摘要：論文從依據(jù)分析、進(jìn)展評(píng)價(jià)和路徑建議三個(gè)方面對(duì)突發(fā)事件檔案工作機(jī)制的創(chuàng)新優(yōu)化問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。首先從突發(fā)事件檔案特點(diǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)、檔案治理現(xiàn)代化發(fā)展的要求、突發(fā)事件治理體系相協(xié)同的需要三個(gè)方面對(duì)突發(fā)事件檔案工作機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化的依據(jù)進(jìn)行了分析；其次結(jié)合該依據(jù)，對(duì)我國(guó)突發(fā)事件檔案工作機(jī)制建設(shè)已取得的成就、目前存在的局限進(jìn)行了詳細(xì)闡述；最后，從收集工作、整合與利用、指導(dǎo)監(jiān)管三個(gè)方面就突發(fā)事件檔案工作機(jī)制的進(jìn)一步創(chuàng)新優(yōu)化提出了路徑建議。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件檔案 檔案工作機(jī)制 檔案治理

Abstract：The article delves into the innova？ tion and optimization of the mechanism for emer？ gency archives work from three aspects： causa？ tion analysis， progress evaluation， and path sug？ gestions. The article first analyzes the challenges brought by the characteristics of emergency ar？ chives， the requirements of modern develop？ ment of archival governance， and the need for co？ ordination with the emergency governance sys？ tem. It then combines with the causation of the innovation and optimization to elaborate on the achievements and limitations of China’s emer？ gency archives work mechanism construction； Fi？ nally， it propose suggestions for further innova？ tion and optimization of the mechanism of emer？ gency archives work from three aspects： ar？ chives collection， integration and utilization， and guidance and supervision.

Keywords： Emergency archives； Mechanism for archives work；Archives governance

突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。[1]作為對(duì)突發(fā)事件具有原始記錄作用的檔案，其資源建設(shè)與價(jià)值發(fā)揮對(duì)于提升我國(guó)社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力、維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益、實(shí)現(xiàn)黨的二十大報(bào)告中提出的“建立大安全大應(yīng)急框架”“推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”目標(biāo)、推進(jìn)我國(guó)治理能力和體系的現(xiàn)代化無(wú)疑具有十分重要的意義。

2019年底2020年初新冠疫情的暴發(fā)，使得以之為例的突發(fā)事件檔案相關(guān)問(wèn)題迅速成為檔案學(xué)領(lǐng)域的關(guān)注熱點(diǎn)，并在概念界定[2]、工作階段劃分[3]、專題數(shù)據(jù)庫(kù)或?qū)ｎ}檔案館建設(shè)[4-5]、檔案工作賦能突發(fā)事件應(yīng)對(duì)[6]及專題檔案資源建設(shè)相關(guān)實(shí)證研究與實(shí)際做法[7-9]等方面形成了較為豐碩的成果。

所謂工作機(jī)制，即有關(guān)某項(xiàng)或某類工作應(yīng)如何組織與開展的制度化規(guī)定，是治理體系的重要組成部分。由于工作機(jī)制對(duì)工作主體的行為選擇具有相對(duì)穩(wěn)定的控制和激勵(lì)作用，因此，工作機(jī)制對(duì)工作的開展結(jié)果通常具有決定性意義。然而現(xiàn)有研究對(duì)突發(fā)事件檔案的特點(diǎn)及其對(duì)傳統(tǒng)檔案工作機(jī)制帶來(lái)的挑戰(zhàn)缺乏足夠的分析，對(duì)突發(fā)事件檔案工作機(jī)制的系統(tǒng)思考亦較為鮮見(jiàn)?；诖耍疚臄M扎根我國(guó)本土化相關(guān)背景，深入探討突發(fā)事件檔案工作機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化依據(jù)、進(jìn)展與路徑問(wèn)題，以期為推進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化提供參考與助益。

一、突發(fā)事件檔案工作機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化之依據(jù)分析

根據(jù)工作機(jī)制的基本含義，突發(fā)事件檔案工作機(jī)制，即有關(guān)突發(fā)事件檔案工作應(yīng)如何組織與開展的制度化規(guī)定。從突發(fā)事件檔案工作涉及的要素來(lái)考察，其創(chuàng)新優(yōu)化的依據(jù)主要來(lái)自三個(gè)方面。一是來(lái)自客體自身的特點(diǎn)，即突發(fā)事件檔案特點(diǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)；二是來(lái)自主體工作理念與方式的變化，即檔案治理現(xiàn)代化發(fā)展的要求；三是來(lái)自密切相關(guān)的制度環(huán)境，即與突發(fā)事件之管理體制相協(xié)同的需要。

