摘要：隨著科技的飛速發(fā)展，數據要素在賦能城市精細化治理方面的作用愈發(fā)明顯。海量的數據要素在給城市管理部門帶來便利的同時，也暴露出一些新的問題亟待解決。近年來，智慧化環(huán)衛(wèi)信息管理系統(tǒng)已逐步成為城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)部門日常管理的必備工具。智慧環(huán)衛(wèi)平臺通?；诠肎IS地圖實現各類基礎信息落圖展示、作業(yè)考核、統(tǒng)計分析等功能，但該類地圖普遍缺少環(huán)衛(wèi)行業(yè)專項的管理要素。加之在實踐中，各級城市管理部門普遍缺乏完整準確的基礎信息，導致考核基準難以確立權威。如何通過創(chuàng)新技術路徑，與權威機構合作開發(fā)能夠共享公共數據資產，構筑邊界更準確、責任更明晰、區(qū)域全覆蓋的底層地圖架構，實現準確權威的考核基準，是數據要素賦能城市精細化治理、深化數智化應用亟需解決的問題。通過武漢市智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)開發(fā)，探索與勘測設計研究院開展合作，推動雙方數據資產合作開發(fā)利用，形成環(huán)衛(wèi)責任地圖，為業(yè)務板塊提供準確的考核基準，驗證了實踐和探索的具體方法和步驟。

關鍵詞：數據要素×；環(huán)衛(wèi)信息化；智慧環(huán)衛(wèi)；GIS應用；環(huán)衛(wèi)管理要素；環(huán)衛(wèi)責任地圖；數據資產

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.06.003

一、引言

2022年12月2日，中共中央、國務院發(fā)布的《關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》，構建了數據基礎制度體系。[1]2023年12月31日，國家數據局等17部門聯合印發(fā)《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，進一步提出要發(fā)揮數據要素的“放大、疊加、倍增”作用。[2]2024年1月11日，財政部印發(fā)《關于加強數據資產管理的指導意見》，明確了“確保安全與合規(guī)利用相結合、權利分置與賦能增值相結合、分類分級與平等保護相結合、有效市場與有為政府相結合、創(chuàng)新方式與試點先行相結合”的原則，[3]意見的發(fā)布為數據資產賦能數字經濟高質量發(fā)展提供了進一步的政策支持。

目前，數據要素在賦能城市精細化治理方面的作用愈發(fā)明顯。海量的數據要素為城市管理者更好地開展工作帶來了便利，同時也出現了一些新的問題亟待解決。近年來，環(huán)衛(wèi)智慧化信息管理系統(tǒng)已逐步成為城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)主管部門日常管理的必備工具。智慧環(huán)衛(wèi)平臺基于GIS地圖的應用作為系統(tǒng)主要功能之一，實現各類基礎信息落圖展示、作業(yè)考核、統(tǒng)計分析等功能。在基于GIS的應用中，地圖一般采用公用地圖，缺少環(huán)衛(wèi)行業(yè)專項的管理要素。在系統(tǒng)建設過程中，一般由業(yè)主單位提供基礎數據，開發(fā)單位在地圖上疊加額外的點、線、面圖層，形成考核基準。但在實踐中，各級城市管理部門普遍缺乏完整準確的基礎信息，導致考核基準難以確立權威。如何通過創(chuàng)新技術路徑，與權威機構合作開發(fā)能夠共享公共數據資產，構筑邊界更準確、責任更明晰、區(qū)域全覆蓋的環(huán)衛(wèi)信息化底層地圖架構，實現準確權威的考核基準，是數據要素賦能城市精細化治理、深化數智化應用亟需解決的問題。

二、研究背景

本文以武漢市城市管理執(zhí)法委員會（后文簡稱武漢城管委）智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的建設為契機，對公共數據管理在智慧環(huán)衛(wèi)建設中的創(chuàng)新應用進行探索，彌補了現有研究上的不足。同時，將理論體系在環(huán)衛(wèi)行業(yè)落地實踐，延伸了政府智能治理的內涵。[4]在實踐上，為智慧環(huán)衛(wèi)業(yè)務中公共數據的管理提供了可行性方案，也為智慧城市的建設提供了理論依據。

在具體實現上，通過與勘測院等專業(yè)部門的地圖要素實現數據共享，搭建全新的全要素環(huán)衛(wèi)責任地圖，并按照“先局部試點、后全面推廣”“先覆蓋城市道路、后輻射功能單元”“先建立靜態(tài)責任體系、后整合動態(tài)業(yè)務數據”的指導原則，重新構筑了邊界更準確、責任更明晰、區(qū)域全覆蓋的環(huán)衛(wèi)信息化管理底層地圖架構。

