曾海霞ZENG Hai-xia

（廣東省建筑設(shè)計研究院有限公司，廣州 510000）

0 引言

2012 年，廣州市南沙區(qū)獲批國家新區(qū)，現(xiàn)已形成國家新區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)、粵港澳全面合作示范區(qū)和承載門戶樞紐功能的廣州城市副中心“三區(qū)一中心”發(fā)展新格局。2022年，國務(wù)院印發(fā)《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（國發(fā)〔2022〕13 號），南沙定位不斷提升，成為粵港澳大灣區(qū)成為新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點、高質(zhì)量發(fā)展的示范地、中國式現(xiàn)代化的引領(lǐng)地。在此背景下，南沙新區(qū)也面臨在高質(zhì)量發(fā)展背景下的與重大項目高效落位與實施、實現(xiàn)高品質(zhì)特色空間規(guī)劃建設(shè)與精細化管控的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

本研究以南沙區(qū)明珠灣的機制創(chuàng)新研究和實踐探索為研究對象，提出高質(zhì)量發(fā)展背景下的精細化治理路徑，從精細化全流程管控視角出發(fā)，深入剖析其精細化治理的建構(gòu)路徑和行動探索，為全國各地提供經(jīng)驗與路徑參考。

1 高質(zhì)量發(fā)展下的困境

1.1 現(xiàn)實困境：公共利益與市場力量的博弈導(dǎo)致空間資源利用的“失衡”

面對主體多元、方式多樣的開發(fā)任務(wù)，如何保障以公眾為中心的核心主體利益成為重要的課題。以往增量發(fā)展的慣性與任期制的政府績效，高度依賴空間資源的擴張與房地產(chǎn)發(fā)展路徑，整體著眼近期局部經(jīng)濟效益，忽略長遠與公共利益，重規(guī)模擴張輕視資源約束。同時，基于地區(qū)的重要性及未來市場的不確定性，粵港澳大灣區(qū)的重點功能片區(qū)也面臨著開發(fā)主體多樣性、開發(fā)過程復(fù)雜性、建設(shè)速度超常等問題。

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理思路往往圍繞以重要建設(shè)項目的個例為核心的規(guī)劃管控，忽略多元人本視角的治理思路，亟需突破思路，保證市場開發(fā)積極性和公共整體利益的平衡。包括市場與公共利益的博弈，生態(tài)保護與城市開發(fā)的權(quán)衡，以實現(xiàn)高品質(zhì)的空間營造和生態(tài)文明。逐步從二維規(guī)劃指標管控轉(zhuǎn)變?yōu)閷ㄖ螒B(tài)、公共空間和城市風(fēng)貌進行引導(dǎo)和控制，建立由規(guī)劃到建設(shè)管控的全流程設(shè)計參與及管控機制。

1.2 規(guī)劃傳導(dǎo)困境：規(guī)劃前端薄弱，實施后端限制的粗放式治理

在規(guī)劃編制階段，基于專項規(guī)劃等主管部門的不一致，規(guī)劃內(nèi)容通訊受限（信息不對稱、信息傳遞效率低、接口銜接品質(zhì)低、接口銜接漏項、單體項目推進思維），頂層規(guī)劃層面主導(dǎo)性缺失，規(guī)劃協(xié)同路徑不足。

規(guī)劃實施環(huán)節(jié)，基于過于重視技術(shù)傳導(dǎo)、行政權(quán)限制約明顯，土地出讓、招商引資等環(huán)節(jié)缺位，城市的高質(zhì)量發(fā)展藍圖的既定設(shè)計目標難以有效實現(xiàn)。多數(shù)部門在建設(shè)實施過程中話語權(quán)不足，“規(guī)劃-實施”層面受到行政部門權(quán)責(zé)的強烈影響，僅停留在技術(shù)傳導(dǎo)上，行政層級間信息反饋和轉(zhuǎn)運不足，難以對過程問題進行事實和價值整合的修正，規(guī)劃實施只能達到“第二最優(yōu)”。

開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)，基于規(guī)劃前端缺位，開發(fā)建設(shè)行為應(yīng)對局限。一般由開發(fā)公司或者代建單位作為中間信息傳達，并通過任務(wù)書的形式下達施工任務(wù)的傳統(tǒng)運作方式。但是由于在招商、土地出讓前端規(guī)劃數(shù)據(jù)集成的缺失，規(guī)劃層面的變更導(dǎo)致后期施工圖紙設(shè)計的調(diào)整，從而影響施工進度，且施工后期帶來大量工程和材料的高強度投入，易引起施工索賠、工期滯后，造成投資失控。

