逮捕等刑事羈押措施，行政拘留的拘押周期相對(duì)較短。從發(fā)現(xiàn)被拘留人可能患有不適宜繼續(xù)執(zhí)行行政拘留的情形，到由專業(yè)機(jī)構(gòu)完成鑒定所需時(shí)間不宜過(guò)長(zhǎng)，否則不利于被拘留人健康權(quán)的保障。四是拘留決定機(jī)關(guān)依據(jù)拘留所提供的書(shū)面材料，在法定期限內(nèi)決定被拘留人是否適宜繼續(xù)執(zhí)行行政拘留。在這過(guò)程中拘留所提供書(shū)面材料的合規(guī)性與準(zhǔn)確性，拘留決定機(jī)關(guān)是否能在法定期限內(nèi)及時(shí)做出停止執(zhí)行拘留決定，都是“建議停止執(zhí)行拘留”制度的能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵條件。

綜上所述，“建議停止執(zhí)行拘留”制度能否有效執(zhí)行，對(duì)合規(guī)性與時(shí)效性有著很高的要求?！敖ㄗh停止執(zhí)行拘留”的合規(guī)性，是指被拘留人所患嚴(yán)重疾病必須符合相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！敖ㄗh停止執(zhí)行拘留”的時(shí)效性，是指拘留所及拘留決定機(jī)關(guān)需要在較短的行政拘留期限內(nèi)完成停止執(zhí)行拘留建議及決定，才能起到通過(guò)“建議停止執(zhí)行拘留”制度保障被拘留人健康權(quán)的作用。

二、困境與風(fēng)險(xiǎn)：“建議停止執(zhí)行拘留”制度的執(zhí)行難點(diǎn)

（一）執(zhí)行收拘與疾病鑒定周期之間的時(shí)效沖突

根據(jù)《行政處罰法》《治安管理處罰法》等法律規(guī)定中有關(guān)限制人身自由的行政處罰規(guī)定，行政拘留期限一般不超過(guò)15天，最長(zhǎng)不超過(guò)20天。一般而言，行政處罰決定一經(jīng)作出，就具有法律效力，應(yīng)當(dāng)立即執(zhí)行。除非當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，可以向作出決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政拘留暫緩執(zhí)行。根據(jù)《拘留所條例》《拘留所執(zhí)法細(xì)則》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除出現(xiàn)錯(cuò)誤拘留、不予收拘、暫緩執(zhí)行行政拘留等法定情形之外，拘留所應(yīng)當(dāng)在被拘留人送達(dá)拘留所當(dāng)日內(nèi)完成收拘。

在“建議停止執(zhí)行拘留”制度執(zhí)行過(guò)程中，由醫(yī)院等專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)被拘留人嚴(yán)重疾病出具鑒定材料，拘留所必須對(duì)相關(guān)鑒定材料合法合規(guī)性進(jìn)行審查確認(rèn)后，方可發(fā)出《建議停止執(zhí)行拘留通知書(shū)》。除非被拘留人在收拘前已由醫(yī)院等專業(yè)機(jī)構(gòu)完成所患嚴(yán)重疾病的認(rèn)定，并已取得符合建議停止執(zhí)行拘留辦理標(biāo)準(zhǔn)的證明材料。否則，都必須由專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)被拘留人所患嚴(yán)重疾病進(jìn)行重新認(rèn)定，并出具相應(yīng)證明材料，才能滿足“建議停止執(zhí)行拘留”啟動(dòng)的前提條件。