通過武漢智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的建設實踐、探索和應用，本文以具體方案和實際案例，展示建設過程和應用成效，以期對公共數據管理在智慧化城市精細化治理建設中的應用提供一定的參考和借鑒。

三、系統(tǒng)設計

（一）系統(tǒng)總體架構設計

武漢市智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)建設思路遵循“1+2+N”原則。如圖1所示，“1”是指一個大平臺，即統(tǒng)籌環(huán)衛(wèi)類功能模塊，整合集成至智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)，最大化實現業(yè)務數據統(tǒng)一集中、基礎資源集約共享?！?”是指兩項核心功能，一是全面掌握各環(huán)節(jié)環(huán)衛(wèi)作業(yè)情況和統(tǒng)計數據，實施針對性調度；二是打造面向廣大環(huán)衛(wèi)企事業(yè)單位服務平臺，助力廣大作業(yè)單位完善內部管理、提質增效?！癗”是指組成平臺的各大子模塊，它們相對獨立又彼此關聯，涵蓋了環(huán)衛(wèi)管理的全環(huán)節(jié)、全鏈條。

（二）數據協(xié)同用戶體系設計

武漢市智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)構建了公開透明、信息共享、政企同步的四級用戶體系（圖2），有效提升了城市管理效率。四級用戶體系主要是指：（1）企業(yè)級：主要負責日常運營管理、環(huán)衛(wèi)基礎數據的更新維護，確保數據的真實性和準確性?；鶎悠髽I(yè)的直接參與，使得數據更加貼近實際，減少了信息的失真；（2）街道/區(qū)級：負責對基層企業(yè)上報的數據進行初審，確保數據的準確性和完整性，這一環(huán)節(jié)是數據質量把控的重要關卡，有助于及時發(fā)現并糾正錯誤；（3）市級：負責對經過街道/區(qū)級初審的數據進行復核，形成最終的公共數據管理機制。市級復核不僅保證了數據的權威性，還為后續(xù)的監(jiān)管、考核提供了可靠的依據。

總體來說，通過四級用戶體系的協(xié)同工作，實現了公共數據管理的高效、準確和實時，極大地提高了城市管理的效率和水平。這一協(xié)同體系設計不僅體現了智慧城市建設的先進性，也彰顯了政府在提升公共服務質量方面的決心和能力。

四、環(huán)衛(wèi)責任地圖應用存在的問題及對策

如圖3所示，結合公共數據管理在武漢智慧管理平臺建設中的實踐，涉及公共數據管理的地理信息庫作為系統(tǒng)底層的核心支撐，在環(huán)衛(wèi)清掃保潔、生活垃圾全流程監(jiān)管、環(huán)衛(wèi)設施管理等多個業(yè)務子系統(tǒng)應用中提供各類基準考核要素。

（一）存在的問題

GIS地圖應用是智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的主要功能之一，通過將各類基礎信息、環(huán)衛(wèi)設施、作業(yè)設備、作業(yè)人員等靜態(tài)、動態(tài)信息，以及相關統(tǒng)計分析指標、結果疊加在地圖上顯示，實現可視化展示以及輔助決策的業(yè)務目標，是環(huán)衛(wèi)信息化系統(tǒng)目前普遍的業(yè)務應用場景和技術實現方式。通過調用地圖服務，將需要展示的各類點、線、面的設施、設備、部件、事件、基礎信息要素，通過坐標系的匹配，利用要素的經緯度信息，實現在地圖上的落點。[5]實踐中常見的地圖來源主要有兩種，一種是公開的免費地圖，如百度、高德、騰訊等服務商的地圖服務；另一種是政府相關部門要求使用的政務地圖等。技術上一般通過調用地圖切片服務（即URL地址），將其設置為底圖，再在其上疊加要展示的信息的方式實現相應業(yè)務功能。目前武漢城管委統(tǒng)一使用的是某國產地圖服務商的Minemap地圖底圖。這類地圖普遍存在如下問題：

1.地圖上缺少環(huán)衛(wèi)要素信息

地圖供應商一般只提供特定幾種比例尺的地圖切片服務，[6]而環(huán)衛(wèi)信息化系統(tǒng)業(yè)務上需要使用到的環(huán)衛(wèi)要素，主要包括點、線、面三種類型的數據，如生活垃圾收運點、收運路線、作業(yè)區(qū)域等業(yè)務應用所需要的基礎數據，一般通過系統(tǒng)開發(fā)單位開發(fā)的工具（如網頁工具、APP、小程序等）進行信息的錄入。地圖供應商的基礎地圖服務中一般不包含這些數據。

