引言

中國的城鎮(zhèn)化是全球歷史上最大規(guī)模的人口遷移，“人口規(guī)模巨大”是中國式現(xiàn)代化的重要特點。我國城鎮(zhèn)化水平在2023年已經超過66%，也進入了城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展階段。然而值得注意的是，我國各地發(fā)展條件差異明顯、經濟分化突出，而且存在顯著的人口跨區(qū)域流動現(xiàn)象。因此不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化路徑也存在分異，由此影響到城鎮(zhèn)化面臨的矛盾、施策的方向，值得進行深入的辨析。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化理論[1-6]，更多基于國外經驗總結的小國模型[7-10]，很少有針對“大國局部”城鎮(zhèn)化規(guī)律的討論。目前針對我國的城鎮(zhèn)化研究，要么基于全國總體性的判斷，要么是基于沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化的經驗[11，12]，針對內陸地區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)律的深入研究較少。然而現(xiàn)實中，廣大內陸市縣的發(fā)展實際與國外模型、沿海經驗都有一定的差異性[13-15]。為了更加有效指導廣大內陸地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進程，避免“生搬硬套、水土不服”的情形，本文嘗試系統(tǒng)闡釋“大國內陸城鎮(zhèn)化”路徑規(guī)律，并提出契合當地實際的新型城鎮(zhèn)化建議。

一、路徑特點：內陸地區(qū)多為“城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化”

對于全中國而言，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是相對協(xié)同的，但這種協(xié)同是跨區(qū)域聯(lián)動的相互作用機制下存在的，沿海和內陸表現(xiàn)為截然不同的發(fā)展方式，而非在各個局部地區(qū)內部兩化之間的緊密互動。

（一）地域分化：沿海多為“工業(yè)化先行”，內陸多為“城鎮(zhèn)化先行”

考察城鎮(zhèn)化、工業(yè)化互動關系的地理差異。發(fā)現(xiàn)我國東部沿海城市多為“工業(yè)化驅動城鎮(zhèn)化”的傳統(tǒng)路徑，即先發(fā)展工業(yè)制造業(yè)，促進人口進城務工、繼而帶動消費，從而促進城鎮(zhèn)建設和各類服務配套發(fā)展。而內陸城市多為“城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化”的特殊路徑，即先把城市建設起來，通過房地產融資配置硬件設施，以及良好的生活環(huán)境、公共服務把鄉(xiāng)村人口吸引來生活，然后再補齊產業(yè)和就業(yè)。

采用國際通用的“IU比”對“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化先后關系”進行測度。IU比是指工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率的比值（IU=工業(yè)就業(yè)人口/總就業(yè)/城鎮(zhèn)化率），工業(yè)化率是指工業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口的比重。IU比高則表明工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化、IU比低則表明城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化。對我國各地級市單元測度結果如圖所示，中國工業(yè)化先行的地區(qū)主要分布在沿海，如長三角、珠三角、山東半島、京津冀、江西等地（見圖1）。相比之下，全國廣大內陸地區(qū)大多屬于城鎮(zhèn)化先行的路徑。

（二）經濟特征：“城鎮(zhèn)化先行”造成了“重生活、輕生產”的經濟結構

以我國西南各省為代表，分析城鎮(zhèn)化路徑對經濟結構的影響。建筑業(yè)就業(yè)人口為投資建設的指征性指標，商業(yè)消費就業(yè)人口為生活服務業(yè)指征性指標，以“建筑業(yè)就業(yè)人口/制造業(yè)就業(yè)人口”進行度量，西南各省測度結果均遠高于0.62的全國平均水平，分別為四川1.41、重慶1.20、貴州1.68、云南1.45、廣西1.16，西藏甚至達到2.69。而同期的廣東的平均水平為0.23，江浙滬地區(qū)平均約為0.36。以“商業(yè)消費就業(yè)人口/制造業(yè)就業(yè)人口”比例來測度，西南各省同樣遠超過1.53的全國平均水平。分別為四川2.51、重慶2.16、貴州2.55、云南2.39、廣西2.22，西藏則達到5.13（見表1）。