（一）突發(fā)事件檔案特點(diǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

根據(jù)檔案的學(xué)理性定義，突發(fā)事件檔案即社會(huì)主體及個(gè)人在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)實(shí)踐活動(dòng)中直接形成的具有原始記錄作用的固化信息。突發(fā)事件檔案之所以會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的檔案工作機(jī)制帶來(lái)挑戰(zhàn)，正是因其與一般類型的檔案相比，具有以下三個(gè)方面的明顯特點(diǎn)。

1.形成方面：突發(fā)性、階段性和完整性較難保障。突發(fā)事件檔案在形成方面的特點(diǎn)主要為突發(fā)性、階段性和完整性較難保障。

突發(fā)事件檔案在形成方面的突發(fā)性，從根本上來(lái)說(shuō)是源自突發(fā)事件自身的特點(diǎn)。突發(fā)事件的突發(fā)性，即其發(fā)生的難以預(yù)見(jiàn)性。突發(fā)事件的階段性，來(lái)自其作為一個(gè)獨(dú)立完整的“事件”，通常有著相對(duì)明確的起始與結(jié)束時(shí)間節(jié)點(diǎn)。因此，正是突發(fā)事件的“難以預(yù)見(jiàn)性”和“事件性”，使得突發(fā)事件檔案的形成具有突發(fā)性和階段性的特點(diǎn)。突發(fā)事件檔案形成的完整性較難保障，則是突發(fā)事件之“難以預(yù)見(jiàn)性”和“災(zāi)難性”后果共同作用的結(jié)果，因?yàn)樵谏c財(cái)產(chǎn)安全突然受到威脅的情境下，相關(guān)主體很可能不具備記錄并保存信息的條件，從而導(dǎo)致相關(guān)檔案在形成階段就面臨著“先天不足”的困境，使其完整性較難得到保障。

突發(fā)事件檔案形成的突發(fā)性、階段性和完整性較難保障，顯然為傳統(tǒng)上以定期移交接收為主要方式的檔案收集工作機(jī)制帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

2.表現(xiàn)方面：涉及內(nèi)容的廣泛性與主體的復(fù)雜性。突發(fā)事件檔案在表現(xiàn)方面的特點(diǎn)主要涉及內(nèi)容的廣泛性與涉及主體的復(fù)雜性。

突發(fā)事件檔案涉及內(nèi)容的廣泛性，是由突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)在時(shí)間和空間上的廣泛性所決定的。從時(shí)間維度來(lái)看，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)包括事前預(yù)防、事中處置與事后恢復(fù)三個(gè)階段；從空間維度來(lái)說(shuō)，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)除了包括直接面向危機(jī)問(wèn)題解決的專業(yè)活動(dòng)以外，很多時(shí)候還包括危機(jī)環(huán)境下以特殊方式進(jìn)行的生產(chǎn)與生活實(shí)踐，比如，新冠疫情期間，學(xué)校以非常規(guī)的方式開展教學(xué)活動(dòng)、個(gè)人以居家為主的工作生活安排及志愿的資源援助活動(dòng)等。

突發(fā)事件檔案涉及主體的復(fù)雜性，主要有兩個(gè)方面的表現(xiàn)。一是突發(fā)事件檔案的形成主體往往數(shù)量眾多，且通常包括多種類型，比如，至少包括受影響主體、應(yīng)急處置主體及志愿服務(wù)主體，但其具體包含的類型及每種類型具體覆蓋的主體范圍會(huì)因事件類型的不同、應(yīng)急處置活動(dòng)及方式的不同、影響區(qū)域的不同而存在差異。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因，一方面與其涉及內(nèi)容，即其所記錄的應(yīng)對(duì)活動(dòng)的廣泛性密切相關(guān)，另一方面則是由現(xiàn)代社會(huì)精細(xì)化的分工協(xié)作機(jī)制造成的。二是突發(fā)事件實(shí)踐活動(dòng)主體與記錄主體很可能存在分離現(xiàn)象，而記錄主體的具體覆蓋情況亦非常復(fù)雜。這是因?yàn)槿缜八?，突發(fā)事件實(shí)踐活動(dòng)主體很可能在事件發(fā)生過(guò)程中不具備完整記錄并保存信息的條件，與此同時(shí)，突發(fā)事件的重大社會(huì)影響性，則使其相關(guān)情況必然會(huì)成為新聞媒體工作者的記錄對(duì)象，在當(dāng)今人人都能成為自媒體的時(shí)代，要具體確定參與記錄的主體究竟有哪些顯然是很難的一件事情。

面對(duì)突發(fā)事件檔案涉及內(nèi)容的廣泛性與主體的復(fù)雜性，傳統(tǒng)上基于主體全宗理論建立的以一個(gè)立檔單位為一個(gè)全宗，或基于客體全宗理論建立的以一個(gè)項(xiàng)目為一個(gè)全宗的檔案收集與整理模式，顯然都存在著一定的不適用性。

