關(guān)鍵詞：大遺址；保護(hù)規(guī)劃；保護(hù)利用；規(guī)范編制

根據(jù)第三次全國(guó)文物普查數(shù)據(jù)，我國(guó)擁有古文化遺址193，282處，古墓葬139，458處，占766，722處不可移動(dòng)文物總量的43.40%。其中，具有規(guī)模宏大、價(jià)值重大、影響深遠(yuǎn)特點(diǎn)的大型聚落、城址、宮室、陵寢墓葬等遺址、遺址群及文化景觀被稱為“大遺址”①。大遺址承載著中華民族的歷史底蘊(yùn)和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，保護(hù)大遺址是構(gòu)建中華文明標(biāo)識(shí)體系的重要舉措，編制保護(hù)規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)大遺址有效保護(hù)與管理的基本手段之一。

一、大遺址保護(hù)規(guī)劃現(xiàn)狀

（一）大遺址保護(hù)規(guī)劃發(fā)展歷程

“大遺址”作為我國(guó)特定的文物類型，至1990年代才在國(guó)家層面的文件中被正式采用②，但自近代考古學(xué)在中國(guó)誕生開始，針對(duì)大型考古遺址與古墓葬的保護(hù)管理和規(guī)劃手段從未間斷，并逐漸形成制度化的保護(hù)管理與規(guī)劃體系，大致歷經(jīng)四個(gè)發(fā)展階段：

1.模糊實(shí)踐階段（1990年代以前）

1920年代開始，殷墟、周口店、燕下都等遺址的考古發(fā)掘工作讓人們關(guān)注到古代遺址的重要價(jià)值，文物保護(hù)意識(shí)漸漸萌芽。國(guó)民政府在《西京市區(qū)計(jì)劃決議》（1937年）與《西京都市計(jì)劃大綱》（1941年）（西京市即今西安）中開始從城市規(guī)劃視角注意到大遺址的保護(hù)，將漢長(zhǎng)安城、隋唐長(zhǎng)安城劃定為“古跡文化區(qū)”③，規(guī)定“古跡區(qū)，應(yīng)先嚴(yán)定界線”，其余各區(qū)“凡有古跡者，均限制其使用”。

新中國(guó)成立后，全國(guó)掀起工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高潮，大遺址遭盜掘和建設(shè)性破壞的案例屢見不鮮，阿房宮、鄭韓故城和三星堆遺址先后在路橋建設(shè)中被破壞，周原遺址、漢長(zhǎng)安城遺址飽受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)侵?jǐn)_[1]。為此，國(guó)家制定了文物工作“兩重兩利”方針：“重點(diǎn)保護(hù)，重點(diǎn)發(fā)掘，既對(duì)基本建設(shè)有利，又對(duì)文物保護(hù)有利”。1956年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護(hù)文物的通知》，列出殷墟、鄭韓故城、洛陽漢魏故城等15處“重要的古代文化遺址”，提出在進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)全面規(guī)劃中，必須把文物保護(hù)工作納入規(guī)劃，并要求“就已知的重要古文化遺址，提出保護(hù)單位名單，由文化部報(bào)告國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，置于國(guó)家保護(hù)之列?！贝宋募状翁岢觥氨Ｗo(hù)單位”的概念，我國(guó)開始建立文物保護(hù)單位管理制度，并從建設(shè)規(guī)劃的角度保護(hù)“大遺址”。

1961年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《文物保護(hù)管理暫行條例》，指出“各級(jí)人民委員會(huì)在制定生產(chǎn)建設(shè)規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將所轄地區(qū)內(nèi)的各級(jí)文物保護(hù)單位納入規(guī)劃，加以保護(hù)；對(duì)于已經(jīng)公布的文物保護(hù)單位……劃出必要的保護(hù)范圍”，同時(shí)，公布了40余處“大遺址”為第一批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位。在生產(chǎn)建設(shè)和城市規(guī)劃中納入文物保護(hù)單位、劃定保護(hù)范圍成為此階段大遺址保護(hù)的主要手段。1970年代末，針對(duì)在“文革”中文物遭到嚴(yán)重破壞的普遍現(xiàn)象，國(guó)家加緊開展文物保護(hù)法制建設(shè)工作。1982年《文物保護(hù)法》正式頒布實(shí)施，為文物保護(hù)單位的“四有”工作、保護(hù)措施納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃確立了法律依據(jù)。

2.探索確立階段（1991—2003年）

1990年代開始，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程陡然加快，大遺址受到更多威脅。例如，新鄭市的城市擴(kuò)張?jiān)斐舌嶍n故城“車站與李馬墓葬區(qū)（遺址總面積213.3公頃）已經(jīng)基本不存”[2]。遺址保護(hù)與城市建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日趨嚴(yán)重，引起國(guó)務(wù)院高度重視。1997年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)和改善文物工作的通知》中，指出“國(guó)家文物行政管理部門要搞好全國(guó)文物事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃”，要求“把古文化遺址特別是大型遺址的保護(hù)納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)建設(shè)和土地利用規(guī)劃；充分考慮所在地群眾的切身利益，從根本上改變古文化遺址保護(hù)的被動(dòng)局面”。國(guó)家文物局加大了大遺址保護(hù)研究力度，探討通過編制專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃來統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)大遺址保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)大遺址整體性保護(hù)。