在實施監(jiān)督環(huán)節(jié)，由于開發(fā)建設(shè)任務(wù)重、時間緊，在實際的運行過程中過分強調(diào)內(nèi)部自我運行以及開發(fā)建設(shè)差值的績效情況，缺乏部門間聯(lián)合監(jiān)督機制、公眾參與機制、年度檢討機制及創(chuàng)新政策及標準機制，補給過程中的不順暢的環(huán)節(jié)，忽視從戰(zhàn)略層面廣泛地納入多元利益，達到真正的破局。因此，對于全流程精細化的城市治理方法探索日益迫切。

圖1 規(guī)劃傳導(dǎo)困境示意圖

2 明珠灣精細化治理的工作路徑

廣州市南沙區(qū)明珠灣位于廣東自貿(mào)區(qū)的核心位置，是廣州市重點功能片區(qū)之一，處于粵港澳大灣區(qū)的黃金內(nèi)灣中心、南沙的地理中心，40km 半徑將覆蓋粵港澳灣區(qū)核心區(qū)域。明珠灣依托良好的自然稟賦和特色水鄉(xiāng)嶺南文化，圍繞“綠色生態(tài)、低碳節(jié)能、智慧城市、嶺南特色”的設(shè)計理念，致力打造面向世界、體現(xiàn)中國氣派的粵港澳大灣區(qū)城市客廳、全國高質(zhì)量城市發(fā)展標桿展示窗口、世界級都市核心區(qū)。大灣區(qū)的發(fā)展使命疊加自貿(mào)區(qū)的重大機遇，推動明珠灣起步區(qū)向國際化超級新區(qū)飛躍。因此，亟需把握粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展機遇，創(chuàng)新規(guī)劃建設(shè)管理思路，為南沙新區(qū)乃至廣州提供規(guī)建管一體化的典型范本。

2.1 研究視角：“策-規(guī)-建-管”的全流程管控的關(guān)聯(lián)機制

動態(tài)伴隨，全流程關(guān)注高品質(zhì)的城市空間營建解決方案。規(guī)劃前置與招商策劃，適時的關(guān)注規(guī)劃前端在策劃謀劃的部分，解決重點項目落位周期長、解決產(chǎn)業(yè)與空間布局不合理、解決多頭部門管理不順暢等問題，強調(diào)“戰(zhàn)略”和“戰(zhàn)術(shù)”的銜接問題。更加依賴城市設(shè)計管理，包括管理的組織結(jié)構(gòu)、管理過程與方案、評估與反饋機制等互相關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)。

因此，精細化的設(shè)計與管理將會更加依賴事前、事中、事后的全過程管統(tǒng)籌管理，要通過有效的組織并建立一整套完善的規(guī)劃實施制度，通過階段性節(jié)點環(huán)節(jié)的制度性安排設(shè)置，讓總體戰(zhàn)略目標、剛性管控要求和價值導(dǎo)向能夠貫穿到從規(guī)劃編制到項目落地的全過程。形成從“策劃謀劃——規(guī)劃導(dǎo)控——審查咨詢——實施跟進”的工作閉環(huán)，在前期提前研判項目可行性與合理性，中期提供綜合技術(shù)咨詢服務(wù)，后期動態(tài)跟蹤規(guī)劃管理、參與建設(shè)施工巡場及工程驗收，能有效地實現(xiàn)各專業(yè)、各部門之間的橫向協(xié)同銜接，規(guī)劃設(shè)定目標和路徑推動規(guī)劃精準實施，為地區(qū)發(fā)展提供參考。

圖2 “策-規(guī)-建-管”的全流程管控的關(guān)系圖

2.2 實施路徑：全流程介入，構(gòu)建“事前、事中、事后”管理機制

為建設(shè)國際一流的中央活力區(qū)城市發(fā)展標桿，明珠灣構(gòu)建全流程的規(guī)劃管理機制，關(guān)注“事前、事中、事后”各階段的堵點、痛點，探索規(guī)劃管理流程前后延伸，探索事前的前瞻謀劃和事后的實施檢討，聚焦規(guī)劃前端環(huán)節(jié)的“反饋與優(yōu)化”和規(guī)劃后端環(huán)節(jié)的“實施和成效”，評估在適應(yīng)粵港澳合作的高質(zhì)量發(fā)展下的精細化、豐富化的管控要素，加強市場和工程驗證的管控手段，在與項目的符合性、土地的支撐性、地區(qū)的適應(yīng)性和方案實施性各方面進行評估，以促進項目高效落位與實施。（圖3）