以四川廣元市為例。根據七普數據，其建筑業(yè)與制造業(yè)人口的比例為3.3，商業(yè)與制造業(yè)就業(yè)人口的比例為3.2，這種“重生活、輕生產”的經濟結構，正契合了城鎮(zhèn)化先發(fā)、工業(yè)化后發(fā)的路徑特點。在此類地區(qū)，工業(yè)產業(yè)還沒有獲得充分發(fā)展，城鎮(zhèn)化已經大幅度推進，建筑業(yè)和商業(yè)消費得到提前發(fā)展，其經濟結構必然是制造業(yè)的比例低，而建筑業(yè)、服務業(yè)的比例明顯較高。

（三）機制解讀：外部資金輸入促使了農村“留守人口”就地進城

以四川岳池縣為例。2020年，岳池縣戶籍人口113萬人，人口凈流出規(guī)模38萬人。常住人口75萬人，其中城鎮(zhèn)人口30萬、農村人口45萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率40%。2010年到2020年期間，城鎮(zhèn)人口總計增長了7.7萬人。

通過調查發(fā)現(xiàn)，當地農村人口轉移進城存在特殊機制（見圖2）。一是進城人口中“農民工”并不占多數，許多轉移人口是本地農村的“留守人口”，形成以生活為主要目的、工作為輔的進城機制。本縣有38萬人外出務工，所以本地進城農民相當部分是這些外出務工人員的家眷，形成了“打工在沿海、家眷在老家縣城”的分化。二是學生讀書、老人陪讀的模式明顯，成為當地人口城鎮(zhèn)化的重要途徑。岳池縣2010—2020年期間進城人口中大約有4萬人是進城學生及陪讀家長，對城鎮(zhèn)人口增長的貢獻率達到52%。

進一步的調查發(fā)現(xiàn)，支撐本地城鎮(zhèn)化超前發(fā)展經濟來源是外部資金。一是家庭勞動力在外務工的收入返還，按人均每年寄還2萬元計算，收入返還超過70億元，成為當地居民在縣城消費的重要收入來源。二是國家基建投入的影響，在2017年投資峰值年，當地固定資產投資與GDP的比例高達101%，成為當地經濟增長重要的動力來源，直接支撐了地方建筑業(yè)的擴張發(fā)展。三是作為國家級貧困縣，每年還能獲得一定的國家財政支持，成為當地辦學、建立醫(yī)院等公共支出的重要支撐。

二、施策差異：內陸城鎮(zhèn)化補短板重在產業(yè)而非設施

內陸地區(qū)城鎮(zhèn)化面臨的問題和沿海地區(qū)存在差異。如果說沿海工業(yè)化先行地區(qū)，其施策重點是補齊“城鎮(zhèn)化短板”，那么內陸城鎮(zhèn)化先行地區(qū)，需要補齊的是“工業(yè)化短板”。未來需要考慮如何夯實當地產業(yè)基礎，以及償還城鎮(zhèn)化超前建設造成的各類歷史債務，實現(xiàn)良性發(fā)展和循環(huán)。

（一）大多數內陸省份并沒有非常突出的農民工“市民化”矛盾

農民工“市民化”是國家新型城鎮(zhèn)化工作的重點內容。經過多年努力，絕大多數城市已經實現(xiàn)了市民化問題的顯著進展。根據2017年全國流動人口問卷調查結果，對“我已經是本地人”相關問題進行認同度評分，評分區(qū)間為（-2，2），評分越高代表流動人口在所在城市的融入度越高。結果如圖3所示，絕大多數內陸城市的評分結果較高，流動人口融入當地并沒有特別大的困難。全國流動人口真正難以融入的城市主要是東南沿海城市和少數超大特大城市，這些城市的定居門檻則是戶籍、公共服務、住房等。