3.價(jià)值方面：價(jià)值極為重要且集體記憶價(jià)值與數(shù)據(jù)要素價(jià)值突出。突發(fā)事件檔案價(jià)值之特殊性主要在于，相較于一般類型的檔案，一方面，它的價(jià)值往往會(huì)因?yàn)槠渌媸录绊懼卮蠖又匾涣硪环矫?，它的集體記憶價(jià)值與數(shù)據(jù)要素價(jià)值更加明顯和突出。

檔案之所以被國(guó)家、民族、組織、家庭甚或個(gè)人視為重要的資源或財(cái)富，根源在于它具有的價(jià)值。傳統(tǒng)上，一般認(rèn)為憑證價(jià)值與情報(bào)價(jià)值為檔案價(jià)值存在的兩種基本形態(tài)。在檔案記憶理論范式與知識(shí)管理理論范式深入發(fā)展的影響下，記憶價(jià)值與數(shù)據(jù)要素價(jià)值這兩類新的檔案價(jià)值形態(tài)逐漸被發(fā)現(xiàn)并被學(xué)界普遍接受，[10]成為指導(dǎo)相關(guān)實(shí)踐創(chuàng)新的最新理論來(lái)源。

檔案的記憶價(jià)值具有情感性，檔案能促使人回憶過(guò)往，并產(chǎn)生情感體驗(yàn)。由于突發(fā)事件會(huì)使一個(gè)較大空間范圍的人們共同處于一種非常規(guī)的臨危狀態(tài)，因此，記錄其應(yīng)對(duì)實(shí)踐活動(dòng)的檔案不僅能引發(fā)人們強(qiáng)烈的情感體驗(yàn)，更是極為寶貴的集體記憶資源，對(duì)個(gè)體屬于集體成員的身份認(rèn)同感、群體凝聚力、群體品性與群體文化的塑造都具有十分重要的作用。在當(dāng)前時(shí)代背景下，通過(guò)充分發(fā)揮突發(fā)事件檔案之集體記憶價(jià)值以加強(qiáng)中華民族的身份認(rèn)同、進(jìn)一步提升民族凝聚力，對(duì)于正走在民族復(fù)興道路上、處于百年未有之大變局之中國(guó)而言，意義尤為重大。

檔案的數(shù)據(jù)要素價(jià)值，與大數(shù)據(jù)、人工智能相關(guān)技術(shù)迅猛發(fā)展的時(shí)代背景密不可分。因?yàn)榧夹g(shù)的發(fā)展一方面使非結(jié)構(gòu)化檔案信息的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)換的可能性日益升高；另一方面，原始記錄直接就是以結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的狀態(tài)生成的。突發(fā)事件檔案之所以相較于一般類型檔案具有更突出的數(shù)據(jù)要素價(jià)值，是因?yàn)橥话l(fā)事件檔案所包含的數(shù)據(jù)內(nèi)容是極為重要的決策依據(jù)與生產(chǎn)要素資源，前者如應(yīng)急治理決策、應(yīng)急業(yè)務(wù)決策等，后者如開展科學(xué)研究、實(shí)施教育教學(xué)等，但由于其涉及內(nèi)容的廣泛性、存在形式的豐富性與關(guān)聯(lián)關(guān)系的復(fù)雜性，這兩種資源價(jià)值的發(fā)揮或增強(qiáng)在很大程度上又需要在數(shù)據(jù)的集成整合、深度挖掘與縝密分析的基礎(chǔ)上才能更好地實(shí)現(xiàn)。

突發(fā)事件檔案集體記憶價(jià)值與數(shù)據(jù)要素價(jià)值突出的特點(diǎn)，必然會(huì)給對(duì)此缺乏足夠認(rèn)知而建立的檔案收集與開放利用機(jī)制帶來(lái)挑戰(zhàn)。

（二）檔案治理現(xiàn)代化發(fā)展的要求

治理理論是公共管理學(xué)學(xué)科最重要的研究成果，治理強(qiáng)調(diào)的是包含政府與社會(huì)各主體在內(nèi)的多元主體合作。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次將國(guó)家治理與現(xiàn)代化聯(lián)系起來(lái)，指出“現(xiàn)代化”為國(guó)家治理的題中應(yīng)有之義。2016年，“檔案治理”第一次出現(xiàn)在全國(guó)檔案事業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃中，即《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中。作為國(guó)家治理組成部分的檔案治理，現(xiàn)代化是其必然要追求的發(fā)展方向。