2000年，在總結(jié)我國(guó)文物工作長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》首次提出“所有文物保護(hù)單位都應(yīng)制定保護(hù)規(guī)劃”（《關(guān)于lt;中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則gt;若干重要問題的闡述》第九條“關(guān)于保護(hù)規(guī)劃”），并對(duì)保護(hù)規(guī)劃的編制內(nèi)容與審批程序提出技術(shù)指導(dǎo)，正式在專業(yè)指導(dǎo)文件中提出“制定保護(hù)規(guī)劃”是文物保護(hù)工作必要的程序之一，為保護(hù)規(guī)劃成為獨(dú)立的專項(xiàng)規(guī)劃邁出重要一步。從此，文物保護(hù)單位應(yīng)編制專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃逐漸被文博行業(yè)所認(rèn)知。之后，在《文物事業(yè)十五發(fā)展規(guī)劃和2015年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（國(guó)家文物局，2001年）中，國(guó)家文物局將“完成大部分大遺址的保護(hù)規(guī)劃”列入“重點(diǎn)加強(qiáng)的基礎(chǔ)工作”。2003年，文化部發(fā)布《文物保護(hù)工程管理辦法》，規(guī)定“文物保護(hù)工程應(yīng)當(dāng)依據(jù)批準(zhǔn)的規(guī)劃進(jìn)行”，進(jìn)一步從部門規(guī)章上確立了編制保護(hù)規(guī)劃是有效保護(hù)文物和行政管理的基本手段。此時(shí)，第一至五批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位中的古遺址、古墓葬已達(dá)到610處，國(guó)家文物局與各地方文物部門展開了對(duì)大遺址保護(hù)規(guī)劃文本體例、規(guī)劃方法的一系列探索。

3.全面推進(jìn)階段（2004—2015年）

經(jīng)過幾年摸索，2004年，國(guó)家文物局公布實(shí)施《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃編制辦法》）和《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃編制要求》），規(guī)定了保護(hù)規(guī)劃的編制、評(píng)審和公布程序，以及技術(shù)文件的內(nèi)容和深度，明確“保護(hù)規(guī)劃是實(shí)施文物保護(hù)單位保護(hù)工作的法律依據(jù)”，確立了文物保護(hù)規(guī)劃的法律地位。2005年，為進(jìn)一步推動(dòng)大遺址保護(hù)工作，國(guó)家設(shè)立大遺址保護(hù)專項(xiàng)資金，“十一五”期間，中央投入20億元，帶動(dòng)地方配套資金約300億元[3]，重點(diǎn)扶持“大遺址保護(hù)項(xiàng)目庫”的100處重要大遺址，制定了“編制100處大遺址總體規(guī)劃綱要”的工作任務(wù)，標(biāo)志著大遺址保護(hù)行動(dòng)拉開序幕。在《“十一五”國(guó)家重要大遺址保護(hù)規(guī)劃綱要》的框架下，各地方文物部門紛紛啟動(dòng)對(duì)100處大遺址保護(hù)規(guī)劃的編制工作。截至2013年12月，100處重要大遺址基本都啟動(dòng)了規(guī)劃編制工作，經(jīng)過國(guó)家文物局審批通過的有64處[4]?！笆濉逼陂g，大遺址保護(hù)項(xiàng)目庫擴(kuò)充為150處重要大遺址，主要任務(wù)之一是“至2015年，150處大遺址保護(hù)規(guī)劃編制完成率達(dá)到90%”。至此，編制文物保護(hù)規(guī)劃已經(jīng)成為大遺址保護(hù)管理的常規(guī)化手段。

4.創(chuàng)新發(fā)展階段（2016年至今）

在大遺址保護(hù)行動(dòng)的推動(dòng)下，保護(hù)壓力緩解明顯，截至2016年，大遺址本體和環(huán)境得到有效保護(hù)[5]。2015年，中央提出構(gòu)建中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系和公共文化服務(wù)體系的新要求。為此，《大遺址保護(hù)“十三五”專項(xiàng)規(guī)劃》（國(guó)家文物局，2016年）在繼續(xù)“完善大遺址保護(hù)規(guī)劃和管理體系”基礎(chǔ)上，將“全面實(shí)現(xiàn)大遺址對(duì)外開放，推進(jìn)國(guó)家考古遺址公園建設(shè)”設(shè)定為總體目標(biāo)。此前在2009年召開的大遺址保護(hù)良渚論壇上，國(guó)家文物局正式向社會(huì)倡導(dǎo)“建設(shè)考古遺址公園”是大遺址保護(hù)的有效途徑，隨后，《國(guó)家考古遺址公園管理辦法》（國(guó)家文物局，2010年）和《國(guó)家考古遺址公園規(guī)劃編制要求（試行）》（國(guó)家文物局，2012年）相繼發(fā)布，考古遺址公園建設(shè)成為遵循大遺址保護(hù)規(guī)劃的展示原則和要求基礎(chǔ)上，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求，傳承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)新性手段。

