摘要：在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和全面深化改革的背景下，城市更新制度構(gòu)建進(jìn)入加速期，中央政府指引和地方政府探索的協(xié)同關(guān)系進(jìn)入關(guān)鍵的新階段。本文通過比較典型發(fā)達(dá)國(guó)家的共性經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)城鎮(zhèn)化的特殊前提，提出中國(guó)城市更新制度建構(gòu)的關(guān)鍵在于平衡全國(guó)，統(tǒng)籌與地方的差異，重視地方適應(yīng)性創(chuàng)新，探索在制度建構(gòu)中的價(jià)值。進(jìn)而提出基于公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和混合性項(xiàng)目四種基本類型，推動(dòng)多元化中央政策指引和地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的整合與互鑒。最后以深圳三十年城市更新制度構(gòu)建中的央地協(xié)同經(jīng)驗(yàn)為例，探討了圍繞規(guī)劃引領(lǐng)、行政協(xié)同、政策迭代和市場(chǎng)運(yùn)作構(gòu)建可持續(xù)更新的可操作路徑，進(jìn)而建議廣泛促進(jìn)央地良性互動(dòng)，推動(dòng)全國(guó)進(jìn)一步全面深化改革，實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化治理。

關(guān)鍵詞：城市更新；制度演進(jìn)；央地協(xié)同；地方探索；深圳經(jīng)驗(yàn)

Abstract： Amid China’s shift in development paradigms and deepening of reforms， the construction of urban regeneration institutions has entered an accelerating phase， where the collaboration between central government guidance and local government exploration becomes crucial. By comparing the shared experiences of typical developed countries with the unique premises of China's urbanization， it is proposed that the key to constructing China's urban regeneration institutions lies in balancing national coordination with local diversity， and emphasizes the value of local adaptive innovation in institutional building. It further proposes integrating and learning from diverse central policy guidance and local practical experiences based on four basic types： public welfare projects， quasi-public welfare projects， commercial projects， and mixed projects. Finally， taking the thirty years of central-local collaboration in Shenzhen's urban regeneration institutional construction as an example， the paper discusses the operable paths for building sustainable regeneration institutions around planning leadership， administrative collaboration， policy iteration， and market operation. It thereby suggests broadly fostering positive central-local interactions to propel nationwide comprehensive reforms and achieve modern urban governance.

Keywords： Urban regeneration; Institutional evolution; Central-local collaboration; Local exploration; Shenzhen Experience

1.引言

2020年以來，我國(guó)中央層面基于多年政策儲(chǔ)備，加快發(fā)力推進(jìn)城市更新，頒布出臺(tái)的指導(dǎo)意見涵蓋居住、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、社區(qū)治理等多個(gè)細(xì)分領(lǐng)域。地方政府經(jīng)過前期多年的探索，普遍通過推動(dòng)城市更新工作取得了收儲(chǔ)土地、改善產(chǎn)業(yè)、民生和環(huán)境的進(jìn)展（表 1），初步取得了在規(guī)劃、政策和管理等方面的城市更新制度進(jìn)步。但當(dāng)前面對(duì)下階段城市更新工作，地方政府也普遍遇到資金方面的困難和實(shí)操方面的困惑。例如，財(cái)政“過緊日子”背景下，項(xiàng)目投資從何來，又能否為各方取得持續(xù)收益？前一階段探索的本地操作經(jīng)驗(yàn)是否都要轉(zhuǎn)向全國(guó)統(tǒng)一？中央各類城市更新指導(dǎo)意見的工作要求、配套政策之間如何協(xié)調(diào)？如何從整體上理解中央的政策要求，地方適應(yīng)性探索空間，實(shí)現(xiàn)央地協(xié)同下的可持續(xù)城市更新制度建構(gòu)，已經(jīng)成為當(dāng)前全國(guó)城市更新制度建構(gòu)中面臨的迫切議題。

后文將首先結(jié)合典型發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，探討中國(guó)城市更新制度建構(gòu)的特殊條件，闡釋其歷史過程，并論述城市更新制度建構(gòu)央地協(xié)同的普遍規(guī)律和地方實(shí)踐探索的重要價(jià)值；進(jìn)而從城市更新實(shí)踐項(xiàng)目的基本類型出發(fā)，提出一種對(duì)多元的政策路徑和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的梳理整合思路；最后基于對(duì)深圳城市更新制度的探索和國(guó)家部委赴地方調(diào)研的動(dòng)向，探討如何走向央地協(xié)同的制度建構(gòu)和可持續(xù)的城市更新。