通常情況下，醫(yī)院對(duì)嚴(yán)重傳染疾病在非節(jié)假日或周末情況下鑒定時(shí)間周期為1至2天。雖然拘留所與相關(guān)醫(yī)院合作建立有“綠色通道”，能夠在一定程度上提高鑒定效率、縮短鑒定周期。但許多傳染性疾病具有一定的潛伏期，需要進(jìn)行醫(yī)學(xué)隔離觀察，難以在短時(shí)間內(nèi)確診。相對(duì)而言，各類精神性疾病，如精神分裂癥、偏執(zhí)型精神病、雙向（情感）障礙等鑒定周期則更難以控制。精神性疾病一般表現(xiàn)癥狀明顯的鑒定周期較短，而表現(xiàn)癥狀不明顯需要進(jìn)一步觀察或檢查的，則鑒定周期會(huì)相對(duì)延長(zhǎng)。此外，對(duì)于生活不能自理的情形除參照《勞動(dòng)能力鑒定—職工工傷與職業(yè)病致殘等級(jí)分級(jí)》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行外，拘留所還應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)查排除被拘留人故意偽裝病情逃避處罰的情形，在認(rèn)定時(shí)間周期上存在不確定性因素?！敖ㄗh停止執(zhí)行拘留”制度的有效執(zhí)行，就必須要在行政拘留期限內(nèi)完成嚴(yán)重疾病鑒定，并為拘留所與拘留決定機(jī)關(guān)預(yù)留足夠的“建議”與“決定”時(shí)間。因此，執(zhí)行收拘與疾病鑒定周期之間的時(shí)效沖突問(wèn)題，成為拘留所在“建議停止執(zhí)行拘留”制度執(zhí)行過(guò)程中的主要難點(diǎn)之一。

（二）拘押安全與健康權(quán)益保障之間的關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)

“建議停止執(zhí)行拘留”制度是一項(xiàng)保障拘留所拘押安全與健康權(quán)益的重要舉措。并非所有被拘留人患嚴(yán)重疾病都會(huì)在收拘階段被發(fā)現(xiàn)。建議停止執(zhí)行拘留可以發(fā)生在被拘留人收拘之前，也可以發(fā)生在被拘留人拘押期間。一方面，被拘留人健康權(quán)保障與拘留所管理秩序之間有著密切的關(guān)聯(lián)。例如：患有間歇性精神病的被拘留人一旦在拘留所內(nèi)發(fā)病，就會(huì)嚴(yán)重影響拘留所內(nèi)的安全管理秩序；被拘留人患嚴(yán)重傳染性疾病，會(huì)對(duì)其他被拘留人健康權(quán)益造成傳染風(fēng)險(xiǎn)；拘留所人員高度集中、封閉式的管理環(huán)境，也不利于被拘留人嚴(yán)重疾病或傳染性疾病的治療與康復(fù)；過(guò)高的被拘留人所外送醫(yī)就診頻率，也容易誘發(fā)脫逃等安全管理事故。對(duì)符合規(guī)定條件的被拘留人及時(shí)采取建議停止執(zhí)行拘留措施，也是保障拘留所管理秩序，降低拘押管理風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措之一。

另一方面，是被拘留人健康權(quán)益保障與拘留所突發(fā)疾病導(dǎo)致傷殘、死亡事件防控之間的關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)行“建議停止執(zhí)行拘留”制度對(duì)嚴(yán)重疾病的認(rèn)定范圍與標(biāo)準(zhǔn)也做出了更為嚴(yán)格的限定。一旦被拘留人出現(xiàn)疑似患有嚴(yán)重疾病的情形，都需要由專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定，并出具相關(guān)證明。而行政拘留周期較短，從拘押期間的嚴(yán)重疾病發(fā)現(xiàn)到出具認(rèn)定結(jié)論，甚至?xí)霈F(xiàn)結(jié)論尚未出具而行政拘留已接近執(zhí)行結(jié)束或者已經(jīng)執(zhí)行結(jié)束的情形。被拘留人拘押期間“建議停止執(zhí)行拘留”制度的有效執(zhí)行較之收拘前難度系數(shù)往往更大。一旦發(fā)生被拘留人因病死亡、傷殘或者傳染性疾病在拘留所內(nèi)傳播，往往容易成為社會(huì)輿論焦點(diǎn)。因此，提高拘押期間“建議停止執(zhí)行拘留”制度執(zhí)行的有效性，是確保拘留所拘押安全與保障被拘留人健康權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。

（三）自由裁量與執(zhí)法公平公正之間的平衡難點(diǎn)