治理現(xiàn)代化包括治理目標(biāo)的現(xiàn)代化與治理方式的現(xiàn)代化。根據(jù)治理理論本土化的最新研究成果，治理的現(xiàn)代化目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)以人民為中心的社會(huì)公共利益最大化。因此，治理目標(biāo)的現(xiàn)代化要求突發(fā)事件檔案工作機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化的最終目的，應(yīng)當(dāng)是使相關(guān)工作最大程度地回應(yīng)與滿足人民與社會(huì)發(fā)展的需求，使突發(fā)事件檔案的價(jià)值得到最大程度實(shí)現(xiàn)。治理方式的現(xiàn)代化，目前通常被認(rèn)為主要包括關(guān)注制度維的法治化與關(guān)注技術(shù)維的信息化。檔案治理的法治化對(duì)突發(fā)事件檔案工作機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化的要求，體現(xiàn)在主體與客體關(guān)系兩個(gè)層面，其中，前者具體表現(xiàn)為促進(jìn)相關(guān)主體的合作共治，后者具體表現(xiàn)為對(duì)突發(fā)事件檔案全生命周期工作質(zhì)量控制的增強(qiáng)。檔案治理的信息化則要求通過(guò)加快推進(jìn)相關(guān)信息技術(shù)的應(yīng)用來(lái)實(shí)現(xiàn)效率的提高。

（三）與突發(fā)事件治理體系建設(shè)相協(xié)同的需要

由于突發(fā)事件具有很強(qiáng)的公共屬性，因此，在現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家中，突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)通常會(huì)被納入政府職能范圍，并逐步建立相應(yīng)的治理體系。自2003年起，突發(fā)事件治理體系建設(shè)在我國(guó)開始受到高度重視。2007年，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的正式頒布，標(biāo)志著“以預(yù)防為主，貫穿‘預(yù)備—反應(yīng)—處置—恢復(fù)’全過(guò)程的突發(fā)事件治理體系”基本框架在我國(guó)法律層面得以正式確立。該法規(guī)定，我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，突發(fā)事件一般分為“特別重大、重大、較大和一般”四個(gè)等級(jí)，并要求建立健全“突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系”和“突發(fā)事件信息系統(tǒng)”。

由于政府建立的治理體系對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主體的結(jié)構(gòu)與應(yīng)對(duì)活動(dòng)的組織有著極為重要的影響，因此，突發(fā)事件檔案工作機(jī)制的創(chuàng)新優(yōu)化必須建立在充分了解該體系建設(shè)情況的基礎(chǔ)上，并重視與該體系的協(xié)同以便形成制度合力。

二、我國(guó)突發(fā)事件檔案工作機(jī)制建設(shè)之進(jìn)展評(píng)價(jià)

本部分將主要以國(guó)家層面的法規(guī)性文件作為突發(fā)事件檔案工作機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)來(lái)源，因?yàn)樵擃愇募哉臋?quán)威性和強(qiáng)制執(zhí)行力為后盾，是相關(guān)制度性安排得以固化的重要保障，且我國(guó)地方層面的實(shí)踐創(chuàng)新，大體都是在國(guó)家層面給定制度框架下進(jìn)行的。

（一）突發(fā)事件檔案工作機(jī)制建設(shè)已取得的成就

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，我國(guó)專門就突發(fā)事件檔案進(jìn)行工作機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐探索歷史還很短。突發(fā)事件檔案相關(guān)概念首次出現(xiàn)在我國(guó)國(guó)家層面的法規(guī)性文件中，是國(guó)家檔案局2018年制定的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》，其第二十七條規(guī)定“機(jī)關(guān)設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)處理專項(xiàng)工作、處置突發(fā)事件、舉辦重要活動(dòng)等形成的歸檔文件材料”應(yīng)當(dāng)納入機(jī)關(guān)文件材料收集范圍。2019底暴發(fā)的新冠疫情，一方面使突發(fā)事件檔案的價(jià)值因小湯山醫(yī)院建設(shè)檔案為火神山醫(yī)院的快速建成提供了有力支持而受到社會(huì)的廣泛關(guān)注；另一方面也促使檔案專業(yè)工作者開始深入思考突發(fā)事件檔案工作機(jī)制的建設(shè)問(wèn)題，并著手推進(jìn)相關(guān)實(shí)踐。2020年6月20日，我國(guó)公布了新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》，其第二十六條規(guī)定“國(guó)家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制”，從而在法律層面對(duì)建設(shè)突發(fā)事件檔案工作機(jī)制明確提出了要求。2020年12月，國(guó)家檔案局發(fā)布了《重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），其規(guī)定的內(nèi)容涵蓋了突發(fā)事件檔案的收集、整理、保管與開發(fā)利用等各個(gè)環(huán)節(jié)，可以說(shuō)，該辦法的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)突發(fā)事件檔案工作機(jī)制系統(tǒng)框架建設(shè)在立法層面得到了實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)突發(fā)事件檔案工作機(jī)制建設(shè)已取得的成就不僅表現(xiàn)在涉及內(nèi)容的全面性上，亦表現(xiàn)在回應(yīng)突發(fā)事件檔案特點(diǎn)、檔案治理現(xiàn)代化發(fā)展與協(xié)同治理需求的科學(xué)性和創(chuàng)新性上。