2." 脈絡(luò)：大國(guó)治理視角下的制度演進(jìn)

城市更新在全球都是高度政策性和在地化的治理工作，通過歸納全球各國(guó)在城市更新制度建構(gòu)中的“央地協(xié)同”一般規(guī)律，有助于理解中國(guó)這樣的大國(guó)在制度建構(gòu)上的特殊挑戰(zhàn)、發(fā)展歷程和應(yīng)對(duì)思路。

2.1 發(fā)達(dá)國(guó)家城市治理中“央地分工”的一般規(guī)律

德國(guó)、英國(guó)、日本等城鎮(zhèn)化過程早于中國(guó)的發(fā)達(dá)國(guó)家，城市治理中的“央地協(xié)同”關(guān)系已經(jīng)基本穩(wěn)定和清晰，同時(shí)能體現(xiàn)出不同法律體系和治理文化下的異同。以下從政策法規(guī)、公共資金投入、更新管理部門設(shè)置等方面進(jìn)行對(duì)比總結(jié)。

德國(guó)通過中央立法穩(wěn)定城市更新基本框架，而地方負(fù)責(zé)制定計(jì)劃、規(guī)劃與配套政策法規(guī)（圖 1）。作為采用大陸法系的代表，德國(guó)聯(lián)邦層面1987年頒布的“聯(lián)邦建設(shè)法典”作為主干法，直接規(guī)定了城市更新的戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)方向、參與城市更新各主體的權(quán)利義務(wù)、政府公共資金投入和項(xiàng)目審查規(guī)則等內(nèi)容，為全國(guó)城市更新建立了長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度框架。而地方對(duì)實(shí)施層面有主要權(quán)限，包括制定項(xiàng)目計(jì)劃、規(guī)劃，以及制定用途管制、資金使用等項(xiàng)目實(shí)施層面的政策細(xì)則。聯(lián)邦和城市兩級(jí)政府在戰(zhàn)略和實(shí)施兩個(gè)層面扮演關(guān)鍵性角色，州政府作為中間層面主要是配套資金、監(jiān)督審查下層政府的公共資金使用情況。中央、州、城市三級(jí)政府平均承擔(dān)對(duì)城市更新項(xiàng)目的資助額度，但總計(jì)不超過項(xiàng)目總投資的30% [1]。

相較而言，英國(guó)在中央層面的立法和政策更分散，城市更新治理權(quán)限也更下沉，充分激勵(lì)企業(yè)和社區(qū)主導(dǎo)項(xiàng)目的申報(bào)與實(shí)施（圖 2）。作為海洋法系的代表，英國(guó)全國(guó)層面的城市更新立法并非采取“主干法-配套法”的主次結(jié)構(gòu)，平行法律之間的爭(zhēng)議需要參考高法判例在具體司法環(huán)節(jié)中解決。2010年以后，在中央政府試圖刺激城市更新實(shí)施的大背景下，各時(shí)期執(zhí)政黨累計(jì)制定有效的城市更新資助政策多達(dá)20余種。由于政策體系過于龐雜，中央和地方都認(rèn)為難以實(shí)施和評(píng)估，目前已經(jīng)將簡(jiǎn)化政策列入改革議程[2]。地方層面對(duì)城市更新實(shí)施有很大的自主權(quán)，尤其是充分賦權(quán)地方企業(yè)合作組織（LEP）、社區(qū)組織和城市開發(fā)公司（UDC）等多種主體編制規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目[3]。中央政府提供的各類資助對(duì)撬動(dòng)地方各類實(shí)施主體投資起到重要作用。

日本作為東亞后發(fā)國(guó)家，綜合了先發(fā)國(guó)家的制度特點(diǎn)，嘗試在中央立法的穩(wěn)定性和地方執(zhí)行的靈活性之間保持平衡（圖 3）。中央政府對(duì)土地區(qū)劃整理、都市再開發(fā)、都市再生等不同類型的城市更新分別進(jìn)行立法，但中央各類法律與下級(jí)地方法令之間有較穩(wěn)定的主次傳導(dǎo)關(guān)系。各級(jí)地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況，細(xì)化配套地方法令，進(jìn)而授權(quán)實(shí)施主體編制市街地再開發(fā)事業(yè)和詳細(xì)計(jì)劃，具體化開展城市更新。中央政府聚焦重大公共項(xiàng)目提供資助，而市場(chǎng)主體仍然是主要的項(xiàng)目資金來源[4]。