2.信息化底圖邊界不準、責任不明、覆蓋不全

在實踐中，通過環(huán)衛(wèi)信息化系統(tǒng)平臺開發(fā)單位開發(fā)的工具添加的要素信息，往往難以形成邊界準確、責任明晰、覆蓋全面的環(huán)衛(wèi)信息化底圖。例如，作業(yè)路段信息的錄入，由于需要錄入系統(tǒng)的信息量大，城市管理部門一般將任務拆解，通過組織各區(qū)/街道環(huán)衛(wèi)主管部門科室的人員參與數據錄入。由于參與人數眾多，在具體操作層面，即使在統(tǒng)一標準并經過多輪培訓的情況下，在環(huán)衛(wèi)作業(yè)區(qū)域繪制過程中，仍會因地圖縮放比例不同、描點間隔距離不同等因素，導致錄入信息的準確程度存在差異。因此，作業(yè)區(qū)域邊界的準確性無法保證?；趩栴}數據計算的環(huán)衛(wèi)作業(yè)完成百分比存在較大的誤差；再例如，基于通過其他業(yè)務系統(tǒng)對接的環(huán)衛(wèi)事件信息開展整改任務時，由于邊界不準確等原因，會導致作業(yè)單位之間相互推諉，存在管理困境。在錄入環(huán)衛(wèi)要素過程中，由于涉及大量人力和財務成本投入，最終呈現的結果往往是各類要素難以全面覆蓋，且準確性較差。

（二）解決對策

1.通過開展合作，開發(fā)利用權威機構數據，建立全市環(huán)衛(wèi)責任地圖

發(fā)揮武漢市城管委的引領作用，探索新的技術路徑，尋求具備應用條件、支持環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展的權威機構的公共數據資產。通過開展合作，考慮有償使用的方式，聯合進行相關公共數據資產開發(fā)利用，形成多方共贏的局面，探索建立全市環(huán)衛(wèi)責任地圖。

2.構建邊界更準確、責任更明晰、覆蓋更全面的環(huán)衛(wèi)信息化底圖

通過開展合作、共同開發(fā)、共享數據，將各方已有的準確數據進行共享，生成適用于環(huán)衛(wèi)業(yè)務場景的地圖服務。形成全市城市道路、小區(qū)、單位等功能單元的電子圍欄圖層，構建邊界更準確、責任更明晰、覆蓋更全面的環(huán)衛(wèi)信息化底圖。對每個圖層的區(qū)、街、作業(yè)單位等責任歸屬進行明確認定，并與環(huán)衛(wèi)市場化服務合同信息、人員車輛定位、問題定位等動態(tài)數據匹配關聯，從而使日常業(yè)務數據和考核評價結果更加精準、科學。

五、智慧環(huán)衛(wèi)責任地圖的實踐

（一）梳理環(huán)衛(wèi)責任地圖業(yè)務場景

由武漢市城管委環(huán)衛(wèi)中心、武漢市城市管理技術研究中心、智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)開發(fā)單位，共同梳理了智慧環(huán)衛(wèi)地圖底圖業(yè)務場景所需要使用的公共數據和業(yè)務場景數據。形成作業(yè)路段、小區(qū)、農貿市場、綠地公園、學校、醫(yī)院等六大類涉及環(huán)衛(wèi)業(yè)務責任區(qū)域的公共數據；同時，也明確了作業(yè)主體（包括環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位、環(huán)衛(wèi)企業(yè)等）以及環(huán)衛(wèi)設施（包括生活垃圾收運點、餐廚垃圾收運點、垃圾轉運站、城鎮(zhèn)公廁、垃圾處理廠等）兩大類八項涉及環(huán)衛(wèi)業(yè)務責任區(qū)域的業(yè)務場景基礎數據。

（二）探索新的技術路徑和權威數據

通過城市管理部門多方了解，武漢市勘測設計研究院（后簡稱勘測設計院）擁有環(huán)衛(wèi)責任地圖所需要的公共數據要素。經過溝通，勘測設計院也有意愿嘗試通過開展合作，聯合進行相關公共數據資產開發(fā)利用，拓展現有數據資產的使用場景。

（三）厘清工作職責和工作事項

如表1所示，在雙方領導的協(xié)調下，經過多輪技術溝通和論證，各方明確了工作職責，并確定了技術實現方案。

（四）構建全新的全要素環(huán)衛(wèi)責任地圖

智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)基于接收到的數據要素，根據綁定關系，在環(huán)衛(wèi)責任地圖板塊開發(fā)如圖4所示的數據要素審核頁面。

由各區(qū)/街道環(huán)境衛(wèi)生主管單位相關人員登錄智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)，根據行政區(qū)劃過濾的數據權限，對作業(yè)路段的綁定關系進行審核，同時編輯添加相關業(yè)務屬性信息。如圖5所示，針對作業(yè)路段，確定其是否易積水、是否易結冰、是否易污染等。