1.在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件檔案特點(diǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)方面。突發(fā)事件檔案現(xiàn)行工作機(jī)制對(duì)突發(fā)事件檔案在形成、表現(xiàn)與價(jià)值方面的特點(diǎn)給予了回應(yīng)。

針對(duì)突發(fā)事件檔案形成方面的階段性特點(diǎn)，《辦法》創(chuàng)新性地提出了要建立并實(shí)行清單管理制度、工作方案制度與專門報(bào)告制度，其中清單管理制度要求“檔案主管部門及時(shí)發(fā)布本地區(qū)的突發(fā)事件檔案工作清單”，工作方案制度與專門報(bào)告制度要求“責(zé)任部門在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作結(jié)束6個(gè)月內(nèi)，向同級(jí)檔案主管部門報(bào)告檔案工作方案落實(shí)情況”。針對(duì)突發(fā)事件檔案完整性較難保障的特點(diǎn)，《辦法》提出檔案館可根據(jù)需要提前介入，“并采取拍照、錄音、錄像等方式直接形成”突發(fā)事件檔案。

對(duì)突發(fā)事件檔案涉及內(nèi)容廣泛與主體復(fù)雜性的回應(yīng)，主要體現(xiàn)在檔案收集工作制度和全宗設(shè)置上，《辦法》要求“檔案館應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定接收突發(fā)事件檔案，并建立征集制度，以充實(shí)突發(fā)事件檔案資源”；同時(shí)，《辦法》還對(duì)突發(fā)事件處置責(zé)任單位為“一個(gè)單位”“分主辦協(xié)辦單位”“不分主次”“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”及“有爭(zhēng)議”等五種情況分別明確了其全宗設(shè)置邏輯。

針對(duì)突發(fā)事件檔案之價(jià)值極為重要的特點(diǎn)，《辦法》在堅(jiān)持全宗管理原則的基礎(chǔ)上，要求“突發(fā)事件檔案一般與責(zé)任部門履行其他職能形成的檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理”的同時(shí)，創(chuàng)新性地提出了建立專題目錄的要求，并允許“責(zé)任部門在經(jīng)檔案館同意后，可以提前將突發(fā)事件檔案交檔案館保管”，同時(shí)要求“檔案主管部門科學(xué)規(guī)劃專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)工作，推動(dòng)檔案館和責(zé)任部門檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)共建共享共用”，檔案館和責(zé)任部門“加大對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案資源開發(fā)力度”，以便為突發(fā)事件檔案的利用提供更加便利的條件，充分發(fā)揮其價(jià)值。

2.在滿足檔案治理現(xiàn)代化與治理協(xié)同需求方面。《辦法》第一條有關(guān)其制定目的的表述，體現(xiàn)了突發(fā)事件檔案現(xiàn)行工作機(jī)制對(duì)檔案治理目標(biāo)現(xiàn)代化的回應(yīng)，對(duì)此，它提出要確保突發(fā)事件檔案“完整、安全與有效利用，更好地服務(wù)和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同時(shí)，《辦法》的出臺(tái)符合推進(jìn)檔案治理方式法治化的發(fā)展方向，其第七條要求突發(fā)事件檔案工作“應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用新技術(shù)、新手段，不斷提升信息化管理水平”，亦反映了對(duì)治理方式現(xiàn)代化之技術(shù)維的關(guān)注。

《辦法》對(duì)與突發(fā)事件治理體系協(xié)同需求的回應(yīng)，除了體現(xiàn)在明確指出制定的主要法律依據(jù)包括《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以外，還主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是直接引用《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中關(guān)于突發(fā)事件的定義；二是根據(jù)我國(guó)建立的“分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”應(yīng)急管理體制，確定了突發(fā)事件檔案“分級(jí)管理、分類實(shí)施”的工作原則；三是從分工協(xié)作的角度，明確了檔案部門與突發(fā)事件處置責(zé)任部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

（二）突發(fā)事件檔案現(xiàn)行工作機(jī)制存在的局限

雖然我國(guó)突發(fā)事件檔案工作機(jī)制在建設(shè)方面填補(bǔ)了“空白”，并取得了重要成就，但畢竟實(shí)踐探索的時(shí)間尚短，距離理想狀況還存有一定落差。

