王建軍

(福建天澤工程咨詢有限公司,福建 福州 350011)

2017年水利部發(fā)布了《水利部關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》(水?！?017〕365號(hào)),提出取消生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收,轉(zhuǎn)為生產(chǎn)建設(shè)單位自主開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作,明確要求加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,從此開啟了水土保持信用管理的序幕。2020年水利部辦公廳印發(fā)了《水利部辦公廳關(guān)于做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持承諾制管理的通知》(辦水?！?020〕160號(hào)),提出實(shí)施水土保持承諾制管理的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目包括編制水土保持方案報(bào)告表的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目、已實(shí)施水土保持區(qū)域評(píng)估范圍內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和法律法規(guī)規(guī)定實(shí)行承諾制管理的其他生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,進(jìn)一步擴(kuò)大了水土保持信用管理的范圍。2022年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展 促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見》,提出要完善生態(tài)環(huán)保信用制度,全面實(shí)施環(huán)保、水土保持等領(lǐng)域信用評(píng)價(jià),強(qiáng)化信用評(píng)價(jià)結(jié)果共享運(yùn)用。將水土保持信用評(píng)價(jià)納入社會(huì)信用體系建設(shè),既體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)水土保持工作的高度重視,也表明了對(duì)水土保持信用管理工作的高標(biāo)準(zhǔn)要求。

水土保持承諾制自實(shí)施以來(lái),雖然在簡(jiǎn)化審批流程、提高服務(wù)效率等方面作出了較大貢獻(xiàn),但是出現(xiàn)不少漏洞,行業(yè)亂象頻頻發(fā)生,與社會(huì)信用體系建設(shè)要求仍存在較大差距。本研究基于當(dāng)前水土保持信用管理存在的問(wèn)題,提出水土保持信用管理體系建設(shè)相關(guān)建議,以期為推動(dòng)水土保持信用管理、滿足社會(huì)信用體系建設(shè)要求提供支撐。

1 水土保持信用評(píng)價(jià)與管理

水土保持信用評(píng)價(jià)指政府部門(含具備社會(huì)公共管理職能的事業(yè)單位)和部分社會(huì)團(tuán)體在履行行政管理及其他職責(zé)過(guò)程中依據(jù)水土保持市場(chǎng)主體(含個(gè)人)在生態(tài)治理項(xiàng)目和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持活動(dòng)中形成的能夠反映其信用狀況的記錄和資料,作出能夠?qū)λ帘３质袌?chǎng)主體(含個(gè)人)信用狀況判斷產(chǎn)生積極或消極影響的信用評(píng)價(jià)信息。目前,水土保持信用評(píng)價(jià)依據(jù)主要包括2019年水利部印發(fā)的《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問(wèn)題分類及責(zé)任單位責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)(試行)》、2019年水利部印發(fā)的《水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用信息管理辦法》、2020年水利部印發(fā)的《水利部辦公廳關(guān)于實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》(辦水?！?020〕157號(hào))等。

水土保持信用評(píng)價(jià)是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的工作,信用評(píng)價(jià)信息記錄了水土保持市場(chǎng)主體信用狀況,揭示其信用優(yōu)劣,警示其信用風(fēng)險(xiǎn),能在一定程度上決定市場(chǎng)主體在水土保持行業(yè)的生存境況。因此,建立健全水土保持信用管理體系就是建立科學(xué)、合理、統(tǒng)一的水土保持信用管理標(biāo)準(zhǔn)及程序,以保證水土保持信用評(píng)價(jià)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2 水土保持信用管理存在的問(wèn)題

通過(guò)總結(jié)近年來(lái)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收核查工作成果,發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目存在水土保持方案(含變更)報(bào)批手續(xù)不全、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假、驗(yàn)收結(jié)論不實(shí)、棄渣場(chǎng)描述不清等問(wèn)題,這些問(wèn)題都與當(dāng)前水土保持信用管理水平不滿足社會(huì)信用體系建設(shè)要求有關(guān)。

2.1 信用管理機(jī)制不健全

1)信用評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。目前國(guó)家和省級(jí)水利市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)水平參差不齊,缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,沒(méi)有依據(jù)水土保持工作類別(如設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)測(cè)、監(jiān)理、招標(biāo)代理等)進(jìn)行分類。信用評(píng)價(jià)是依據(jù)市場(chǎng)主體意愿自行申請(qǐng)而非水行政主管部門對(duì)所有登記在冊(cè)的市場(chǎng)主體進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)價(jià),水土保持“信息孤島”問(wèn)題顯著。通報(bào)批評(píng)信息有的發(fā)布在當(dāng)?shù)卣俜骄W(wǎng)站,有的發(fā)布在水行政主管部門官方網(wǎng)站,缺乏統(tǒng)一的通報(bào)平臺(tái)。