2018年，在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話中，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“必須牢牢把握社會(huì)公平正義這一法治價(jià)值追求，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”。①習(xí)近平：《加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)》，載《求是》2019年第4期，第10頁(yè)?！敖ㄗh停止執(zhí)行拘留”制度是針對(duì)因身體原因不宜執(zhí)行拘押，或者拘留后可能危及生命安全的被拘留人，及時(shí)采取停止執(zhí)行拘留措施，以便于讓其能夠獲得更好地社會(huì)醫(yī)療資源開(kāi)展治療，優(yōu)先保障被拘留人健康權(quán)。“建議停止執(zhí)行拘留”制度執(zhí)行初期，社會(huì)輿論高度聚焦于拘押安全與被拘留人健康權(quán)保障，社會(huì)公眾也更容易接受從寬從輕的的自由裁量決定。

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中不能忽視輿論導(dǎo)向?qū)π姓烧叩挠绊?，從而?duì)行政執(zhí)法行為的自由裁量幅度產(chǎn)生波動(dòng)性作用。就像是公共行政價(jià)值和行政自由裁量的價(jià)值評(píng)價(jià)是為行政行為選擇服務(wù)的，行政自由裁量的過(guò)程就是一個(gè)價(jià)值評(píng)價(jià)和依據(jù)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)取舍的過(guò)程。②洪興文：載《行政自由裁量權(quán)的倫理規(guī)治研究》，湖南人民出版社，2015年版，第90頁(yè)。而當(dāng)拘留所安全事件發(fā)生率降至歷史低點(diǎn)，社會(huì)公眾轉(zhuǎn)而對(duì)于執(zhí)法公平公正較之拘押安全更為關(guān)注時(shí)，則會(huì)影響到執(zhí)法者對(duì)建議停止執(zhí)行拘留的自由裁量幅度更傾向于從緊從嚴(yán)。2023年，全國(guó)公安廳局長(zhǎng)會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)了要堅(jiān)持從嚴(yán)管黨治警，著力提升公安法治化水平和執(zhí)法公信力。在“建議停止執(zhí)行拘留”制度的執(zhí)行過(guò)程中，追求自由裁量與執(zhí)法公平兼顧，是為了更好地實(shí)現(xiàn)深入貫徹法治思想的政治效果，保障被拘留人健康權(quán)的執(zhí)法效果，公眾高度評(píng)價(jià)與輿論認(rèn)同的社會(huì)效果。

（四）建議停止與決定停止執(zhí)行之間的權(quán)責(zé)認(rèn)定

拘留所依據(jù)法律法規(guī)，對(duì)符合建議停止執(zhí)行拘留情形的被拘留人，向拘留決定機(jī)關(guān)發(fā)出停止執(zhí)行拘留建議，由拘留決定機(jī)關(guān)最終確定是否作出停止執(zhí)行拘留決定。從執(zhí)法程序上而言，拘留所是建議停止執(zhí)行拘留的“發(fā)起方”，拘留決定機(jī)關(guān)是對(duì)停止執(zhí)行拘留建議擁有最終同意或否決權(quán)的“決定方”。依據(jù)行政執(zhí)法行為“誰(shuí)決定、誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的行政管理原則，理應(yīng)由具有最終決定權(quán)的拘留決定機(jī)關(guān)承擔(dān)主要責(zé)任。但在“建議停止執(zhí)行拘留”制度實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論是從疾病認(rèn)定或是證明材料的提供，拘留所既是建議停止執(zhí)行拘留的實(shí)際“發(fā)起方”，又是嚴(yán)重疾病認(rèn)定證明材料的“提供者”與“審核方”。 在較短停止執(zhí)行拘留決定回復(fù)期限內(nèi)，拘留決定機(jī)關(guān)也很難對(duì)拘留所出具的相關(guān)停止執(zhí)行拘留建議材料進(jìn)行詳細(xì)的復(fù)查與論證，只能依據(jù)現(xiàn)有材料作出是否同意停止執(zhí)行拘留決定。拘留所的停止執(zhí)行拘留建議及相關(guān)證明材料的真實(shí)性、有效性，對(duì)拘留決定機(jī)關(guān)的所做出的最終決定有著重要的推動(dòng)作用。