2019年，我國(guó)開始建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，“多規(guī)合一”是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大部署。為響應(yīng)國(guó)家發(fā)展需求，《大遺址保護(hù)利用“十四五”專項(xiàng)規(guī)劃》（國(guó)家文物局，2021年）提出“保護(hù)規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容納入相應(yīng)的國(guó)土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃”的要求，倡導(dǎo)保護(hù)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃積極銜接。

如今，文物保護(hù)規(guī)劃體系框架已基本建立，大遺址保護(hù)規(guī)劃的編制審批程序已較為完善，“規(guī)劃先行”成為文博行業(yè)的共識(shí)。從考古發(fā)掘喚起人們對(duì)大遺址價(jià)值的認(rèn)識(shí)，到保護(hù)理念融入城鄉(xiāng)規(guī)劃，再到保護(hù)規(guī)劃獨(dú)立為專項(xiàng)規(guī)劃之一，直至今日大遺址保護(hù)規(guī)劃與其他規(guī)劃積極銜接。大遺址保護(hù)與規(guī)劃體系是在適應(yīng)時(shí)代變遷與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求中成長(zhǎng)起來的，并走出了一條既遵循文物工作自身規(guī)律，又滿足國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的文物保護(hù)之路。

（二）保護(hù)規(guī)劃規(guī)范的解析

目前，通過法定程序編制、評(píng)審并公布保護(hù)規(guī)劃，已經(jīng)成為我國(guó)文物法律體系框架的重要組成部分之一。2004年國(guó)家文物局公布實(shí)施的《規(guī)劃編制辦法》和《規(guī)劃編制要求》，對(duì)保護(hù)規(guī)劃申報(bào)審批程序、規(guī)劃原則、主要內(nèi)容、成果要求等提出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確立了保護(hù)規(guī)劃的“編制審批體系”和“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系”。

但是，《規(guī)劃編制要求》作為文物保護(hù)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系中唯一的標(biāo)準(zhǔn)，適用于所有全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，缺乏對(duì)不同類型不可移動(dòng)文物的專項(xiàng)指導(dǎo)。為此，2015年國(guó)家文物局發(fā)布了《大遺址保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》（WWZ 0072-2015），指導(dǎo)大遺址專項(xiàng)保護(hù)項(xiàng)目庫的大遺址保護(hù)編制工作。該規(guī)范針對(duì)大遺址的特殊性，在保護(hù)規(guī)劃編制的基本要求、總體規(guī)劃、專項(xiàng)評(píng)估、保護(hù)區(qū)劃與管理規(guī)定、分項(xiàng)規(guī)劃等方面的規(guī)定更為具體。例如，土地使用性質(zhì)涉及農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地的大遺址，《大遺址保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》要求現(xiàn)狀評(píng)估應(yīng)包括：土地使用性質(zhì)、居民的人口密度、城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)、大型基建項(xiàng)目的影響等內(nèi)容。這兩個(gè)規(guī)范目前是我國(guó)大遺址保護(hù)規(guī)劃編制的技術(shù)性指導(dǎo)文件。

（三）保護(hù)規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系

在國(guó)土空間規(guī)劃體系建立之前，文物保護(hù)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的關(guān)系尚無法律法規(guī)的明文規(guī)定，《文物保護(hù)法》提出各級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)納入本行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)文物保護(hù)單位的保護(hù)措施，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條要求“自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)……等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容”。可見，法律層面僅對(duì)文物保護(hù)規(guī)劃中重要的保護(hù)措施納入城鄉(xiāng)規(guī)劃提出明確規(guī)定。

2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)土空間規(guī)劃意見》），整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局，對(duì)原有規(guī)劃體系提出了重構(gòu)性改革要求。國(guó)土空間規(guī)劃編制的類型和層級(jí)大致可以分為“五級(jí)三類”，“五級(jí)”是從縱向?qū)?yīng)我國(guó)的行政管理體系，分國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五個(gè)層級(jí)；“三類”是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。大遺址保護(hù)規(guī)劃屬于“三類”中的專項(xiàng)規(guī)劃類型，對(duì)應(yīng)國(guó)土空間的“五級(jí)”。如果從大遺址的行政管理級(jí)別和規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行探討，也可分為五個(gè)層級(jí)，對(duì)應(yīng)關(guān)系詳見圖1。

