惠 波,吳冠宇,武 斌

[1.黃河水土保持綏德治理監(jiān)督局(綏德水土保持科學試驗站),陜西 榆林 719000;2.黃河水利委員會 黃河上中游管理局,陜西 西安 710021;3.陜西省水利水電工程咨詢中心,陜西 西安 710004; 4.榆林市水利局,陜西 榆林 719000]

淤地壩工程是黃土高原地區(qū)獨有的,利用自然、改造自然而形成的,實踐證明具備保持水土功效的重要小型水利水保工程措施。依據(jù)《2022年陜西省水利統(tǒng)計年鑒》,截至2022年底,陜西省已建成的淤地壩有35 049座,占全國淤地壩總數(shù)的58%,是全國淤地壩建設的重點區(qū)域?！笆奈濉逼陂g,陜西省黃河粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程、新一期病險淤地壩除險加固、老舊淤地壩提升改造等建設任務陡增,而新時期有關政策的調整,使淤地(攔沙)壩等工程在建設過程中產(chǎn)生了些新問題,其中占用林地問題尤為突出,如手續(xù)辦理環(huán)節(jié)多、程序煩瑣、周期長、費用大(包括使用林地可行性報告編制費、林地補償費、森林植被恢復費等),影響施工進度,嚴重制約各項目縣實施項目的積極性。因此,探索在一定政策允許范圍內減輕或避免占用林地問題,對扎實推進全省高標準淤地壩建設具有重要的現(xiàn)實意義。

1 陜西省“十三五”以來淤地壩建設基本情況

1.1 中央預算內資金淤地(攔沙)壩建設項目

2020年7月,黃河粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程一期項目被列入國家重點推進的150項重大水利工程項目。依據(jù)《黃河流域淤地壩建設和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實施方案》和《陜西省黃河流域淤地壩建設和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實施方案》,“十四五”期間規(guī)劃陜西省新建攔沙工程2 263座、新建淤地壩420座,總投資51.05億元。2021年9月29日,省政府在延安市安塞縣召開了項目啟動會。攔沙工程涉及陜西省黃河流域延安、榆林2市12個縣(市、區(qū)),2021—2022年安排新建攔沙壩954座,中央預算內投資13.4億元;新建淤地壩工程涉及陜西省黃河流域延安、榆林、咸陽、韓城等4市9個縣(市、區(qū)),2021—2022年安排新建淤地壩105座,中央預算內投資2.73億元。

1.2 中央水利發(fā)展資金病險淤地壩除險加固項目

根據(jù)2016年水利部印發(fā)的《黃土高原地區(qū)中型以上病險淤地壩除險加固工程實施方案》,累計認定陜西省中型以上病險淤地壩2 892座,其中一期名錄包括病險壩902座(骨干壩471座、中型壩431座),二期名錄包括病險壩1 990座(骨干壩760座、中型壩1 230座)。2016—2022年,安排陜西省中型以上病險淤地壩除險加固工程1 623座,涉及中央水利發(fā)展資金11.19億元。依據(jù)黃河水利委員會水土保持局《黃土高原地區(qū)中型以上病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造工程實施方案(2024—2028年)》(征求意見稿),擬定到2028年陜西省黃土高原地區(qū)完成中型以上病險淤地壩除險加固2 484座(中型壩1 885座、大型壩599座),占黃土高原地區(qū)完成總數(shù)(3 133座)的79.29%;完成中型以上老舊淤地壩提質改造2 553座(中型壩2 103座、大型壩450座),占黃土高原地區(qū)完成總數(shù)(2 635座)的96.89%。

2 占用林地問題產(chǎn)生根源和發(fā)展趨勢

2.1 林草部門和自然資源部門數(shù)據(jù)不一致

國家對土地資源(包括林地)的管理是多部門的,國家林業(yè)和草原局(原國家林業(yè)局)與自然資源部(原國土資源部)均為行業(yè)主管部門,在各自職能權限內,按照各自行業(yè)的技術標準對土地資源進行分類管理,分別有相對獨立的資源數(shù)據(jù)庫,對林地的認定亦是如此,如同一塊土地森林資源調查時認定為宜林地,而第二次全國土地調查時認定為未利用地。依據(jù)2018年《國務院機構改革方案》,自然資源部管理新組建的國家林業(yè)和草原局,但實際上林地的認定仍然是林業(yè)部門一張圖、自然資源部門一張圖,特別是《中華人民共和國森林法》(2019年修訂)(以下簡稱“《森林法》”)正式實施以來,兩張圖不能合理有效銜接的矛盾越來越突出?！吨腥A人民共和國土地管理法》(2019年修訂)、《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制 用地用海分類指南(試行)》、《森林法》對林地的劃分差異比較大,這是由于兩部委對土地資源的分類不同、對林地的認定標準不同,導致存在地類數(shù)據(jù)不一致現(xiàn)象,即同一地塊地類不一致,在實際操作中具體表現(xiàn)為多頭辦理手續(xù)的情況。