因此，在“建議停止執(zhí)行拘留”制度執(zhí)行的權(quán)責(zé)認(rèn)定上，不能簡(jiǎn)單認(rèn)定由拘留所或拘留決定機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自在行政執(zhí)法過(guò)程中承擔(dān)的行政執(zhí)法職責(zé)，對(duì)各自行政執(zhí)法行為所造成的后果按比例、按權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分。如何科學(xué)、合理劃分這一比例，既是明確拘留所與拘留決定機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)一致的需要，又有助于執(zhí)法監(jiān)督部門根據(jù)權(quán)責(zé)分配情況開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督。

三、規(guī)則與監(jiān)管：完善“建議停止執(zhí)行拘留”制度的對(duì)策建議

（一）深入貫徹法治思想理念下的權(quán)責(zé)分配與監(jiān)督制約

在深入推進(jìn)全面依法治國(guó)的大背景下，行政拘留制度改革應(yīng)當(dāng)全面貫徹習(xí)近平法治思想中的重要要求，改革的核心應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)對(duì)被拘留人的程序保障及對(duì)行政拘留權(quán)的監(jiān)督制約。①高長(zhǎng)見(jiàn)：《獨(dú)立行政拘留程序之提倡——論行政拘留程序改革的“中間方案”》，載《行政法學(xué)研究》，2023年第3期，第36頁(yè)。從執(zhí)法程序上而言，拘留所承擔(dān)對(duì)被拘留人組織開(kāi)展嚴(yán)重疾病認(rèn)定的責(zé)任并出具停止執(zhí)行拘留建議，拘留決定機(jī)關(guān)承擔(dān)對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行審核并決定是否停止執(zhí)行拘留的職責(zé)?！敖ㄗh停止執(zhí)行拘留”制度的權(quán)責(zé)分配，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰(shuí)承辦誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)簽字誰(shuí)負(fù)責(zé)”的行政程序管理原則進(jìn)行劃分。一是拘留所應(yīng)當(dāng)對(duì)停止執(zhí)行拘留建議中所提供的認(rèn)定材料真實(shí)性、有效性承擔(dān)主要責(zé)任。對(duì)此，拘留所應(yīng)當(dāng)建立起“建議停止執(zhí)行拘留”制度檔案管理與重大事項(xiàng)研究監(jiān)督機(jī)制。二是拘留決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)符合辦理程序與適用條件規(guī)定的停止執(zhí)行拘留決定承擔(dān)最終責(zé)任。例如，拘留決定機(jī)關(guān)認(rèn)定被拘留人疾病狀況符合辦理停止執(zhí)行拘留，但因停止執(zhí)行拘留后存在一定社會(huì)危險(xiǎn)性或負(fù)面社會(huì)輿情而未同意停止執(zhí)行拘留，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)嚴(yán)重疾病繼續(xù)拘押可能產(chǎn)生的法律后果。同樣，拘留決定機(jī)關(guān)在收到拘留所發(fā)出《停止執(zhí)行拘留建議書(shū)》之后，也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)明確的法律期限規(guī)定對(duì)其形成責(zé)任約束力。拘留決定機(jī)關(guān)超期未作出是否停止執(zhí)行拘留決定，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)?；诔绦蛘?dāng)前提下的權(quán)責(zé)分配，有助于推動(dòng)拘留所與拘留決定機(jī)關(guān)之間形成相互監(jiān)督與制約的機(jī)制。