關(guān)于各類規(guī)劃之間的關(guān)系，國(guó)土空間規(guī)劃體系強(qiáng)化了各類專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，要求“國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接”，“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃”[6]。因此，可以確定，大遺址保護(hù)規(guī)劃應(yīng)遵循上位（省、市、縣）國(guó)土空間總體規(guī)劃中的相關(guān)強(qiáng)制性內(nèi)容和約束性指標(biāo)；而保護(hù)規(guī)劃中的保護(hù)措施、保護(hù)區(qū)劃等主要內(nèi)容需納入市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的詳細(xì)規(guī)劃，并納入同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，審查時(shí)與“一張圖”核對(duì)；保護(hù)規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃，如歷史文化名城規(guī)劃、旅游規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃等之間是協(xié)同、銜接的關(guān)系（圖2）。

（四）大遺址的特殊性

大遺址保護(hù)規(guī)劃是針對(duì)大遺址這一特殊類型文物提出的保護(hù)與管理措施，規(guī)劃策略需首先考量大遺址的特殊性，集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.占地規(guī)模大。之所以為“大”遺址，就是指規(guī)模大，例如：漢魏洛陽故城占地面積100平方千米、唐長(zhǎng)安城遺址面積87平方千米、隋唐洛陽城遺址面積47平方千米等等。遺址占地規(guī)模大，面對(duì)的情況就更為復(fù)雜，造成保護(hù)管理難度加大。

2.遺存分布范圍確定難。因?yàn)檫z存多位于地下，需要通過考古工作才能確定遺址范圍和性質(zhì)。長(zhǎng)期以來，考古發(fā)掘研究工作的進(jìn)度跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)的速度，造成遺址本體和歷史環(huán)境在未知的情況下被破壞。

3.價(jià)值繁復(fù)。大遺址的類型多、歷時(shí)長(zhǎng)，有的大遺址包含多種文物類型、歷時(shí)多個(gè)朝代更迭。因此，在認(rèn)定和評(píng)估遺址價(jià)值時(shí)，很難真實(shí)完整地提煉遺址所包含的歷史信息。而且，價(jià)值的認(rèn)定需以考古成果為依據(jù)，多數(shù)大遺址還在持續(xù)開展考古工作，遺址價(jià)值也將隨之不斷擴(kuò)充或重新認(rèn)定。

4.歷史信息傳達(dá)性差。大遺址不同于古建筑、石窟寺、壁畫等文物，基本失去了其原有的使用功能，例如城墻失去防御功能、宮殿失去居住功能、道路失去通行功能等等，又因遺址多掩埋于地下，地上以磚土遺跡為主，其觀賞性、文化信息的傳導(dǎo)性較差，公眾因知識(shí)儲(chǔ)備的限制而難以理解，文化內(nèi)涵與歷史信息難以傳播。

5.與土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系緊密。土地與空間是大遺址的物質(zhì)載體，遺址的不可再生性和脆弱性造成土地重復(fù)使用性差，而土地也是現(xiàn)代人生產(chǎn)生活的空間，必然造成沖突。加之唐長(zhǎng)安城、隋唐洛陽城、鄭韓故城等大型都城遺址都位于現(xiàn)代城市中，文物保護(hù)對(duì)土地的管控措施與城市發(fā)展密不可分。

因此，在保護(hù)規(guī)劃的編制中，大遺址的規(guī)劃策略需要針對(duì)大遺址的特殊性，更加注重遺址本體和歷史環(huán)境保護(hù)、價(jià)值研究、展示利用、遺址與土地利用和國(guó)土空間規(guī)劃的銜接等諸多方面。

二、新時(shí)代大遺址保護(hù)利用工作面臨的新要求

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承弘揚(yáng)和文化遺產(chǎn)保護(hù)利用工作。中共中央政治局兩次就我國(guó)考古最新發(fā)現(xiàn)及其意義、中華文明探源工程舉行集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記對(duì)文物工作的重要論述和指示批示，為新時(shí)代文物事業(yè)發(fā)展提供了根本遵循。新修訂通過的《文物保護(hù)法》將“保護(hù)第一、加強(qiáng)管理、挖掘價(jià)值、有效利用、讓文物活起來”的工作要求寫入法律，文物保護(hù)利用工作進(jìn)入新發(fā)展階段。

（一）大遺址保護(hù)工作新要求

大遺址是中華民族的歷史見證。貫徹落實(shí)新時(shí)代文物工作要求，大遺址保護(hù)應(yīng)從四個(gè)方面來完善：

1.保護(hù)第一，協(xié)同發(fā)展。在深化我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，要加強(qiáng)大遺址的整體性保護(hù)，特別是城鎮(zhèn)型、城郊型的大型遺址，需統(tǒng)籌好大遺址保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，切實(shí)做到“在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)”。

2.加強(qiáng)管理，健全體系。積極融入我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)，對(duì)應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃“四體系”，研究完善與之相配套的文物保護(hù)規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。把大遺址保護(hù)管理納入國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施，通過系統(tǒng)管理，緊密銜接，實(shí)現(xiàn)大遺址有效保護(hù)。