2)問(wèn)題分類和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)有待完善。水土保持問(wèn)題分類和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)是《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問(wèn)題分類及責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的通知》(辦水保函〔2020〕564號(hào))和《水利部辦公廳關(guān)于實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》(辦水保〔2020〕157號(hào)),將水土保持問(wèn)題分為一般問(wèn)題、較重問(wèn)題和嚴(yán)重問(wèn)題,依據(jù)問(wèn)題項(xiàng)數(shù)量將水土保持問(wèn)題責(zé)任追究方式分為約談、通報(bào)批評(píng)、納入重點(diǎn)監(jiān)管(關(guān)注)名單、信用懲戒(黑名單)共4種。然而,目前水土保持問(wèn)題責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步完善:一是目前責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的制定是針對(duì)水土保持市場(chǎng)主體,缺乏針對(duì)具體編制人員、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等具體人員的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn);二是責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬松,大部分情況下僅為通報(bào)批評(píng),失信成本小,懲戒力度弱;三是目前水土保持問(wèn)題分類標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng),沒(méi)有考慮違法違規(guī)行為,無(wú)法準(zhǔn)確權(quán)衡水土保持問(wèn)題的嚴(yán)重程度。

3)信用評(píng)價(jià)信息應(yīng)用缺乏實(shí)質(zhì)性舉措。除不得向被列入“黑名單”的市場(chǎng)主體購(gòu)買服務(wù)外,其他被通報(bào)批評(píng)的市場(chǎng)主體仍然可以繼續(xù)提供水土保持服務(wù),沒(méi)有其他強(qiáng)制性懲戒措施。

4)信用評(píng)價(jià)信息報(bào)送流程冗長(zhǎng)。依據(jù)《水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用信息管理辦法》中的信用評(píng)價(jià)信息共享機(jī)制,當(dāng)水土保持市場(chǎng)主體的不良行為被縣級(jí)水行政主管部門作出責(zé)任追究決定后,其信用信息需先逐級(jí)報(bào)送至全國(guó)水利建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái),再由全國(guó)水利建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)將不良行為記錄信息推送至省級(jí)水利建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái),需要耗費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間,而在此期間基層水行政主管部門、生產(chǎn)建設(shè)單位等難以獲知市場(chǎng)主體的信用評(píng)價(jià)信息。

2.2 水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)繁雜

《國(guó)務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕58號(hào))規(guī)定了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制、監(jiān)測(cè)、設(shè)施驗(yàn)收、技術(shù)評(píng)估單位為具有從事生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制、監(jiān)測(cè)、設(shè)施驗(yàn)收、技術(shù)評(píng)估工作相應(yīng)能力和水平且具有獨(dú)立法人資格的企事業(yè)單位。在“放管服”改革縱深推進(jìn)的時(shí)代背景下,企業(yè)工商登記相關(guān)手續(xù)已大大簡(jiǎn)化,企業(yè)注冊(cè)資金實(shí)行認(rèn)繳制,兩個(gè)自然人及以上即可完成企業(yè)注冊(cè)登記手續(xù),無(wú)學(xué)歷、專業(yè)等限制。這是水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)中技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)素質(zhì)良莠不齊的主要原因,同時(shí)也給失信企業(yè)“換個(gè)馬甲”,再次進(jìn)入水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)提供了一個(gè)天然漏洞,給水土保持信用管理工作帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。

2.3 個(gè)人信用管理體系缺失

當(dāng)水土保持設(shè)施驗(yàn)收不合格時(shí),水行政主管部門責(zé)任追究主體為水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制單位,然而當(dāng)前針對(duì)水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、編制技術(shù)人員等失信懲戒機(jī)制近乎空白,針對(duì)評(píng)審專家的僅有地方水行政主管部門制定的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案評(píng)審專家?guī)旃芾磙k法。在大量環(huán)境保護(hù)、工程咨詢、工程監(jiān)理、監(jiān)測(cè)等其他行業(yè)技術(shù)人員進(jìn)入水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng),但其知識(shí)儲(chǔ)備和能力水平總體偏低的情況下,個(gè)人失信懲戒機(jī)制的缺失給水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)帶來(lái)極大的隱患。

2.4 從業(yè)人員對(duì)信用管理的認(rèn)知不足

部分水土保持從業(yè)人員對(duì)水土保持承諾制管理認(rèn)知不足,甚至存在政策解讀偏差,認(rèn)為實(shí)施水土保持承諾制意味著國(guó)家降低了對(duì)水土保持工作的要求,導(dǎo)致水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)行業(yè)亂象頻發(fā)。如有的水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收?qǐng)?bào)告完全照搬水土保持方案或數(shù)據(jù)造假;水土保持管理部門工作人員在進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管時(shí)敷衍了事、得過(guò)且過(guò)等。