1.對(duì)突發(fā)事件檔案特點(diǎn)回應(yīng)不足。現(xiàn)行工作機(jī)制對(duì)突發(fā)事件檔案形成的突發(fā)性、完整性較難保障、涉及內(nèi)容的廣泛性與主體的復(fù)雜性、集體記憶價(jià)值與數(shù)據(jù)要素價(jià)值突出等方面特點(diǎn)的回應(yīng)均存在不足。首先，清單制、工作方案制的推行，以及檔案館的“提前介入”，對(duì)事件發(fā)生的預(yù)期性都有較強(qiáng)的依賴，顯然更適合有規(guī)劃的重大活動(dòng)，而非突發(fā)事件；其次，現(xiàn)行收集機(jī)制缺乏對(duì)突發(fā)事件處置責(zé)任主體以外的其他類別檔案形成主體的細(xì)化設(shè)計(jì)；最后，面對(duì)突發(fā)事件檔案涉及內(nèi)容的廣泛性，以及集體記憶價(jià)值與數(shù)據(jù)要素價(jià)值突出的特點(diǎn)，要如何建立專題目錄和專題數(shù)據(jù)庫(kù)、如何更好地進(jìn)行開發(fā)等問(wèn)題，現(xiàn)行工作機(jī)制還缺乏具體的解決方案。

2.對(duì)檔案治理現(xiàn)代化與治理協(xié)同需求回應(yīng)不足。突發(fā)事件檔案現(xiàn)行工作機(jī)制對(duì)檔案治理現(xiàn)代化回應(yīng)的不足主要表現(xiàn)在，其在促進(jìn)相關(guān)主體合作共治和提升突發(fā)事件檔案全生命周期質(zhì)量管理的法治化及加快信息化技術(shù)應(yīng)用等方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)；對(duì)治理協(xié)同需求的回應(yīng)不足主要體現(xiàn)在其與我國(guó)突發(fā)事件治理體系建設(shè)所要求建立的“突發(fā)事件預(yù)案體系”與“突發(fā)事件信息系統(tǒng)”之間的協(xié)同還有待優(yōu)化和完善。

三、突發(fā)事件檔案工作機(jī)制持續(xù)創(chuàng)新優(yōu)化之路徑建議

2021年6月，在中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳（簡(jiǎn)稱“兩辦”）聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，“健全重大活動(dòng)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)檔案工作機(jī)制”被列為主要任務(wù)內(nèi)容；2022年9月，兩辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)重特大事件檔案工作的通知》又再次強(qiáng)調(diào)了要“抓緊完善相關(guān)工作體制機(jī)制”。結(jié)合前文的分析結(jié)論，本部分將從收集工作、整合與利用、指導(dǎo)監(jiān)管三個(gè)方面來(lái)討論對(duì)我國(guó)突發(fā)事件檔案工作機(jī)制持續(xù)創(chuàng)新優(yōu)化的對(duì)策建議。

（一）在收集工作機(jī)制方面

1.與應(yīng)急部門合作建立突發(fā)事件檔案收集工作預(yù)案制。突發(fā)事件現(xiàn)行工作機(jī)制之所以對(duì)突發(fā)事件檔案形成的突發(fā)性之特點(diǎn)回應(yīng)不足，筆者認(rèn)為很重要的原因是因?yàn)椤掇k法》并非完全針對(duì)突發(fā)事件，而是重大活動(dòng)與突發(fā)事件共用的。對(duì)此，筆者認(rèn)為，首先，應(yīng)把突發(fā)事件與重大活動(dòng)區(qū)分開來(lái)，將突發(fā)事件檔案收集工作與突發(fā)事件發(fā)生狀況下檔案部門的應(yīng)急處理工作均視為應(yīng)急管理工作的組成部分；其次，檔案局應(yīng)根據(jù)國(guó)家所建立的應(yīng)急預(yù)案體系，在當(dāng)?shù)厝嗣裾膮f(xié)調(diào)下，與應(yīng)急管理部門合作確定區(qū)域內(nèi)可能發(fā)生的突發(fā)事件清單，根據(jù)突發(fā)事件的類別及已制定的預(yù)案，確定責(zé)任部門及受影響的群體，并以此為依據(jù)要求責(zé)任部門與檔案館分別制定突發(fā)事件檔案收集工作預(yù)案；最后，要對(duì)突發(fā)事件檔案收集預(yù)案進(jìn)行定期評(píng)估，評(píng)估的周期原則上與2024年最新出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》對(duì)應(yīng)急管理預(yù)案評(píng)估的周期要求相一致，都設(shè)為3年。