3.加強(qiáng)考古，深挖價(jià)值。對(duì)大遺址進(jìn)行系統(tǒng)性考古與研究，為認(rèn)定和保護(hù)遺址本體和環(huán)境奠定基礎(chǔ)。挖掘凝聚在大遺址中的歷史文化價(jià)值，揭示中華文明起源和發(fā)展的歷史脈絡(luò)，提煉中華民族精神，向全世界講好中國(guó)故事。

4.活化利用，人民共享。轉(zhuǎn)變保護(hù)利用的思路，以人民為中心，強(qiáng)化考古知識(shí)和研究成果的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與公眾普及，廣泛搭建文物領(lǐng)域跨界合作平臺(tái)，讓人民群眾共享保護(hù)成果。

（二）大遺址保護(hù)規(guī)劃編制與規(guī)范的問題

文物保護(hù)，規(guī)劃先行。大遺址保護(hù)規(guī)劃應(yīng)反映新時(shí)代文物工作要求，實(shí)現(xiàn)大遺址的時(shí)代使命。然而，現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《規(guī)劃編制要求》與《大遺址保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》，在部分內(nèi)容上已不能指導(dǎo)大遺址保護(hù)工作滿足新時(shí)代要求，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.銜接機(jī)制缺失?！秶?guó)土空間規(guī)劃意見》為文物保護(hù)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間確立了層級(jí)與相互關(guān)系，指出“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國(guó)土空間規(guī)劃銜接”。《規(guī)劃編制要求》與《大遺址保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》因制定的時(shí)間較早，相關(guān)銜接內(nèi)容尚未更新，不同層級(jí)與規(guī)劃類型之間的銜接基本空白，造成大遺址保護(hù)規(guī)劃較難融入“多規(guī)合一”，大遺址的有效管理難以落實(shí)。

2.價(jià)值挖掘不足。對(duì)大遺址價(jià)值的充分認(rèn)識(shí)與挖掘是保護(hù)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，是提煉中華民族精神標(biāo)識(shí)和文化精髓的手段。現(xiàn)行《規(guī)劃編制要求》僅在“專項(xiàng)評(píng)估”中提出“價(jià)值評(píng)估”的內(nèi)容，包括“文物價(jià)值（歷史價(jià)值、藝術(shù)價(jià)值和科學(xué)價(jià)值）與社會(huì)價(jià)值”?！洞筮z址保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》“7.2大遺址的遺產(chǎn)價(jià)值評(píng)估”雖然提到“應(yīng)基于遺址本身的研究和比較研究，對(duì)研究成果進(jìn)行系統(tǒng)整理、綜合提煉”，但是依舊要求“評(píng)估內(nèi)容按照《規(guī)劃編制要求》第二十四條第（一）款‘價(jià)值評(píng)估’要求，包括大遺址的文物價(jià)值（包括歷史價(jià)值、藝術(shù)價(jià)值和科學(xué)價(jià)值）和社會(huì)文化價(jià)值（對(duì)社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)的影響作用）”。“三大價(jià)值”或“五大價(jià)值”雖然統(tǒng)一了文物價(jià)值認(rèn)識(shí)的角度，但是也造成保護(hù)規(guī)劃編制中“按照套路編寫文字，或者重要的價(jià)值被輕描淡寫、泛泛而談”[7]。

加之，大遺址保護(hù)規(guī)劃的價(jià)值評(píng)估和認(rèn)定主要來源于規(guī)劃編制人員對(duì)考古資料的梳理，而發(fā)掘報(bào)告或簡(jiǎn)報(bào)是考古人員以總結(jié)某次或某項(xiàng)考古成果為目的編寫的，對(duì)于分布面積達(dá)到幾十平方千米、甚至幾百平方千米、考古工作持續(xù)幾十年的大遺址來說，零碎片面的考古資料與局部?jī)r(jià)值認(rèn)定，無法展現(xiàn)大遺址復(fù)雜的價(jià)值內(nèi)涵。價(jià)值認(rèn)定的片面性會(huì)導(dǎo)致遺址面貌的整體性缺失，造成保護(hù)規(guī)劃策略、保護(hù)區(qū)劃和管理措施的制定缺乏全局觀，也使“有效利用”成為無源之水，無本之木。

3.利用規(guī)劃單一?！洞筮z址保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》的“利用分項(xiàng)規(guī)劃”要求遺址展示部分應(yīng)包括遺址現(xiàn)場(chǎng)展示的主題與展示方式、展示路線規(guī)劃設(shè)計(jì)、遺址博物館建設(shè)的選址與設(shè)計(jì)要求。該規(guī)范對(duì)大遺址的實(shí)體展示規(guī)劃內(nèi)容較為明確，但是未提及關(guān)于價(jià)值轉(zhuǎn)化、考古成果二次闡釋、創(chuàng)新利用模式、跨界合作等要求，造成展示形式與內(nèi)容單一，難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)于公眾的社會(huì)文化價(jià)值，無法滿足新時(shí)代對(duì)大遺址“講好中國(guó)故事、闡發(fā)中華民族精神”的要求。