2.2 宜林地界定不清晰

宜林地的界定困擾著很多水土保持生態(tài)治理從業(yè)者,其第一次出現(xiàn)并被界定在林地范疇之內是《中華人民共和國森林法實施條例》(2000年)第二條第四款之規(guī)定,之后《林地分類》(LY/T 1812—2009)則明確了宜林地的劃定,即縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地,包括宜林荒山荒地、宜林沙荒地和其他宜林地等三大類。由此可知,宜林地的劃定須縣級以上人民政府進行詳細的規(guī)劃和認定,以荒地、荒山、沙荒地等樣態(tài)存在,并不存在林木植被,或即使存在真實的林木植被,也難以達到相關林地認定標準?！渡址ā吩诜蓪用娴谝淮螌α值叵嚓P概念進行了規(guī)定,第八十三條第三款中雖未包括宜林地,但所列舉的各種林地類型末尾增加了“等”字,這使得“宜林地”是否隱含在“等”中具有不確定性。2021年,國家林業(yè)和草原局官網(wǎng)給予了有關從業(yè)者咨詢的書面答復,表示沒有宜林地的概念。新修訂的《林地分類》(LY/T 1812—2021)剔除了有關宜林地的表述,至此宜林地這一定義在法律層面、主管部門管理層面與行業(yè)標準中明確取消,而過去被劃為宜林地的地塊,需要重新劃分用地類型。

2.3 森林植被恢復費征繳

2002年,財政部、國家林業(yè)局印發(fā)了《森林植被恢復費征收使用管理暫行辦法》(財綜〔2002〕73號),這是國家首次明確規(guī)范森林植被恢復費的征收、使用、管理;隨后,陜西省財政廳、陜西省林業(yè)廳聯(lián)合印發(fā)了《陜西省森林植被恢復費征收使用管理實施辦法》(陜財辦綜〔2003〕19號)。2015年,財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《關于調整森林植被恢復費征收標準引導節(jié)約集約利用林地的通知》(財稅〔2015〕122號),通過提高補償標準引導節(jié)約集約利用林地;隨后,陜西省財政廳、陜西省林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《陜西省森林植被恢復費征收使用管理辦法》(陜財辦綜〔2016〕58號),有效期至2021年4月30日;2021年陜西省財政廳、陜西省林業(yè)局又聯(lián)合印發(fā)了《陜西省森林植被恢復費征收使用管理辦法》(陜財稅〔2021〕10號)。陜財稅〔2021〕10號文與陜財辦綜〔2016〕58號文相比,取消了宜林地的表述,調整為無立木林地等其他林地,但是依據(jù)《森林法》、《林地分類》(LY/T 1812—2021)及《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制 用地用海分類指南(試行)》,已不存在無立木林地、其他無立木林地和宜林地等概念。同時,依據(jù)《財政部關于修改部分文件條款的通知》(財稅〔2023〕9號)、《國家林業(yè)和草原局公告》(2023年第13號)及《陜西省林業(yè)局關于臨時使用林地有關事項的通知》(陜林資發(fā)〔2023〕63號),臨時占用林地不再繳納森林植被恢復費,取消收費后,用地單位或個人應當按照《森林法》第三十八條的規(guī)定,及時恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。

3 淤地壩建設占用林地現(xiàn)狀和存在的問題

3.1 現(xiàn)狀

黃河流域淤地(攔沙)壩建設、病險淤地壩除險加固等工程大多布設在荒溝中,現(xiàn)狀很少占用林地,絕大多數(shù)為未利用地,但是在實際操作中,林草部門將陜北地區(qū)荒山、荒溝絕大多數(shù)劃定為宜林地,雖為宜林地卻沒有林木,甚至把淤地壩壩體區(qū)域也全部劃定為宜林地,以致于“十三五”期間陜北地區(qū)病險淤地壩除險加固項目實施受到很大程度的制約,很多縣區(qū)不愿意爭取或申報此類項目,其中延安市寶塔區(qū)尤為突出。“十四五”以來,陜西省大規(guī)模淤地(攔沙)壩建設和病險淤地壩除險加固任務增加,占用林地問題變得越來越突出,直接造成前期工作時間拉長、施工時間壓縮、建設成本增加,年度任務難以按時完成。為扎實推進項目按時開工建設,陜西省水利廳與省林業(yè)局多次溝通協(xié)調縮短林業(yè)占地審批周期,期間榆林市水利局、榆林市林業(yè)和草原局聯(lián)合下發(fā)了《關于市域范圍淤地(攔沙)壩等水利水保工程建設前期使用林地有關問題的通知》,延安市水務局、延安市林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了《關于淤地壩等水利水保工程建設使用林地有關問題的通知》,但實際效果并不明顯。

3.2 存在的問題

1)林業(yè)部門將土壩壩體作為永久占地,征收大額森林植被恢復費,同時淤地(攔沙)壩建設、病險淤地壩除險加固項目初步設計方案明確有取棄土場臨時用地的植被恢復和綠化設計,但仍要繳納大額森林植被恢復費。