2.5 基層水土保持監(jiān)管不滿足信用管理要求

基層水土保持監(jiān)管是信用管理的一項(xiàng)重要保障,然而與省級(jí)及以上生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收核查全覆蓋相反的是,占生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)比例較大的市縣級(jí)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收核查比例嚴(yán)重偏低,且自主驗(yàn)收核查實(shí)效難以保證,其原因主要是基層水行政主管部門認(rèn)知不足、技術(shù)支撐力量弱、經(jīng)費(fèi)來(lái)源無(wú)保障。①基層水行政主管部門水土保持監(jiān)管重點(diǎn)是項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)水土流失防治效果,忽視了項(xiàng)目征占地面積變更、水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納等內(nèi)容,核查工作漏洞較多。②基層水行政主管部門水土保持業(yè)務(wù)科室人員以行政管理人員為主,水土保持專業(yè)技術(shù)人才不足。而核查工作對(duì)工作人員的要求較高,除需了解水土保持方案編制、監(jiān)測(cè)監(jiān)理、設(shè)施驗(yàn)收等相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)外,還需了解生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)流程、施工工藝等。③基層水行政主管部門常規(guī)資金計(jì)劃通常是提前向同級(jí)財(cái)政主管部門申報(bào),經(jīng)批準(zhǔn)后按計(jì)劃撥付款項(xiàng),常規(guī)資金計(jì)劃外的資金安排必須有縣級(jí)政府或上級(jí)財(cái)政主管部門蓋章同意的正式文件作為依據(jù),否則需通過(guò)“一事一議”的方式向同級(jí)財(cái)政主管部門申請(qǐng)。因目前缺少明確水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收核查經(jīng)費(fèi)來(lái)源的正式文件,故基層水行政主管部門經(jīng)常出現(xiàn)核查工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)困難的情況。

3 水土保持信用管理建議

3.1 健全水土保持信用管理機(jī)制

1)加快信用管理平臺(tái)建設(shè)。建議參照全國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公示平臺(tái),建立全國(guó)水土保持信用評(píng)價(jià)信息公示平臺(tái),規(guī)定水土保持市場(chǎng)主體必須通過(guò)該平臺(tái)公示其基本注冊(cè)信息、技術(shù)力量、成果信息和信用評(píng)價(jià)等,同時(shí)與全國(guó)及省級(jí)水利建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)對(duì)接,及時(shí)更新市場(chǎng)主體的信用評(píng)價(jià)信息,有不良行為記錄需及時(shí)上傳,實(shí)現(xiàn)水土保持市場(chǎng)主體及技術(shù)人員等信用管理對(duì)象的信息實(shí)時(shí)收集和整理。

2)細(xì)化責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。建議量化水土保持問(wèn)題責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn),分別賦予一般問(wèn)題、較重問(wèn)題、嚴(yán)重問(wèn)題不同的分值,并實(shí)行“一票否決”制度。以1 a為周期,周期內(nèi)信用分值共100分,依據(jù)發(fā)現(xiàn)的相應(yīng)問(wèn)題扣除分?jǐn)?shù),其中一般問(wèn)題為2分/項(xiàng),較重問(wèn)題為5分/項(xiàng),嚴(yán)重問(wèn)題為10分/項(xiàng),約談為20分/次,通報(bào)批評(píng)為30分/次,納入重點(diǎn)監(jiān)管(關(guān)注)名單為50分/次,信用懲戒為100分/次,周期內(nèi)市場(chǎng)主體信用分值為0時(shí)建議不再受理該市場(chǎng)主體的所有業(yè)務(wù);“一票否決”指市場(chǎng)主體存在違法違規(guī)行為,如項(xiàng)目征占地變更需進(jìn)行變更報(bào)備而未報(bào)備的,水土保持補(bǔ)償費(fèi)未依法依規(guī)繳納而通過(guò)驗(yàn)收的,則直接被列入“黑名單”。

3)強(qiáng)化信用評(píng)價(jià)信息實(shí)際應(yīng)用。各級(jí)水行政主管部門應(yīng)強(qiáng)化信用評(píng)價(jià)信息的實(shí)際運(yùn)用,如對(duì)信用評(píng)價(jià)信息一直保持較好的市場(chǎng)主體在水土保持資金扶持、項(xiàng)目申報(bào)、政府采購(gòu)、工程招標(biāo)等公共資源分配活動(dòng)中優(yōu)先考慮,在行政審批環(huán)節(jié)中給予優(yōu)先辦理、簡(jiǎn)化程序等便利措施;對(duì)失信市場(chǎng)主體加強(qiáng)約束和限制,取消對(duì)失信企業(yè)的相關(guān)扶持,提高失信成本,強(qiáng)化信用約束,營(yíng)造“一處失信、處處受限,一時(shí)失信、長(zhǎng)期受限”的氛圍,推動(dòng)形成市場(chǎng)主體“不敢失信、不能失信、不想失信”的長(zhǎng)效機(jī)制。