如圖6所示，點擊地圖上某一條作業(yè)路段，頁面中心點會自動跳轉到該路段，同時，頁面右側信息欄會展示該作業(yè)路段的基本信息，并關聯展示該路段作業(yè)的環(huán)衛(wèi)企業(yè)信息、各部件面積、機械化清掃/人工保潔的最新作業(yè)信息，實現一圖總覽。

目前，通過各方的密切配合，已完成各類要素的綁定確認工作，形成了適合智慧環(huán)衛(wèi)業(yè)務場景的全要素環(huán)衛(wèi)責任地圖，實現效果如圖7所示。

如圖8所示，對接武漢城管委內其他業(yè)務平臺推送的環(huán)衛(wèi)事件/案件辦件數據，進行環(huán)衛(wèi)責任地圖落圖展示。

點擊地圖落點，可彈窗展示事件/案件詳情，詳見圖9。

六、總結與探討

在武漢市智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)地理信息庫公共數據的管理實踐工作中，通過與勘測設計院的地圖數據治理平臺實現數據共享，我們搭建了全新的全要素環(huán)衛(wèi)責任地圖。按照“先局部試點、后全面推廣”“先覆蓋城市道路、后輻射功能單元”“先建立靜態(tài)責任體系、后整合動態(tài)業(yè)務數據”的指導原則，重新構筑了邊界更準確、責任更明晰、區(qū)域全覆蓋的環(huán)衛(wèi)信息化管理底層地圖架構。我們對武漢市全市9000余條城市道路精準劃定保潔責任區(qū)域，明確區(qū)、街歸屬和環(huán)衛(wèi)管理責任單位，并與道路基本信息、人員車輛定位、道路周邊環(huán)衛(wèi)設施、三方和馬路辦公問題點位等業(yè)務數據有機融合，形成邊界更準確、責任更明晰、覆蓋更全面、評價更精準的“環(huán)衛(wèi)管理一張圖”。下一步，我們將提高數據采集質量和維護效率，為深化環(huán)境衛(wèi)生精細化管理提供決策依據和技術支撐。在全面掌握精細化作業(yè)數據的基礎上，進一步提升城市環(huán)境衛(wèi)生管理水平。

環(huán)衛(wèi)責任地圖的開發(fā)和應用，穩(wěn)妥推動了數據資產的開發(fā)利用，并暢通了數據資產收益分配機制。后續(xù)計劃通過服務費形式有償使用勘測設計院地圖底圖數據，以實現一次成型、長期使用的目標。同時，通過將數據開放共享給下屬各級環(huán)境衛(wèi)生管理單位，可有效節(jié)約各級環(huán)境衛(wèi)生管理單位數據采集和數據維護的經費，提高信息的準確性。

環(huán)衛(wèi)責任地圖的探索和實踐，是“數據要素×”賦能城市精細化治理的典型應用，為堅持有效市場與有為政府相結合、堅持創(chuàng)新方式與試點先行相結合，提供了可供借鑒的實現路徑。

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\"Data Element ×\" Empowers Urban Refined Governance——A Case Study of

the Application of Sanitation Responsibility Mapping

in Wuhan's Smart Sanitation

Yu Changjiang， Shen Zhenping

（Vortex Information Technology Corp. Ltd，Suzhou， Suzhou 215123， China;

Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

Abstract： With the rapid development of technology， the role of data elements in empowering urban fine-grained governance is becoming increasingly evident. The massive data elements bring convenience to urban management departments， but also present some new problems that need to be solved. In recent years， smart waste management information systems have gradually become a necessary tool for daily management of urban and rural sanitation departments. Smart waste management platforms are usually based on public GIS maps to realize the functions of basic information display， operation and assessment， and statistical analysis. However， these maps generally lack specialized management elements for the sanitation industry. In practice， city management departments at all levels generally lack complete and accurate basic information， making it difficult to establish authoritative evaluation benchmarks. How to innovate through technology pathways， cooperate with authoritative institutions to develop and share their public data assets， build a more accurate， clearer， and regionally comprehensive underlying map architecture， and achieve accurate and authoritative evaluation benchmarks， is a problem that data elements need to solve to empower urban fine-grained governance and deepen intelligent applications. Through the development of the smart waste management system in Wuhan， practice and exploration have been carried out with the Geological Survey and Design Institute to promote the cooperative development and utilization of their data assets， forming a waste management responsibility map， providing accurate evaluation benchmarks for business segments， and verifying the specific methods and steps of practice and exploration.

Key words： data elements ×; use of information in sanitation; smart sanitation; GIS application; sanitation management elements; sanitation responsibility map; data assets

■責任編輯：許" 丹