三、新時(shí)代大遺址保護(hù)規(guī)劃策略

面對(duì)大遺址的特殊性與保護(hù)規(guī)劃的現(xiàn)狀問題，該如何調(diào)整保護(hù)規(guī)劃的思路與策略，才能滿足建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明的需求呢？

（一）加強(qiáng)管理，有效銜接

大遺址保護(hù)規(guī)劃在編制和審查過程中應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對(duì)。不同層級(jí)的保護(hù)規(guī)劃對(duì)應(yīng)相應(yīng)的國(guó)土空間規(guī)劃，全國(guó)大遺址保護(hù)利用五年專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國(guó)家政策為導(dǎo)向，從戰(zhàn)略角度指導(dǎo)全國(guó)大遺址保護(hù)利用發(fā)展方向。省、市級(jí)的大遺址保護(hù)利用五年專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)突出綜合統(tǒng)籌和重點(diǎn)協(xié)調(diào)，明確轄區(qū)內(nèi)文物資源系統(tǒng)保護(hù)的空間管控引導(dǎo)要求和合理利用的空間要求。全國(guó)性或跨省、市的大遺址，例如長(zhǎng)城、絲綢之路、大運(yùn)河等，需要相關(guān)省、市聯(lián)合編制大遺址群或片區(qū)規(guī)劃綱要，提出跨行政區(qū)域的歷史文化保護(hù)線協(xié)調(diào)要求。目前尚未建立針對(duì)大遺址群或大遺址片區(qū)規(guī)劃綱要的相關(guān)規(guī)劃編制要求和審批制度，應(yīng)以國(guó)土空間改革為契機(jī)，補(bǔ)足短板。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的大遺址保護(hù)利用規(guī)劃是落實(shí)有效銜接的重要抓手，銜接的核心是要將大遺址保護(hù)規(guī)劃中關(guān)于國(guó)土空間管理與控制的要求，包括保護(hù)區(qū)劃范圍與管理規(guī)定，納入相關(guān)的國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃許可的依據(jù)，是落實(shí)保護(hù)規(guī)劃的保障。

2021年，自然資源部、國(guó)家文物局發(fā)布《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），為有效銜接提供了切實(shí)途徑?！吨笇?dǎo)意見》要求“在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定歷史文化保護(hù)線④，并納入國(guó)土空間規(guī)劃‘一張圖’，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)?！薄妒屑?jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資源部辦公廳，2020年）明確“標(biāo)明歷史文化保護(hù)線及空間管控要求”屬于市級(jí)總體規(guī)劃中的強(qiáng)制性內(nèi)容。

為規(guī)范劃定歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)線，自然資源部于2024年1月發(fā)布《國(guó)土空間歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃編制指南》，列出大遺址納入歷史文化保護(hù)線的類型包括“保護(hù)范圍+建設(shè)控制地帶+環(huán)境控制區(qū)”，與遺址相關(guān)的“地下文物埋藏區(qū)、水下文物保護(hù)區(qū)”也作為獨(dú)立的遺產(chǎn)類型納入“保護(hù)名錄”（見表1）。這些規(guī)定使大遺址保護(hù)措施與保護(hù)區(qū)劃銜接到國(guó)土空間規(guī)劃和“一張圖”成為可能。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》也提出“文物保護(hù)類專項(xiàng)規(guī)劃……批復(fù)前，省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)核實(shí)保護(hù)規(guī)劃與相關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃銜接及‘一張圖’核對(duì)情況”，也從另一方面要求保護(hù)規(guī)劃編制中要注重保護(hù)區(qū)劃和管控要求與“一張圖”的技術(shù)性銜接。

（二）深挖價(jià)值，建立價(jià)值體系

“挖掘價(jià)值”要求文物價(jià)值研究和闡釋貫穿于文物保護(hù)規(guī)劃的全流程。在系統(tǒng)性考古工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合史學(xué)資料，組織跨學(xué)科、多領(lǐng)域協(xié)同研究，重新梳理、分析、歸納考古與研究成果，提取價(jià)值特征與闡釋要點(diǎn)，構(gòu)建能夠全面展現(xiàn)遺址內(nèi)涵的價(jià)值體系。再通過比較研究，提煉出遺址的核心價(jià)值。價(jià)值特征是闡釋價(jià)值內(nèi)涵、講述遺址故事的“劇本”，核心價(jià)值是制定遺址保護(hù)規(guī)劃策略的依據(jù)。