4)優(yōu)化信用評(píng)價(jià)信息共享機(jī)制。開設(shè)市縣級(jí)水行政主管部門水土保持信用管理賬戶,賦予市縣級(jí)水行政主管部門信用評(píng)價(jià)信息編輯權(quán)限,縮短信用評(píng)價(jià)信息報(bào)送流程,強(qiáng)化信用評(píng)價(jià)信息共享和應(yīng)用。積極創(chuàng)新和擴(kuò)寬信用評(píng)價(jià)信息獲取渠道,在以官方網(wǎng)站為主的基礎(chǔ)上增加微信公眾平臺(tái)、小程序等新媒體渠道。

3.2 構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人“三位一體”信用管理體系

水土保持信用管理是政府、企業(yè)、個(gè)人三方面的協(xié)同工作,需要構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人“三位一體”的水土保持信用管理體系。其中,水行政主管部門需要充分發(fā)揮部門職責(zé),可推行“崗位+信用”管理模式,建立水土保持崗位信用制,對(duì)失職行政人員提出針對(duì)性的行政處罰方法,提升行政公信力;企業(yè)和個(gè)人都是信用管理的主要對(duì)象,存在不良行為記錄的企業(yè)和個(gè)人均應(yīng)在信用管理平臺(tái)中記錄在冊(cè),并針對(duì)性地提出失信懲戒措施。

3.3 保障基層水土保持監(jiān)管成效

水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收核查應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),水土流失防治效果僅為驗(yàn)收核查內(nèi)容的一部分,還應(yīng)重點(diǎn)核查生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)驗(yàn)收材料,檢查有無(wú)違法違規(guī)行為等。著力提升基層水行政主管部門工作人員在水土保持相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,水土保持背景知識(shí),生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工工藝等方面的專業(yè)素養(yǎng),熟悉相關(guān)流程手續(xù),全面提升水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收核查工作實(shí)效。同時(shí)建議由省級(jí)及以上水行政主管部門聯(lián)合同級(jí)財(cái)政主管部門發(fā)文,明確水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收核查工作經(jīng)費(fèi)來(lái)源;推動(dòng)第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與核查工作,以加強(qiáng)核查工作的技術(shù)力量。

3.4 加強(qiáng)信用管理宣傳教育

水土保持行業(yè)實(shí)施承諾制(備案制)是貫徹國(guó)家“放管服”改革的具體措施,也是國(guó)家社會(huì)信用體系建設(shè)的具體要求,需要將政策的“規(guī)劃書”變成工作的“任務(wù)書”。因此,應(yīng)加強(qiáng)水土保持信用管理宣傳教育,使水土保持管理部門工作人員、水土保持服務(wù)市場(chǎng)技術(shù)人員、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目各參建單位及相關(guān)從業(yè)人員、相關(guān)領(lǐng)域評(píng)審專家充分認(rèn)識(shí)到水土保持信用管理的重要性和自身工作的嚴(yán)肅性,從思想上重視、從行動(dòng)上落實(shí)水土保持信用管理。

4 結(jié)束語(yǔ)

水土保持信用管理體系建設(shè)是國(guó)家深入推進(jìn)“放管服”改革、推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)等頂層設(shè)計(jì)在水土保持領(lǐng)域的具體落實(shí),然而頂層設(shè)計(jì)的落地見效需要深入基層,疏通政策實(shí)踐的微循環(huán),需要體制機(jī)制、思想教育、技術(shù)力量、財(cái)政支持等多方面的保障落實(shí)。本研究基于當(dāng)前水土保持信用管理工作存在的信用管理機(jī)制不健全、水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)繁雜、個(gè)人信用管理體系缺失、從業(yè)人員認(rèn)知不足、基層水土保持監(jiān)管不滿足信用管理要求等問(wèn)題, 提出加快信用管理平臺(tái)建設(shè)、細(xì)化責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化信用評(píng)價(jià)信息實(shí)際應(yīng)用、優(yōu)化信用評(píng)價(jià)信息共享機(jī)制、構(gòu)建“三位一體”信用管理體系、保障基層水土保持監(jiān)管成效、加強(qiáng)信用管理宣傳教育等對(duì)策,以期推動(dòng)水土保持信用管理體系建設(shè)。