以重慶市為例，重慶市“戶籍城鎮(zhèn)化率”50.1%，要明顯低于70.96%的“人口城鎮(zhèn)化率”，背后的原因并不是落戶門檻高，而是大部分流動人口不愿意落戶。重慶主城范圍內，也有大量二手房單價在1萬元/平方米左右，購房落戶的門檻并不高。不愿落戶的原因是戶籍與城鎮(zhèn)福利的直接關聯(lián)在減弱，流動人口不需要遷移戶籍也能在當地獲得期望的教育醫(yī)療服務。農民在權衡利弊后，認為失去農村身份和相關利益的風險大于收益。即便有孩子需要落戶上學、參加中高考的情形，也只需要夫妻中一方有重慶戶籍即可。

（二）內陸基礎設施得到顯著開發(fā)，多地開發(fā)水平超過當地經濟水平

我國在2010年以后開啟了大規(guī)模基礎設施開發(fā)，在中西部地區(qū)尤其明顯。到目前為止，大多數地區(qū)的基礎設施面貌已經發(fā)生了顯著改善。很多地區(qū)基礎設施遠超當地發(fā)展水平，也遠超“適度超前”的建設需要。2017年時，成渝城市群的高速公路密度已經超過長三角高速公路密度，部分區(qū)縣固定資產投資與GDP比例超過100%。

以貴州省為例，貴州是全國第一個實現(xiàn)“縣縣通高速”的省份，也是典型的“城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化”的地區(qū)。根據七普數據，全省制造業(yè)占非農就業(yè)的比例只有12.6%，而在大規(guī)?；ㄍ度氲挠绊懴?，建筑業(yè)就業(yè)占非農就業(yè)比例達到21.2%。因為工業(yè)化總體滯后，地方財政造血能力較弱，多數縣公共財政收入與支出比例不到15%。城市用地開發(fā)超前于產業(yè)發(fā)展的情況不少見，如某地州城市總人口僅30萬人，卻在規(guī)劃中提出建設160萬人規(guī)模城市，城市建設用地120平方公里。實際建設效果來看，新區(qū)產業(yè)聚集有限，人氣積累不足，部分工業(yè)用地存在“曬太陽”現(xiàn)象。

（三）中西部縣城發(fā)展呈現(xiàn)了“先快后慢”的趨勢變化

中西部縣城曾經保持了相當快速的發(fā)展速度，2005—2015年期間甚至一度超過部分省會城市，吸納了大量農村人口就地進城。許多政策中強調縣城就近城鎮(zhèn)化重要性，許多縣城因此開啟了大規(guī)模開發(fā)建設，以提升承載能力。以四川廣元市為例，2016年蒼溪、旺蒼、劍閣、青川四縣縣城人口中30%為在校學生，包括小學、初中到高中，遠超過全市范圍內15%的平均水平。重要的原因是該時期農村小學大面積撤并，使得農村學齡兒童只得進城上學，從而形成了教育驅動下的縣城快速增長。

然而這種局面從2016年后出現(xiàn)明顯的轉變，許多內陸縣城人口增速有所放緩。原因在于，農村學校撤并帶來的學生遷移效應注定只是短期效應，教育城鎮(zhèn)化的勢頭終究趨于平緩。由于人口形勢的變化，四川省2020年時候縣級小學生人數已經比2000年時減少了40%，考慮到四川是全國老齡化最嚴重的地區(qū)之一，成都又還在大規(guī)?！昂缥庇g人口，縣級學齡兒童在可見的將來還會收縮。這種變化超出了地方預期，因為許多縣在上階段提出了宏大的建設發(fā)展計劃，這種計劃在人口增速放緩后未能及時調整，造成部分地區(qū)過度建設。

三、城市建設：內陸城市建設用地中，工業(yè)用地比例相對較低

（一）隨著時代發(fā)展，越來越多城市的工業(yè)用地超出建議范圍

考察我國各主要城市建設用地中，工業(yè)用地所占的比例。上階段指引城市用地分配比例的主要是城市總體規(guī)劃，并在實際建設中隨實際情況加以調整?？傮w規(guī)劃編制的依據是《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011），其中工業(yè)用地比例要求為“宜：15%～30%”。根據2017年住建部發(fā)布的《城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》，全國683個城市工業(yè)用地平均比例為19.4%。

