周 兵

（吉林省通化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，吉林 通化 134001）

水資源是人類生活和生產(chǎn)的關(guān)鍵要素，然而，全球水資源面臨日益嚴(yán)重的污染威脅，尤其是位于多個(gè)行政區(qū)之間的流域水資源，其管理和治理面臨特殊的挑戰(zhàn)。流域水資源具有準(zhǔn)公共性和外部性，即一個(gè)地區(qū)的水污染會(huì)對(duì)下游和鄰近地區(qū)產(chǎn)生影響，因此要協(xié)調(diào)多個(gè)行政區(qū)來(lái)有效治理[1-3]。流域水污染不僅對(duì)環(huán)境造成危害，還對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重影響。然而，在流動(dòng)性背景下，跨行政區(qū)流域的水污染治理變得更加復(fù)雜。不同行政區(qū)的管理體制和法律法規(guī)存在一定差異，各方主體之間存在利益沖突，使得流域水資源的保護(hù)和治理變得異常困難[4-5]。本文深入探討流動(dòng)性背景下跨行政區(qū)流域水污染治理的挑戰(zhàn)，分析導(dǎo)致治理困境的原因，提出一種綜合性的協(xié)同治理模式，旨在促進(jìn)不同利益相關(guān)方的合作，實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)和利用。

1 跨行政區(qū)流域水污染治理困境

1.1 治理功能分散，導(dǎo)致治理時(shí)效低下

在涉及跨行政區(qū)流域水污染治理時(shí)，多個(gè)行政區(qū)和部門可能會(huì)共同承擔(dān)責(zé)任。不同行政區(qū)和部門可能擁有不同的治理決策和行動(dòng)權(quán)力。這種權(quán)力碎片化可能導(dǎo)致決策的分歧和行動(dòng)的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致責(zé)任不明確，難以追究責(zé)任，這可能導(dǎo)致治理行動(dòng)的拖延和混亂。此外，不同行政區(qū)和部門之間的信息共享可能不足，導(dǎo)致信息不對(duì)稱。這可能阻礙流域水污染的全面了解和合理決策。由于治理功能分散，協(xié)調(diào)各個(gè)部門和地方之間的合作可能非常困難。這可能導(dǎo)致治理行動(dòng)的效率低下，難以采取一致的政策和行動(dòng)。

1.2 治理途徑分離，導(dǎo)致治理效果不佳

跨行政區(qū)水污染治理主要有3 種途徑，即立法治理途徑、司法治理途徑和行政治理途徑。一是立法治理途徑。各行政區(qū)政府根據(jù)國(guó)家法律框架，結(jié)合當(dāng)?shù)厮w污染狀況，制定相關(guān)法規(guī)和政策，為水污染治理提供法律保障。然而，目前，細(xì)分區(qū)域的水污染治理政策和法規(guī)較少，這使得地方政府在治理過(guò)程中缺乏明確的法律依據(jù)，突發(fā)情況的應(yīng)對(duì)能力較弱。二是司法治理途徑。通過(guò)法院或檢察院等司法機(jī)關(guān)，對(duì)政府治理水污染的過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，以提高治理效果，加快治理進(jìn)度。然而，在實(shí)際治理中，司法機(jī)關(guān)對(duì)政府行為的監(jiān)督較少，這導(dǎo)致政府某些部門的職能制約力較弱，可能存在不良履職現(xiàn)象，這對(duì)跨行政區(qū)水污染治理的有效實(shí)施不利。三是行政治理途徑。地方政府行使其行政職權(quán)，采取水污染治理措施，以規(guī)范方式進(jìn)行治理。然而，不同地區(qū)政府的行政職權(quán)分布存在差異，行政職權(quán)難以集中處理，行政職能無(wú)法得到充分發(fā)揮，嚴(yán)重影響水污染治理效果。

1.3 治理主體單一，導(dǎo)致治理效率不高

目前，跨行政區(qū)水污染治理存在治理主體單一的挑戰(zhàn)。通常，水利部門承擔(dān)治理工程責(zé)任，但單一主體存在明顯的問(wèn)題。首先，跨行政區(qū)水污染治理是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的任務(wù)，它需要多個(gè)主體共同參與，每個(gè)部門都有其獨(dú)特的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍。如果僅依靠單一部門，治理效率會(huì)大幅下降，政府難以充分發(fā)揮治理效能。其次，單一治理主體導(dǎo)致不同治理部門之間的分離。不同部門可能持有不同的觀點(diǎn)和立場(chǎng)，這在治理過(guò)程中會(huì)引發(fā)利益沖突。這種分歧可能導(dǎo)致治理工作協(xié)調(diào)困難，治理主體無(wú)法以一致的步調(diào)來(lái)開(kāi)展工作，最終影響治理效果?？缧姓^(qū)水污染治理需要更多的協(xié)同努力和多方主體的參與，而不僅僅依賴政府內(nèi)部的單一部門。這將有助于提高治理效率，減少利益沖突，并確保治理工作能夠更好地滿足流域的需求。