2.根據(jù)相關(guān)主體情形確定突發(fā)事件檔案的收集方式。突發(fā)事件檔案涉及的主體類型多樣且情況復(fù)雜，為盡量保證突發(fā)事件檔案收集的完整性，檔案館應(yīng)豐富收集方式，并根據(jù)其相關(guān)主體類型及所處情形采取對(duì)應(yīng)的方式。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)應(yīng)急處置責(zé)任主體形成的檔案，一般采用接收方式；對(duì)權(quán)威媒體在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的相關(guān)報(bào)道和信息數(shù)據(jù)，進(jìn)行跟蹤采集歸檔；對(duì)應(yīng)急處置責(zé)任主體、受影響主體及志愿服務(wù)主體沒(méi)有信息記錄條件的情形，安排現(xiàn)場(chǎng)跟拍記錄或是事后口述記錄的方式收集聲像檔案；對(duì)以上三種情形都無(wú)法獲得的具有保存價(jià)值的記錄材料，采用征集、購(gòu)買或是簽訂共享協(xié)議的方式收集入館。同時(shí)，責(zé)任部門在制定工作預(yù)案時(shí)，亦要求其按上述原則思路細(xì)化收集方式。

（二）在整合與利用工作機(jī)制方面

1.在專題目錄建設(shè)時(shí)區(qū)分突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的活動(dòng)類型。突發(fā)事件檔案涉及內(nèi)容廣泛的特點(diǎn)，主要源自突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)本身范圍的廣泛。在性質(zhì)上，突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)活動(dòng)可分為三類：一是著眼于危機(jī)解決的處置活動(dòng)，二是在危機(jī)狀況下以較為特殊方式進(jìn)行的生產(chǎn)與生活實(shí)踐活動(dòng)，三是社會(huì)志愿的資源援助活動(dòng)。由于在突發(fā)事件發(fā)生期間，受影響主體通常也要進(jìn)行危機(jī)解決的處置活動(dòng)，應(yīng)急處置責(zé)任部門可能也會(huì)受到危機(jī)的影響，因此，突發(fā)事件檔案形成主體在進(jìn)行專題目錄建設(shè)時(shí)，往往會(huì)遇到的困惑是：似乎很難將突發(fā)事件處置活動(dòng)與危機(jī)狀態(tài)下以非常規(guī)方式開展的生產(chǎn)生活實(shí)踐完全區(qū)分開來(lái)，從而導(dǎo)致該時(shí)期形成的所有材料都屬于專題之列，進(jìn)而導(dǎo)致“專題不專”的問(wèn)題。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將第一類活動(dòng)直接形成的歸檔材料納入專題目錄；將對(duì)第二類和第三類活動(dòng)的典型代表進(jìn)行的有意識(shí)的聲像記錄結(jié)果，以及征集來(lái)的相關(guān)材料納入專題目錄；將第二類活動(dòng)直接形成的材料仍按原來(lái)的歸檔及流向要求操作。

2.根據(jù)突發(fā)事件檔案的不同收集方式推進(jìn)檔案開放。《辦法》要求責(zé)任主體對(duì)突發(fā)事件檔案進(jìn)行開放審核，并在移交時(shí)附具意見(jiàn)，但這其實(shí)屬于對(duì)移交進(jìn)館檔案的通常要求。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》的規(guī)定，檔案一般自形成之日起滿25年向社會(huì)開放。針對(duì)突發(fā)事件檔案價(jià)值重大且集體記憶價(jià)值與數(shù)據(jù)要素價(jià)值突出的特點(diǎn)，盡早向社會(huì)開放無(wú)疑是發(fā)揮突發(fā)事件檔案價(jià)值的重要保障措施之一。對(duì)此，筆者提出可以將檔案館以不同方式收集的檔案進(jìn)行分類處理。具體來(lái)說(shuō)，即對(duì)以接收方式入館的檔案執(zhí)行常規(guī)封閉期標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)審核結(jié)果進(jìn)行開放；對(duì)檔案館通過(guò)采集權(quán)威媒體在網(wǎng)絡(luò)上公開發(fā)布的報(bào)道或數(shù)據(jù)而形成的突發(fā)事件檔案，因其本身就屬于公開信息，可判定為即時(shí)開放；對(duì)檔案館以拍照、錄音或錄像的方式主動(dòng)記錄形成的檔案或征集來(lái)的檔案，應(yīng)盡量通過(guò)提前與記錄對(duì)象或征集對(duì)象的溝通，以雙方簽訂協(xié)議的方式獲得其授權(quán)，促使這部分檔案盡早向社會(huì)開放。