圖3 規(guī)劃管理全流程技術(shù)路線

2.3 規(guī)劃管控：構(gòu)建“1+3”地區(qū)總師制度全流程管控機制

自2018 年起，地區(qū)總師咨詢已成為明珠灣起步區(qū)規(guī)劃管理中的常態(tài)環(huán)節(jié)，通過借鑒北京、深圳、上海等地的經(jīng)驗，立足明珠灣嶺南水鄉(xiāng)的地域特征，深化了地區(qū)城市設(shè)計總師領(lǐng)銜，景觀、生態(tài)、橋梁三專業(yè)總師協(xié)同的“1+3”地區(qū)總師制度管控機制。以對等互融的原則構(gòu)建技術(shù)管理體系，打造“技術(shù)管理”、“行政管理”與“公眾利益”有機融合的協(xié)同管理模式，并通過動態(tài)修正、多元參與的協(xié)同設(shè)計范式，綜合衡量規(guī)劃設(shè)計的質(zhì)量及其長遠利益和短期效益，地區(qū)總師作為第三方咨詢工作平臺，進行自由裁量，實現(xiàn)規(guī)劃實施過程邁向價值導(dǎo)向和過程性規(guī)劃轉(zhuǎn)型。地區(qū)總師咨詢體系是一個動態(tài)開發(fā)的技術(shù)服務(wù)協(xié)調(diào)過程，通過技術(shù)支撐—技術(shù)統(tǒng)籌-技術(shù)溝通等環(huán)節(jié)，對土地開發(fā)、市場運營等訴求的不斷指導(dǎo)和融合采納，以保障在規(guī)劃核心價值和市場開發(fā)合理性方面取得均衡。（圖4）

2.4 動態(tài)補給：重視以“法定規(guī)劃+機制創(chuàng)新”的動態(tài)矯正機制

面對規(guī)劃傳導(dǎo)中間層次的錨固不足等問題，通過動態(tài)適應(yīng)城市設(shè)計精細化管控需求，明珠灣初步建立了控規(guī)法定化程序一致、以管理單元為單位、適時推進的導(dǎo)控體系。在保證價值共識固化底線管控，并保留招商彈性，以城市設(shè)計+控規(guī)單元剛性管控底線為共識底線，結(jié)合市場要求動態(tài)維護。

在直面快速且協(xié)調(diào)難度大的開發(fā)建設(shè)任務(wù)的時候，進一步保障公共利益，通過對項目動態(tài)管理與跟蹤，全面梳理實際規(guī)劃建設(shè)需求。加快有效制度供給，完善規(guī)建管頂層設(shè)計，創(chuàng)新標準體系，填補制度空白，促進創(chuàng)新指標有效落實，并根據(jù)實施情況的效果反饋，對研究成果實踐適時檢討與持續(xù)優(yōu)化，提高對新的城市發(fā)展建設(shè)要求與社會發(fā)展趨勢的快速響應(yīng)和動態(tài)適應(yīng)能力。如保證公共空間品質(zhì)及總量控制的前提下，突出整體統(tǒng)籌的特點，允許彈性控制范圍內(nèi)立體綠化的補足、布點式公共服務(wù)設(shè)施位置調(diào)整等。并適時的創(chuàng)新《南沙明珠灣起步區(qū)地上連廊規(guī)劃建設(shè)管理辦法》等管理體制。（圖5）

圖5 “法定規(guī)劃+機制創(chuàng)新”的動態(tài)工作機制

3 結(jié)論

明珠灣的規(guī)劃管理創(chuàng)新路徑是當(dāng)前應(yīng)對城市治理要求的方案之一，核心在于做到預(yù)防、引導(dǎo)、把控、處理的閉環(huán)措施。通過對頂層設(shè)計理念和核心價值的規(guī)劃堅持，保障規(guī)劃落實不走樣。通過第三方咨詢平臺多專業(yè)、全方位、寬領(lǐng)域、深層次動態(tài)跟蹤的基礎(chǔ)上，利用主管部門的規(guī)劃協(xié)同機制和公眾參與機制，保障規(guī)劃在實施運行中具備可實施性和應(yīng)對市場層面的局部變通，保障規(guī)劃實施的有效性。