例如，河姆渡遺址是一處位于寧紹平原的新石器中期聚落址，按照現(xiàn)行保護(hù)規(guī)劃的編制要求，《河姆渡遺址保護(hù)規(guī)劃》（2009年公布實(shí)施）的價(jià)值評(píng)估內(nèi)容為：“遺址的發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘?yàn)榈咀鬓r(nóng)業(yè)、稻作文化的研究提供了豐富的實(shí)物資料；遺址所揭示的干欄建筑群為中國(guó)建筑史木構(gòu)技術(shù)研究提供了重要的實(shí)證”。這些評(píng)估僅僅針對(duì)考古成果直觀描述了遺址在稻作農(nóng)業(yè)與干欄式建筑兩方面的片面性表象價(jià)值。

如果以“挖掘價(jià)值”為目標(biāo)，通過對(duì)河姆渡遺址和河姆渡文化的多學(xué)科綜合研究，全面且深層次挖掘，規(guī)劃文本的價(jià)值研究則可以建立一個(gè)豐滿的整體性的河姆渡遺址價(jià)值體系（圖3），包括7個(gè)大類、21個(gè)小類，再經(jīng)過與其他同時(shí)期、同類型、同地域的遺址相比較，最終提煉出四方面河姆渡遺址獨(dú)特的核心價(jià)值。此價(jià)值體系全面揭示了河姆渡遺址的社會(huì)面貌、生產(chǎn)、生活狀況，以及河姆渡文化在中華文明發(fā)展進(jìn)程中的作用，為后續(xù)的價(jià)值闡釋、價(jià)值轉(zhuǎn)化與有效利用提供了內(nèi)容支撐，也為保護(hù)對(duì)象認(rèn)定、保護(hù)措施制定、保護(hù)區(qū)劃管理提出了依據(jù)。

（三）有效利用，讓大遺址活起來

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要把傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的精神標(biāo)識(shí)提煉出來、展示出來”。針對(duì)大遺址觀賞性與文化信息的傳導(dǎo)性較差的特性，展示利用規(guī)劃必須積極創(chuàng)新，關(guān)注遺址價(jià)值內(nèi)涵的轉(zhuǎn)化與活化，主要從兩個(gè)方面著手。第一，在建立價(jià)值體系的基礎(chǔ)上，對(duì)遺址價(jià)值特征進(jìn)行二次解讀，通過各種闡釋與展示手段實(shí)現(xiàn)價(jià)值信息轉(zhuǎn)換，采用公眾能夠理解的展示方式，傳達(dá)與傳播遺址精神內(nèi)涵。第二， 通過利用模式的創(chuàng)新開發(fā)，促進(jìn)遺址+教育、遺址+科技、遺址+創(chuàng)意、遺址+旅游、遺址+農(nóng)業(yè)，讓遺址保護(hù)成果更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。例如，策劃建設(shè)遺址博物館、考古遺址公園、文化公園等文化場(chǎng)所，開展文化旅游、研學(xué)、鄉(xiāng)村游、節(jié)慶展演等活動(dòng)，加強(qiáng)公眾參與，豐富遺址的利用方式，或以遺址為精神內(nèi)核和文化資源，開發(fā)產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)文化傳承發(fā)展。

四、大遺址保護(hù)利用規(guī)劃與編制規(guī)范調(diào)整建議

綜合大遺址保護(hù)規(guī)劃工作需求與規(guī)劃策略，以問題為導(dǎo)向，以整體保護(hù)、活化利用為目標(biāo)，建議保護(hù)規(guī)劃與編制規(guī)范作出如下調(diào)整：

1 . “ 保護(hù)規(guī)劃” 修改為“保護(hù)利用規(guī)劃”。在建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明的號(hào)召下，傳統(tǒng)的僅以“?！睘槟繕?biāo)的保護(hù)方式已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代對(duì)文物有效利用、弘揚(yáng)傳承優(yōu)秀文化的新要求。因此，建議將“文物保護(hù)規(guī)劃”修改為“文物保護(hù)利用規(guī)劃”，加強(qiáng)文物價(jià)值的闡釋與利用，通過文物資源利用擴(kuò)大傳播，讓人們?cè)凇袄谩敝姓J(rèn)識(shí)文物價(jià)值，產(chǎn)生對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的認(rèn)同，從而堅(jiān)定文化自信，實(shí)現(xiàn)文化強(qiáng)國(guó)。

2.加強(qiáng)遺址價(jià)值研究與闡釋。在“挖掘價(jià)值”的工作要求下，規(guī)劃者應(yīng)結(jié)合多學(xué)科研究，挖掘大遺址的多重價(jià)值特征，建立整體性的價(jià)值體系。建議《規(guī)劃編制要求》第六條專項(xiàng)評(píng)估編制內(nèi)容“提出價(jià)值評(píng)估（含文物價(jià)值與社會(huì)價(jià)值）”修改為“構(gòu)建整體性、多重性價(jià)值體系（含遺址所產(chǎn)生的歷史背景、政治制度、社會(huì)生產(chǎn)與生活狀況、整體布局、營(yíng)建方式、相關(guān)歷史事件與著名人物等相關(guān)聯(lián)的所有價(jià)值要素），并通過比較研究，提煉核心價(jià)值”。