（二）傳染病防控需求下的行政拘留暫緩執(zhí)行條件擴(kuò)張

行政拘留暫緩執(zhí)行制度，是指被處以行政拘留處罰的當(dāng)事人，因?yàn)閷?duì)行政拘留處罰不服，依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟后，由行政拘留決定機(jī)關(guān)依法決定是否暫緩執(zhí)行行政拘留處罰的一項(xiàng)制度。②秦飛，柴海琴：《疫情防控常態(tài)化背景下行政拘留暫緩執(zhí)行制度完善研究》，載《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2022年第1期，第29頁(yè)。例如，在新冠肺炎“乙類甲管”期間，為防止疾病在拘留所內(nèi)大面積傳染，對(duì)疑似感染或密切接觸者采取隔離觀察措施，待傳染風(fēng)險(xiǎn)解除后再由拘留所執(zhí)行行政拘留。有學(xué)者認(rèn)為：“在防控新冠肺炎疫情期間，有不少地方公安機(jī)關(guān)在作出行政拘留處罰的決定后，考慮到疫情防控的需要，同時(shí)作出暫緩執(zhí)行的決定，但這一主動(dòng)適用‘暫緩執(zhí)行’的舉措由于缺乏法律的明確規(guī)定，違背‘法無(wú)授權(quán)即禁止’的行政法基本原則?！雹偎{(lán)永?。骸缎姓辛魰壕張?zhí)行制度的重構(gòu)與反思》，載《廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第3期，第30-35頁(yè)。這一觀點(diǎn)忽視了執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)，為防止傳染性疾病在拘留所內(nèi)擴(kuò)散，可以采取臨時(shí)性、應(yīng)急性措施的情形。

根據(jù)多年來(lái)的執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，除新冠肺炎這種傳染性疾病外，對(duì)非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎等各種嚴(yán)重傳染性疾病患者執(zhí)行行政拘留，同樣容易在拘留所內(nèi)造成傳染性疾病傳播風(fēng)險(xiǎn)。此外，精神類疾病及其它嚴(yán)重疾病的鑒定需要相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間，患此類疾病的被拘留人一旦收拘會(huì)對(duì)拘留所安全管理造成隱患。因此，建議對(duì)“行政拘留暫緩執(zhí)行”制度適用條件進(jìn)行擴(kuò)張，將嚴(yán)重傳染性疾病醫(yī)學(xué)隔離觀察期、精神類及其他嚴(yán)重疾病鑒定期納入暫緩執(zhí)行執(zhí)行行政拘留適用條件范圍。同時(shí)，做好“行政拘留暫緩執(zhí)行”制度與“建議停止執(zhí)行拘留”制度銜接。建議醫(yī)學(xué)隔離觀察期結(jié)束后，對(duì)未認(rèn)定患有嚴(yán)重疾病的人員立即執(zhí)行行政拘留，而對(duì)于認(rèn)定患有嚴(yán)重疾病人員建議停止執(zhí)行拘留。通過(guò)“行政拘留暫緩執(zhí)行”制度適用條件擴(kuò)張，并與“建議停止執(zhí)行拘留”制度銜接，從而破解現(xiàn)行“建議停止執(zhí)行拘留”制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的收拘執(zhí)行與嚴(yán)重疾病認(rèn)定周期之間的時(shí)效沖突難題。