3.引入專業(yè)力量對(duì)突發(fā)事件檔案進(jìn)行多樣化開發(fā)。無(wú)論是何種類型的檔案，直接利用原始檔案的群體在整個(gè)社會(huì)中終歸是少數(shù)，因此，《辦法》要求“加大對(duì)突發(fā)事件檔案資源開發(fā)力度”。就加大開發(fā)力度的具體措施而言，筆者認(rèn)為，檔案部門應(yīng)引入外部的專業(yè)力量，圍繞突發(fā)事件檔案價(jià)值實(shí)現(xiàn)進(jìn)行細(xì)致規(guī)劃，基于雙方的共同需求構(gòu)建長(zhǎng)期的合作開發(fā)機(jī)制，比如，與應(yīng)急管理部門或其他相關(guān)職能部門合作，在原有的突發(fā)事件預(yù)案體系與信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增加突發(fā)事件案例庫(kù)，設(shè)計(jì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)公眾教育項(xiàng)目或宣傳作品；與擁有相關(guān)專業(yè)的高?；蛏婕跋嚓P(guān)研究項(xiàng)目的科研機(jī)構(gòu)合作，開展科學(xué)研究、撰寫資政報(bào)告等。

（三）在指導(dǎo)監(jiān)管工作機(jī)制方面

1.關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)立專項(xiàng)檢查報(bào)告機(jī)制，提升全面質(zhì)量控制能力?；跈n案治理方式現(xiàn)代化的要求，在突發(fā)事件檔案工作中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)立專項(xiàng)審查評(píng)估機(jī)制，以提升其全面質(zhì)量控制能力，具體來(lái)說(shuō)，主要包括檔案館與責(zé)任部門突發(fā)事件檔案收集工作預(yù)案審查機(jī)制、突發(fā)事件檔案資源建設(shè)專門報(bào)告制度、專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)情況報(bào)告制度、開發(fā)利用情況評(píng)估機(jī)制等，并在工作預(yù)案審查和開發(fā)利用情況評(píng)估中適當(dāng)引入高?；蛳嚓P(guān)研究機(jī)構(gòu)等專業(yè)力量的協(xié)助參與。

2.定期組織培訓(xùn)與交流活動(dòng)，提高相關(guān)主體的執(zhí)行能力。一方面，檔案治理的現(xiàn)代化需要治理主體能力現(xiàn)代化作為重要支撐，因此，定期培訓(xùn)無(wú)疑是提高相關(guān)主體執(zhí)行能力的重要手段；另一方面，由于檔案工作具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，突發(fā)事件檔案工作機(jī)制建設(shè)尚在起步階段，其健全和完善，尤其是操作層面與現(xiàn)代化信息技術(shù)應(yīng)用層面的創(chuàng)新優(yōu)化，更多地需要在相關(guān)主體“識(shí)別問(wèn)題—解決問(wèn)題—總結(jié)反思”的具體實(shí)踐中摸索產(chǎn)生，因此，應(yīng)建立定期的工作交流機(jī)制以使基層的經(jīng)驗(yàn)?zāi)艿玫酵茝V，并成為突發(fā)檔案工作機(jī)制持續(xù)創(chuàng)新優(yōu)化的“源頭活水”。

*本文系北京市檔案局2022年科研項(xiàng)目“基于集體記憶建構(gòu)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案資源建設(shè)研究——以新冠疫情防控為例”（項(xiàng)目編號(hào)：2022-11）的階段性研究成果。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（主席令第六十九號(hào)）[EB/OL].（2007- 08- 30）[2024- 01- 10]https：//www.gov.cn/ flfg/2007-08/30/content_732593.htm.

[2]朱伶杰，羅丹，張政.新冠肺炎疫情背景下的疫情檔案：相關(guān)概念辨析及適用場(chǎng)景[J].北京檔案，2022（9）：23-25.

[3]徐擁軍，龍家慶.疫情周期與文件生命周期疊加視角下的防疫檔案管理研究[J].檔案學(xué)研究，2020（4）：4-12.

[4]蔡盈芳.關(guān)于建立國(guó)家突發(fā)事件檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)的設(shè)想[N].中國(guó)檔案報(bào)，2020-02-20（3）.

[5]馮湘君，卜昊昊.突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案館建設(shè)模式探析：以新冠肺炎疫情檔案館為例[J].檔案學(xué)通訊，2020（3）：74-79.

[6]靳文君.賦能：檔案工作服務(wù)重大疫情防控的目標(biāo)取向[J].檔案與建設(shè)，2022（5）：29-33.

[7]姚楚暉，周耀林，衡倩，等.大檔案視角下我國(guó)省級(jí)綜合檔案館新冠肺炎疫情檔案征集工作研究[J].檔案與建設(shè)，2021（2）：4-8；25.

[8]王丹.新冠肺炎定點(diǎn)救治醫(yī)院專題檔案收集實(shí)踐與啟示[J].云南檔案，2022（1）：58-60.

[9]司雯，蔣冠.重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案征集模式優(yōu)化研究：基于省級(jí)綜合檔案館重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案征集公告的分析[J].山西檔案，2023（4）：46-52.

[10]馮惠玲.檔案學(xué)概論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2023：44-46.

作者單位：1.北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院

2.中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院