然而城市間的差異遠超過建議的范圍。全國工業(yè)用地比例在15%～30%之間區(qū)間的城市有321個，不到683個城市的一半（見圖4）。有40個城市工業(yè)用地比例超過35%，大多是沿海工業(yè)基礎突出的經濟強市，包括東莞、佛山、蘇州等。有322個城市比例低于15%，甚至有83個城市的工業(yè)用地比例低于5%。工業(yè)用地比例低的城市基本是內陸城市，在用地層面多呈現(xiàn)住宅開發(fā)先行，工業(yè)開發(fā)相對少的特點。換言之，隨著我國沿?！獌汝懙某擎?zhèn)化路徑分化，城市建設的用地比例實際超出了城市規(guī)劃的建議范圍。

（二）內陸城市工業(yè)用地比例明顯較低，高比例城市基本在東部

采用工業(yè)用地和居住用地的比值，來度量用地層面的兩化關系。全國683個城市的平均水平為0.63，全國有一半城市這一比例低于0.5，不到70個超過1，側面顯示了用地層面的分化情形。分地理板塊情況同樣明顯，東部地區(qū)平均比例為0.63，中部、西部、東北地區(qū)則分別為0.54、0.45、0.65。經濟越落后的地方，工業(yè)與居住的相對比例越低。

選取典型東部、西部城市進行比較（為避免采礦業(yè)干擾而排除資源型城市，見圖5）。不難發(fā)現(xiàn)，東部的寧波、東莞、深圳等工業(yè)用地比例更顯更高，工業(yè)與居住比例也相對更高。西部城市，無論是成都、貴陽等省會城市，還是綿陽、瀘州等典型工業(yè)城市，其工業(yè)用地的比例依然與沿海城市存在明顯的差距，資陽、樂山、眉山、達州等城市的差距更加明顯。這也側面印證了內陸地區(qū)“城鎮(zhèn)化先行”路徑下，低比例的工業(yè)經濟結構，造成城市建設中低工業(yè)用地比例的實際結果，也是“經濟基礎決定上層建筑”的體現(xiàn)。

（三）基于工業(yè)人口測算：內陸—沿海工業(yè)用地需求差距同樣明顯

從實地調查來看，工業(yè)用地比例更低的內陸城市，有大量工業(yè)用地處在低效閑置狀態(tài)，反而是工業(yè)用地比例突出的沿海城市，經常面臨工業(yè)用地不夠的局面。這里根據人口結構來計算工業(yè)用地的需求，工人人均用地、人均城鎮(zhèn)建設用地都暫以100平米/人的經驗數據計算。需要注意的是，工業(yè)用地對應的并非工業(yè)人口而是制造業(yè)人口，因為工業(yè)中的采礦業(yè)、水電氣供應的用地類型分別是獨立工礦用地和市政用地地類。城市建設用地中的工業(yè)用地中主要是制造業(yè)人口。

工業(yè)用地需求比例=（制造業(yè)就業(yè)人口*工人人均用地）/（城鎮(zhèn)人口*人均城鎮(zhèn)建設用地）≈制造業(yè)就業(yè)人口/城鎮(zhèn)人口。

計算結果見圖6。顯示地域差異依然較大，內陸大部分地區(qū)工業(yè)需求小于15%，西部、中部、東北均以5%～15%為主。東部地區(qū)、中部少數城市在國標的15%～30%范圍內，另外有29個城市超過30%。列出典型東部西部城市進行對比（見圖7）：工業(yè)用地需求情況：東莞、佛山、寧波、深圳的工業(yè)用地需求比例都超過35%。用地需求結構的顯著分化，也表明城市規(guī)劃建設沒有統(tǒng)一的標準，要按照城市實際路徑和人口結構來選擇適宜的用地方式，而非機械教條地照搬“標準參數”。