（三）被拘留人健康保障與安全管理關(guān)聯(lián)下的一致原則

對(duì)于社會(huì)公眾與輿論而言，被拘留人健康權(quán)保障與安全管理事故往往是關(guān)注的焦點(diǎn)。涉警事件往往具有故事性、刺激性、對(duì)公眾有極強(qiáng)的吸引力，但媒體與警察在工作職能、目標(biāo)、利益方面又有著巨大差別。②李峰，何明升：載《警事社會(huì)學(xué)初論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2022年版，第123頁(yè)。因行政違法行為被處以行政拘留的被拘留人一旦發(fā)生因病致殘、死亡等重大事件或事故，這種類型新聞的稀缺性引發(fā)的負(fù)面輿情效應(yīng)，往往比看守所、監(jiān)獄等刑事羈押場(chǎng)所更讓人難以接受。在執(zhí)法過(guò)程中，拘留所更加關(guān)注被拘留人的拘押安全。拘押安全直接關(guān)系到拘留所事故發(fā)生、考評(píng)考核、安全穩(wěn)定與問(wèn)責(zé)追究。強(qiáng)化對(duì)被拘留人健康權(quán)的保障與確保拘留所安全管理，在本質(zhì)上有著密切的相互關(guān)聯(lián)性，在結(jié)果追求上有著一致性。“建議停止執(zhí)行拘留”制度的有效執(zhí)行，除要加強(qiáng)收拘階段的嚴(yán)格把關(guān)外，被拘留人拘押階段仍需要采取必要的措施予以貫徹落實(shí)。一是拘留所醫(yī)療專業(yè)化的建設(shè)需要加強(qiáng)，專業(yè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)日常巡診與快速研判，是及時(shí)啟動(dòng)建議停止執(zhí)行拘留程序，降低被拘留人因嚴(yán)重疾病傷殘或死亡風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。二是拘留所對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)管控建設(shè)需要更加專業(yè)化，建立起符合拘留所短期拘押特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管控管理辦法，能夠及時(shí)排查出精神異常、身體健康狀況明顯不適宜拘押的被拘留人。三是拘留所應(yīng)當(dāng)建立起科學(xué)的拘押風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，根據(jù)被拘留人患病情況及拘押環(huán)境，能夠快速、科學(xué)、規(guī)范研判拘押風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并提供相應(yīng)對(duì)策建議。四是拘留所與拘留決定機(jī)關(guān)之間的溝通渠道應(yīng)當(dāng)更加暢通，對(duì)符合停止執(zhí)行拘留條件的被拘留人辦理程序應(yīng)當(dāng)更加快捷。

（四）停止執(zhí)行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與程序設(shè)定下的自由裁量幅度

黨的二十大報(bào)告明確指出：“深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進(jìn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法，完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準(zhǔn)”?！敖ㄗh停止執(zhí)行拘留”制度認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定程序的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格規(guī)范、客觀公正、以人為本的原則。一方面，“建議停止執(zhí)行拘留”制度的執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)制定有明確、科學(xué)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及嚴(yán)格的認(rèn)定程序。對(duì)傳染病的認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)《傳染病防治法》以及國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康委員會(huì)公布的傳染病隔離治療有關(guān)規(guī)定制訂。對(duì)于其他嚴(yán)重疾病、精神病、生活不能自理等情形，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)認(rèn)定資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)展認(rèn)定。同時(shí)，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等級(jí)予以統(tǒng)一，也是明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定程序設(shè)定的重要組成部分。另一方面，明確“建議停止執(zhí)行拘留”制度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定程序，并不是否定以人為本的工作原則。對(duì)被拘留人自述嚴(yán)重疾病、或者出現(xiàn)嚴(yán)重疾病癥狀時(shí)，可通過(guò)醫(yī)療保障等大數(shù)據(jù)系統(tǒng)開(kāi)展主動(dòng)查詢，也可以通知家屬提供符合停止執(zhí)行拘留建議認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的病歷資料，賦予拘留所一定的自由裁量權(quán)責(zé)，從而縮短停止執(zhí)行拘留辦理期限。

（五）停止執(zhí)行拘留專項(xiàng)執(zhí)法檔案的完善與倒查機(jī)制

近年來(lái)，全國(guó)各地政法機(jī)關(guān)加強(qiáng)了對(duì)“減假暫”案件的同步監(jiān)督與倒查。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)“巡回＋派駐”的檢察工作機(jī)制，全面規(guī)范各類刑事執(zhí)行檢察案件辦理流程和標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)相關(guān)“減假暫”工作規(guī)范開(kāi)展。不同于監(jiān)獄、看守所這類刑事羈押場(chǎng)所，目前拘留所這類行政拘押場(chǎng)所并未設(shè)置駐所檢察室。檢察機(jī)關(guān)尚未對(duì)拘留所形成開(kāi)展執(zhí)法過(guò)程性監(jiān)督的相關(guān)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)對(duì)拘留所的監(jiān)督大都采用事后監(jiān)督模式，即對(duì)拘留所民警職務(wù)違法違紀(jì)行為或發(fā)生責(zé)任事故后開(kāi)展監(jiān)督追責(zé)。目前，學(xué)界有關(guān)行政裁量行為的司法審查的理論成果主要為行政法總論層面的一般性研究，聚焦于對(duì)行政裁量行為的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查范圍等的概括性理論分析，而缺少對(duì)特定部門行政法中具體行政行為的規(guī)律性分析。①劉冰捷：《公安機(jī)關(guān)行政裁量行為的司法審查》，載《學(xué)習(xí)與探索》2023年第1期，第78頁(yè)。刑事羈押措施變更會(huì)同時(shí)將刑事案件性質(zhì)、變更后的社會(huì)危險(xiǎn)性及羈押人員健康狀況等因素一并考慮。而停止執(zhí)行行政拘留決定的做出，更傾向于重點(diǎn)考慮被拘留人健康狀況。因此，針對(duì)拘留所這類行政拘押性質(zhì)的監(jiān)管場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)建立起符合相應(yīng)執(zhí)法與管理特點(diǎn)的倒查機(jī)制。