3.實(shí)現(xiàn)有效利用。保護(hù)利用規(guī)劃的編制中應(yīng)加強(qiáng)利用規(guī)劃方面的內(nèi)容，依據(jù)遺址現(xiàn)狀，結(jié)合價(jià)值體系，轉(zhuǎn)化價(jià)值內(nèi)涵，規(guī)劃創(chuàng)新性利用模式，實(shí)現(xiàn)遺址的活化利用。建議《規(guī)劃編制要求》第十一條“展示規(guī)劃編制內(nèi)容”改為“展示利用規(guī)劃編制內(nèi)容”，補(bǔ)充對(duì)“利用規(guī)劃”的要求，規(guī)定大遺址利用的創(chuàng)新性模式，如：結(jié)合文化公園建設(shè)、文旅融合、文化數(shù)字化等國(guó)家文化戰(zhàn)略，開展文化標(biāo)識(shí)地、文化公園、考古遺址公園、文化遺產(chǎn)線路、遺址博物館、紅色旅游、場(chǎng)景復(fù)原等建設(shè)活動(dòng)，并增加“提出利用方式的具體技術(shù)路線、技術(shù)要點(diǎn)等內(nèi)容”。

4.銜接國(guó)土空間規(guī)劃，加強(qiáng)遺址空間管控和實(shí)施監(jiān)督。大遺址保護(hù)利用（總體）規(guī)劃的編制，應(yīng)以市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃的約束性指標(biāo)為前提，對(duì)接歷史文化保護(hù)線要求，細(xì)化大遺址保護(hù)和利用的空間管控措施（含保護(hù)區(qū)劃管理），一并納入相關(guān)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)大遺址在國(guó)土空間“一張圖”監(jiān)督信息系統(tǒng)中的有效保護(hù)。

在技術(shù)層面的對(duì)接，應(yīng)參考《國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》（GB/T39972–2021）的要求，在保護(hù)規(guī)劃編制過程中，文物資源分布、保護(hù)區(qū)劃范圍、豎向規(guī)劃等涉及空間管控的內(nèi)容和圖紙應(yīng)采用與國(guó)土空間相統(tǒng)一的坐標(biāo)系、高程和軟件系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)歷史文化保護(hù)線在“一張圖”上的精確定位，以推進(jìn)文物部門與其他部門之間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享、信息平臺(tái)共建以及監(jiān)督信息體系的互通。

建議《規(guī)劃編制要求》《大遺址保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》銜接部分增加“銜接國(guó)土空間規(guī)劃，將遺址保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶、地下文物埋藏區(qū)、水下文物保護(hù)區(qū)劃入市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的歷史文化保護(hù)線，并將保護(hù)名錄、空間范圍邊界信息和空間管控要求納入‘一張圖’實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)”等內(nèi)容。

五、結(jié)語

保護(hù)規(guī)劃是對(duì)大遺址保護(hù)工作的統(tǒng)籌性安排。貫徹落實(shí)“保護(hù)第一、加強(qiáng)管理、挖掘價(jià)值、有效利用、讓文物活起來”的工作要求，需要適時(shí)調(diào)整規(guī)劃重心與策略?！兑?guī)劃編制要求》《大遺址保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》作為指導(dǎo)保護(hù)規(guī)劃編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)對(duì)標(biāo)我國(guó)建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明的目標(biāo)，及時(shí)提升對(duì)價(jià)值挖掘、有效利用、規(guī)劃銜接等方面的相關(guān)要求。挖掘價(jià)值需在現(xiàn)有價(jià)值評(píng)估要求的基礎(chǔ)上，整合多學(xué)科研究成果，構(gòu)建大遺址整體性價(jià)值體系，并提煉獨(dú)特的核心價(jià)值，作為保護(hù)策略的依據(jù)和價(jià)值轉(zhuǎn)化的“劇本”。為實(shí)現(xiàn)大遺址有效利用，除了規(guī)劃展示區(qū)域，還應(yīng)加強(qiáng)價(jià)值闡釋與二次轉(zhuǎn)化，結(jié)合國(guó)家文化戰(zhàn)略，開發(fā)創(chuàng)新性利用模式與傳播方式，并規(guī)劃可實(shí)操的技術(shù)路線。保護(hù)規(guī)劃與國(guó)土空間的銜接是保障大遺址資源安全和空間管控的底線，需對(duì)應(yīng)相應(yīng)的規(guī)劃層級(jí)，從約束性指標(biāo)控制、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信息平臺(tái)建設(shè)、監(jiān)督信息系統(tǒng)等方面實(shí)現(xiàn)“無縫對(duì)接”。保護(hù)規(guī)劃響應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需求，讓大遺址“活起來”，才能走出中國(guó)特色的文物利用保護(hù)之路。