2)臨時性林業(yè)用地須市級審批,永久性林業(yè)用地須省級審批(每月審批1次),永久占用林地手續(xù)審批后方可辦理臨時占用林地手續(xù),程序煩瑣,周期較長,一套流程需要至少近3個月時間。如靖邊縣水利局攔沙壩建設項目于2021年10月14日向縣林業(yè)局提出申請,直至2022年6月24日陜西省林業(yè)局才簽發(fā)了使用林地審核同意書,縣行政審批局待永久占用林地手續(xù)審批后,方給辦理臨時占用林地手續(xù),導致工程錯過了施工黃金期,極大地影響了工程建設進度。若未辦理使用林地手續(xù),林業(yè)部門則會以違法毀林且未辦理手續(xù)為由,對項目實施單位及施工企業(yè)進行刑事、行政問責。

3)淤地(攔沙)壩建設、病險淤地壩除險加固項目概算中無征林地補償費用,大部分縣(市、區(qū))財政資金緊張,尤其對于剛完成脫貧任務的縣更是難以支付此項費用。據(jù)調研統(tǒng)計,2021年中央預算內資金安排的淤地(攔沙)壩工程涉及榆林市429座,累計占用林地380.96 hm2,需繳納森林植被恢復費5 010.63萬元,其中臨時占用林地293.63 hm2,需繳納森林植被恢復費3 749.09萬元,永久占用林地87.33 hm2,需繳納森林植被恢復費1 261.54萬元,尤其是榆陽區(qū)、神木市、府谷縣需繳納森林植被恢復費累計高達3 476.83萬元(未包含使用林地可行性報告和植被恢復方案編制費等),占全市繳納費用的69.39%。

4 建議

1)淤地(攔沙)壩、病險淤地壩除險加固等水保生態(tài)治理類項目建設是落實習近平總書記關于黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略部署的一項重要舉措,淤地(攔沙)壩作為治理溝道的水土保持工程措施,與林草措施同為水土保持生態(tài)建設的重要內容。同時淤地(攔沙)壩作為均質土壩,可以攔截泥沙、提高侵蝕基準面,有效保護塬面、峁邊及坡面、溝底的植被,且工程完工后對取棄土場、壩坡等進行植被恢復。參照《水土保持補償費征收使用管理辦法》(財綜〔2014〕8號)、《陜西省水土保持補償費征收使用管理實施辦法》(陜財辦綜〔2015〕38號),“按照水土保持規(guī)劃開展水土流失治理活動的”免征水土保持補償費,建議將“按照水土保持規(guī)劃開展水土流失治理活動的”納入森林植被恢復費免征范圍。

2)淤地(攔沙)壩建設、病險淤地壩除險加固等完成后,其蓄水可以解決林業(yè)生產(chǎn)用水,用于林業(yè)生產(chǎn)灌溉,屬于修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務的工程設施。依據(jù)《陜西省森林植被恢復費征收使用管理辦法》(陜財稅〔2021〕10號)第五條,修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務的工程設施免征森林植被恢復費。建議省林業(yè)局結合工作實際,將淤地(攔沙)壩明確納入“修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務的工程設施”,免征森林植被恢復費。

3)省、市水利部門督促縣(市、區(qū))水利部門要強化與林業(yè)部門溝通協(xié)調,在工程踏勘階段及時征求林業(yè)部門意見,合理布設壩體、放水建筑物、溢洪道及上壩道路和臨時取棄土場,力求減少占用林地和草地,確實不可避免時要合理確定占地類型,盡可能縮短審批流程,確保項目及時開工建設。

4)當自然資源部門“土地利用現(xiàn)狀圖”與林業(yè)部門“林保圖”現(xiàn)狀地類屬性存在爭議時,建議應以自然資源部門第三次全國土地調查數(shù)據(jù)為準,避免出現(xiàn)多頭辦理手續(xù)情況。同時,加快第三次全國土地調查數(shù)據(jù)與林地數(shù)據(jù)對接融合進程,將林草資源圖等納入“一張圖”中,避免“各自為政”,真正實現(xiàn)國土資源“一張圖”。

5)從國家層面建議水利部協(xié)調國家林業(yè)和草原局出臺相關政策,優(yōu)化、簡化辦理林業(yè)占地程序,在一定政策允許范圍內減免森林植被恢復費等相關費用。

5 結束語

2023年初,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強新時代水土保持工作的意見》,要求從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā),遵循自然規(guī)律和客觀規(guī)律,統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理,因地制宜、科學施策。淤地壩等水土保持工程措施和林草措施相輔相成、互為補充,在攔截泥沙、保持水土方面發(fā)揮著重要作用。應該堅持系統(tǒng)觀念,摒棄行業(yè)保護,避免“各自為政”,樹立大水保思維,簡化優(yōu)化相關程序、提高工作效率,全面提升水土保持功能,為推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展與大水保理念高度融合提供有力支撐。