盡管各國(guó)在城鎮(zhèn)化歷程的先后、政治和法律制度等方面具有顯著差異，但城市更新的“央地協(xié)同”存在一般規(guī)律：中央政府可通過推動(dòng)立法規(guī)定城市更新各主體的權(quán)利義務(wù)，以及通過制定政策提出戰(zhàn)略性方向和資源支持；地方政府則保留了制定計(jì)劃、規(guī)劃和政策細(xì)則，以及統(tǒng)籌各類主體和資源來實(shí)施城市更新的權(quán)限（圖 4）。中央、地方兩級(jí)政府角色不同但同樣重要，既要求地方在實(shí)施角度積極創(chuàng)新，也要求中央在戰(zhàn)略角度提供穩(wěn)定、清晰的規(guī)則框架。

2.2" 中國(guó)城市更新制度建構(gòu)的特殊前提與演進(jìn)歷程

我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型和制度改革的關(guān)鍵探索期，具體體現(xiàn)在城市更新在全國(guó)層面尚無(wú)專項(xiàng)立法，地方制度和實(shí)踐探索也相對(duì)多元和多變。因此，在我國(guó)當(dāng)前的語(yǔ)境下探討城市更新制度的建構(gòu)需要考慮更加復(fù)雜的前提，才能理解其歷程和方向。

大國(guó)復(fù)雜性，是探討中國(guó)城市更新制度建構(gòu)的基本前提。我國(guó)的人口、經(jīng)濟(jì)、領(lǐng)土總規(guī)模均居于全球前列，有著較大的國(guó)家體量。同時(shí)，考慮到國(guó)家內(nèi)部區(qū)域發(fā)展的不平衡、城市發(fā)展階段存在差異、城鄉(xiāng)土地二元制度下的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)問題（圖 5），以及中央-省-市-縣（區(qū)）-街（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）五級(jí)政府高度同步的行政體系等特征，都會(huì)加大我國(guó)央地之間城市更新政策制定、執(zhí)行和反饋的難度。

再?gòu)臅r(shí)間維度看，快速城鎮(zhèn)化，又成為探討中國(guó)城市更新制度建構(gòu)的歷史前提。中國(guó)城鎮(zhèn)化率從30%到66.2%只用了40年，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化已整體進(jìn)入降速、提質(zhì)階段（圖 6）；其中一些城市和地區(qū)早在2000年以后進(jìn)入存量建設(shè)時(shí)期，各地的發(fā)展階段和步調(diào)差異較大。這要求國(guó)家和社會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)完成從局部實(shí)踐到整體制度構(gòu)建的各項(xiàng)準(zhǔn)備。

在這兩大前提下，我國(guó)過去二十年在央地互動(dòng)中漸進(jìn)式地推進(jìn)了城市更新制度的建構(gòu)。

首先是局部試點(diǎn)階段。國(guó)家自2000年起支持以長(zhǎng)三角地區(qū)、北方地區(qū)以及珠三角地區(qū)等三個(gè)區(qū)域?yàn)榇淼膽?zhàn)略性試點(diǎn)，分別探索科學(xué)發(fā)展觀下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌更新、資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型和棚戶區(qū)改造，以及圍繞土地瑕疵產(chǎn)權(quán)處置與市場(chǎng)化更新機(jī)制的“三舊”改造。通過中央放權(quán)，從典型地方、典型問題入手，開展創(chuàng)新探索，為全國(guó)存量發(fā)展快速積累樣本經(jīng)驗(yàn)。

然后是政策校驗(yàn)階段。經(jīng)過5-10年的地方實(shí)踐，中央開始對(duì)地方可行經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行校驗(yàn)、整合與推廣，將地區(qū)實(shí)踐轉(zhuǎn)化為按更新對(duì)象、更新目標(biāo)分類的政策經(jīng)驗(yàn)，并且由中央政府發(fā)文，從2009年起陸續(xù)向全國(guó)推廣棚戶區(qū)改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城市雙修等各類探索。