2 跨行政區(qū)流域水污染治理的制約因素

2.1 治理體制缺陷，地方行政分割

治理體制的缺陷主要體現(xiàn)在水污染防治法律明確規(guī)定水污染防治責(zé)任由縣級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)。這種治理體制缺陷導(dǎo)致跨行政區(qū)水污染治理缺乏區(qū)域性治理機(jī)制，無(wú)法有效構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，從而引發(fā)兩種主要問(wèn)題。一是治理碎片化嚴(yán)重，責(zé)任落實(shí)難上加難。同一政府層級(jí)的不同部門都有權(quán)進(jìn)行水污染治理，但各個(gè)部門信息溝通不暢，出于自身利益優(yōu)先考慮，都往往不愿主動(dòng)承擔(dān)水污染治理責(zé)任，這便限制治理行動(dòng)的有效性和協(xié)同性，使綜合規(guī)劃和協(xié)調(diào)越發(fā)困難。二是地方自利性嚴(yán)重，合作平臺(tái)少之又少。在流域水污染治理中，存在污染邊界與行政邊界不一致的情況，但通常缺乏有效的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)來(lái)促進(jìn)區(qū)域合作。出于本位主義，地方政府往往更關(guān)注自身利益，忽視其他地方的利弊得失。地方政府的政績(jī)考核通常以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要指標(biāo)，這便導(dǎo)致一些地方政府一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境保護(hù)。此外，地方政府自身利益至上的趨勢(shì)也導(dǎo)致治理邊際成本上升，即使某些地方政府希望通過(guò)治理來(lái)謀取更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，但治理成本的上升使其無(wú)法獨(dú)自承擔(dān)治理費(fèi)用，從而放棄主動(dòng)治理。

2.2 法律法規(guī)欠缺，監(jiān)督問(wèn)責(zé)缺位

法律法規(guī)是維護(hù)制度的一種重要外部力量。在我國(guó)，與流域水污染防治相關(guān)的法律規(guī)定分散在多部法律中，包括《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等，缺乏系統(tǒng)完備的法律機(jī)制，因此無(wú)法形成強(qiáng)大的約束力和外部協(xié)調(diào)效應(yīng)。這種分散的法律體系在流域水污染治理中帶來(lái)3 個(gè)主要問(wèn)題。一是缺乏操作依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。由于相關(guān)法律法規(guī)分散，缺乏整體性的操作依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，流域水污染治理變得模糊和不統(tǒng)一。各地可能因法規(guī)理解的不同而采取不同的措施，導(dǎo)致治理工作的不協(xié)調(diào)性和不連貫性。二是監(jiān)督問(wèn)責(zé)不足。缺乏明確的法律規(guī)定和監(jiān)督機(jī)制，使得流域水污染治理的監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系不夠健全。地方政府可能面臨監(jiān)督不力的情況，難以對(duì)治理工作進(jìn)行有效的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)。三是缺乏懲罰機(jī)制。目前的法律法規(guī)體系缺乏足夠的懲罰性規(guī)定，導(dǎo)致污染主體和監(jiān)管主體可以相對(duì)容易地躲避責(zé)任。缺乏足夠的法律威懾，使得一些企業(yè)可能會(huì)忽視環(huán)境法規(guī)，不采取必要的污染防治措施。由于缺乏完備的法律機(jī)制，流域水污染治理面臨一系列挑戰(zhàn)。地方合作治理難以形成長(zhǎng)期有效的機(jī)制，協(xié)同合作的基礎(chǔ)薄弱。同時(shí)，缺乏足夠的懲罰機(jī)制，可能導(dǎo)致一些污染主體逃避責(zé)任，從而影響治理效果。為解決這些問(wèn)題，有必要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，建立更為完備的法律體系，明確責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制，以確保流域水污染治理能夠更加有力有效地進(jìn)行。