四、趨勢與建議：針對內陸發(fā)展實際，實現(xiàn)精準施策

（一）城鎮(zhèn)化投資：內陸城鎮(zhèn)人口增速將放緩，相應的開發(fā)建設應更加聚焦

內陸地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力不應被高估。四川城鎮(zhèn)化率58%，如果簡單套用“S型曲線”，則容易認為還處在快速城鎮(zhèn)化階段。然而事實并非如此，因為四川有大量人口外流到省外，消耗了大量農村人口轉移潛力。此外，S型曲線來自西方經驗，不存在中國這種快速城鎮(zhèn)化帶來的“代際分化”——老人大量留在農村，而青壯年基本都已經進城的格局。中國雖然統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率66%，但80后、90后的青年城鎮(zhèn)化率已接近75%，00后因為求學而實際進城比例更高，廣大內陸農村人口以老人為主。青壯年人群進城的潛力要低于基于總人口統(tǒng)計水平的推算，未來城鎮(zhèn)人口增速將逐漸放緩。

（二）城鎮(zhèn)化政策：按“城鎮(zhèn)化先行”和“工業(yè)化先行”地區(qū)分類指引

過去，全國城鎮(zhèn)化政策投放更多是提出統(tǒng)一目標要求，然后讓地方在實踐中探索適合當地的道路。但在實際施策中，越是落后地區(qū)越缺乏因地制宜的能力，當地采取的做法越是缺乏針對性，容易出現(xiàn)“生搬硬套”的情形。建議在國家層面，區(qū)分“工業(yè)化先行”和“城鎮(zhèn)化先行”兩類地區(qū)，施行差異化的城鎮(zhèn)化政策。對于欠發(fā)達的內陸地區(qū)，提出更具針對性、更加契合當地情況的任務要求，給出更加具體、更加明確、更加操作導向的實施路徑。避免就城鎮(zhèn)化論城鎮(zhèn)化，要站在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化互動角度看待各種歷史遺留問題，管控城鎮(zhèn)化伴隨的各類風險矛盾。

（三）城鎮(zhèn)化建設：要跟蹤分類人群變遷動態(tài)趨勢，精準發(fā)力各項設施建設

建議對不同城市、不同人群變遷的趨勢，進行深入跟蹤研究，作為“以人為本”施策的重要依據。這里簡單列舉內陸市縣目前面臨的主要趨勢及需求。隨著農民工返鄉(xiāng)退休、基層人口老齡化，縣級層面將面臨更多養(yǎng)老需求，需要做好養(yǎng)老城市應對；隨著年輕人流向大城市、一般家庭向大城市遷徙，未來商業(yè)分布將更加集中，一般縣市商業(yè)設施需做好收縮計劃；隨著園區(qū)工人逐漸迭代為年輕技術工人，工業(yè)園需要加強工作環(huán)境改善，需要加強“青年”生活設施配套建設。因此，不同城市的建設任務可能又有很大區(qū)別，必須根據人口變遷實際趨勢、實際需求精準判斷。

（四）城鎮(zhèn)化“補產業(yè)”：內陸城市應將人才作為經濟政策的前提

內陸城鎮(zhèn)化的重要矛盾是產業(yè)空心化，但內陸縣市并不缺乏產業(yè)用地的投放。在創(chuàng)新時代，無論經濟基礎好壞，全國各地都面臨高昂的用工成本，低成本的經濟路徑已經越來越難以為繼。在高質量發(fā)展階段，產業(yè)發(fā)展邏輯轉為“哪里有人才，企業(yè)才去哪里”，內陸產業(yè)發(fā)展的決定因素是人力資源。而人才問題屬于城鎮(zhèn)化范疇，要通過提升城鎮(zhèn)化質量來吸引人才、培養(yǎng)人才，繼而支撐新型工業(yè)化進展。聚焦專業(yè)人才團隊建設，將人才引進作為企業(yè)幫扶的重點任務，在新發(fā)展階段中推動高附加值發(fā)展道路。