一方面，建議建立健全停止執(zhí)行拘留、錯(cuò)誤拘留、不予收拘、暫緩執(zhí)行拘留等重點(diǎn)執(zhí)法問(wèn)題的專項(xiàng)檔案制度。通常情況下拘留所會(huì)根據(jù)工作要求，建立被拘留人檔案，實(shí)行一人一檔。一般被拘留人檔案會(huì)分成正檔和副檔，正檔由法律文書(shū)構(gòu)成，副檔由管理記錄構(gòu)成。但是，相對(duì)于刑事羈押檔案，被拘留人檔案保存時(shí)間相對(duì)較短，不利于事后監(jiān)督與倒查。建議停止執(zhí)行拘留專項(xiàng)檔案的建立，有助于強(qiáng)化拘留所民警執(zhí)法規(guī)范意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，也為推動(dòng)執(zhí)法過(guò)程性監(jiān)督與執(zhí)法結(jié)果合理性倒查機(jī)制建立提供書(shū)面材料支持。另一方面，建議將被拘留人拘押風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入到建議停止執(zhí)行拘留執(zhí)法行為必要性的倒查評(píng)估范疇。內(nèi)容包括繼續(xù)拘押是否會(huì)對(duì)被拘留人健康造成嚴(yán)重且不可逆的損害，是否會(huì)對(duì)其他被拘留人或拘留所安全管理造成嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)等因素。將執(zhí)法動(dòng)機(jī)合理性、執(zhí)法過(guò)程規(guī)范性與執(zhí)法結(jié)果準(zhǔn)確性統(tǒng)一納入到對(duì)建議停止執(zhí)行拘留執(zhí)法行為的倒查評(píng)價(jià)機(jī)制中。在建立起倒查機(jī)制的同時(shí)，也建議同步完善相應(yīng)容錯(cuò)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)被拘留人健康權(quán)保障與執(zhí)法規(guī)范同頻。

四、結(jié)語(yǔ)

在深入推進(jìn)全面依法治國(guó)的大背景下，行政拘留程序改革應(yīng)當(dāng)貫徹習(xí)近平法治思想，特別是讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法決定中“感受到公平正義”的重要要求，這也是行政拘留程序保障應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。①高長(zhǎng)見(jiàn)：《獨(dú)立行政拘留程序之提倡——論行政拘留程序改革的“中間方案”》，載《行政法學(xué)研究》2023年第3期，第36頁(yè)。同時(shí)，按照黨的二十大報(bào)告要求，只有切實(shí)加強(qiáng)人權(quán)保障，才能推動(dòng)人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展。從2005年治安拘留所更名為拘留所，2006年公安部規(guī)定拘留所與看守所“分設(shè)”并搬離看守所警戒圍墻，2012年《拘留所條例》頒布及“建議停止執(zhí)行拘留”制度的制訂與下發(fā)， 2021年《行政處罰法》的重新修訂，到2023年“建議停止執(zhí)行拘留”制度相關(guān)工作規(guī)范及嚴(yán)重疾病認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的制訂，既是深入貫徹習(xí)近平法治思想不斷完善行政拘留程序的具體舉措，又是重視人權(quán)保障踐行社會(huì)主義價(jià)值觀的具體體現(xiàn)。