3 跨行政區(qū)流域水污染治理對(duì)策

3.1 立法完善

一是推進(jìn)流域立法。我國(guó)流域水污染防治缺乏系統(tǒng)的法律機(jī)制，相關(guān)法律規(guī)定分散在多個(gè)法律文件中。有必要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，建立更為完備的法律體系，明確責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制，以確保流域水污染治理能夠更加有效地進(jìn)行。二是強(qiáng)化程序法建設(shè)。我國(guó)在水環(huán)境立法方面更加注重實(shí)體法的制定，而程序法方面的建設(shè)相對(duì)不足。要明確管轄權(quán)界定，著重解決流域內(nèi)不同省級(jí)行政區(qū)之間水環(huán)境糾紛的執(zhí)行問(wèn)題，并明確跨行政區(qū)水環(huán)境糾紛中的公益訴訟規(guī)定。我國(guó)環(huán)境公益訴訟機(jī)制本身存在一些不足，而在跨行政區(qū)水環(huán)境領(lǐng)域更是缺乏明確的法律依據(jù)。因此，要制定相關(guān)法律和政策，以規(guī)范跨行政區(qū)水環(huán)境糾紛的管轄權(quán)、執(zhí)行機(jī)制以及公益訴訟等。這將有助于提高水環(huán)境治理的效率和公正性。

3.2 平臺(tái)協(xié)同完善

一是構(gòu)建區(qū)域協(xié)商平臺(tái)。流域水污染治理通?？缭蕉鄠€(gè)地區(qū)，而不同地區(qū)的特點(diǎn)和需求可能存在差異，這會(huì)給合作帶來(lái)挑戰(zhàn)。因此，建立區(qū)域間協(xié)商平臺(tái)至關(guān)重要，以便各方就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商和討論，促進(jìn)區(qū)域合作。比如，近年來(lái)興起的流域水事聯(lián)席會(huì)議主旨在于解決流域內(nèi)的爭(zhēng)端，但這些會(huì)議通常是臨時(shí)性的，沒(méi)有固定化?？梢越梃b這種形式，將其轉(zhuǎn)化為常態(tài)化和固定化的形式，以建立穩(wěn)定的區(qū)域間協(xié)商平臺(tái)，協(xié)同治理流域水污染和其他水資源問(wèn)題。二是搭建社會(huì)組織合作體系。盡管政府在流域水污染治理中扮演主導(dǎo)角色，但社會(huì)力量的積極參與仍然至關(guān)重要?，F(xiàn)實(shí)中，社會(huì)參與的程度相對(duì)有限。要積極引入第三方組織，建立社會(huì)組織合作體系，構(gòu)建一個(gè)以政府為中心、廣泛吸納社會(huì)組織協(xié)助的新型合作模式，匯集各方的智慧和資源，共同應(yīng)對(duì)流域水污染挑戰(zhàn)，提高治理的綜合性，增強(qiáng)治理的透明度和公正性。

3.3 監(jiān)督機(jī)制完善

為確保流域水污染治理的權(quán)責(zé)協(xié)同，要建立完善的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。在流域水污染治理過(guò)程中，要同時(shí)監(jiān)督地方政府和企業(yè)的行為，以確保其合法行使權(quán)利，同時(shí)對(duì)不法行為和失職失責(zé)行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。一是強(qiáng)化上級(jí)政府監(jiān)督職責(zé)。制定更加嚴(yán)格和明確的法律法規(guī)，包括對(duì)污染行為和失職失責(zé)的懲罰規(guī)定。同時(shí)，要確保這些法律法規(guī)得到切實(shí)執(zhí)行，對(duì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)格追究。上級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)，確保地方政府和企業(yè)履行其責(zé)任。可以對(duì)治理工作進(jìn)行定期檢查和評(píng)估，確保工作按照法律法規(guī)和流域規(guī)劃進(jìn)行。二是建立有效的舉報(bào)機(jī)制。建立匿名舉報(bào)渠道，讓公眾舉報(bào)環(huán)境違法行為。政府部門應(yīng)該及時(shí)調(diào)查和處理這些舉報(bào)，確保問(wèn)題得到及時(shí)解決。三是設(shè)立環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。建立專門的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)的污染物排放行為，并對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查和處罰。這些機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備獨(dú)立性和權(quán)威性，以確保公平執(zhí)法和問(wèn)責(zé)。

4 結(jié)語(yǔ)

在流動(dòng)性背景下，跨行政區(qū)流域水污染治理是一項(xiàng)復(fù)雜的挑戰(zhàn)，但通過(guò)合作、法規(guī)完善、社會(huì)參與和生態(tài)保護(hù)等多方面的努力，各地有望有效解決這些問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)和利用。這將有助于維護(hù)人體健康和生態(tài)平衡，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。