當(dāng)前，央地協(xié)同進(jìn)入新階段。十四五時(shí)期，實(shí)施城市更新行動(dòng)被寫入頂層政策文件，首次在全國(guó)尺度形成了涵蓋老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等各類存量片區(qū)功能的綜合性政策概念。在此頂層綱領(lǐng)之下，央地協(xié)同進(jìn)入了新階段，這也是我國(guó)中央發(fā)布各類政策意見，指導(dǎo)地方開展城市更新探索最密集、最系統(tǒng)的一個(gè)階段[5]。

面向新時(shí)期，在城市更新制度建構(gòu)中平衡好全國(guó)的“統(tǒng)籌”與地方的“差異”變得更加重要。2024年7月中央發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指明新時(shí)期發(fā)展格局的一系列結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變：我國(guó)的城鎮(zhèn)化將從人口自然增長(zhǎng)率較高，勞動(dòng)年齡人口基數(shù)大的背景下各地齊頭并進(jìn)的城鎮(zhèn)化，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詰?yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，以及促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域人口合理集聚、有序流動(dòng)。在人口向一部分活力更強(qiáng)的城市集中的背后，完善產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)梯度有序轉(zhuǎn)移的協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)轉(zhuǎn)出地和承接地利益共享，實(shí)現(xiàn)符合各地比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)資源重新配置。進(jìn)而，健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度、增加地方自主財(cái)力、擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限、提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配等一系列制度應(yīng)運(yùn)而生。在充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的前提下，在更好發(fā)揮政府作用的大原則下，勢(shì)必出現(xiàn)更加差異化的城市發(fā)展和治理方式。在這樣的局面下，要構(gòu)建可持續(xù)的城市更新制度，就必須妥善處理好大國(guó)治理中的地區(qū)差異和多元路徑問題。

3." 多元：我國(guó)地方實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)互鑒

鑒于我國(guó)城市更新治理的復(fù)雜性，觀察、整理地方這些年各類城市更新探索取得的經(jīng)驗(yàn)尤為重要，是新時(shí)期制度建設(shè)應(yīng)該尊重的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在我國(guó)當(dāng)前的制度語(yǔ)境下，城市更新地方適應(yīng)性創(chuàng)新探索有兩個(gè)參照系：一是縱向整合落實(shí)國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃制度和城市更新的一系列行動(dòng)指引，二是橫向吸收借鑒全國(guó)各地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合本地實(shí)際開展適應(yīng)性探索（圖 7）。

面對(duì)復(fù)雜多元的政策條線和實(shí)踐積累，本文提出用實(shí)踐項(xiàng)目的四種基本類型歸納各種中央指引和地方探索的思路，具體包括：政府投資為主的公益性項(xiàng)目、鼓勵(lì)社會(huì)投資加政府財(cái)政補(bǔ)貼差額的準(zhǔn)公益項(xiàng)目、以社會(huì)投資為主的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以及綜合以上幾種類型的混合性項(xiàng)目（圖 8）。一方面，既有的城市更新政策或?qū)嵺`通?？梢詫?duì)應(yīng)到其中一類或幾類，可以化繁為簡(jiǎn)；另一方面，對(duì)一個(gè)完整的城市有機(jī)體來說，厘清類型既可為各類項(xiàng)目匹配合適的主體和模式，也可以有的放矢地推動(dòng)多種更新項(xiàng)目的協(xié)同，整體統(tǒng)籌推動(dòng)城市更新。

以下通過例舉近年的城市更新政策如何發(fā)展為多元的地方實(shí)踐，說明實(shí)施同類項(xiàng)目的基本原則和制度支撐，以及不同地區(qū)、不同能級(jí)的城市如何演變出差異化的做法。

3.1" 公益性項(xiàng)目：突出政府統(tǒng)籌能力

公益性項(xiàng)目通常包括為實(shí)施規(guī)劃進(jìn)行的土地收儲(chǔ)和一級(jí)開發(fā)、使用者不付費(fèi)的公共設(shè)施等。由于此類項(xiàng)目的正外部性難以充分轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益，通常需要政府在投資和項(xiàng)目實(shí)施上進(jìn)行支撐。同時(shí)，視地方發(fā)展重點(diǎn)和政府財(cái)政條件，需要政府盡可能撬動(dòng)社會(huì)投資，并將各方力量整合到公益性事業(yè)的實(shí)現(xiàn)中來，這對(duì)地方政府統(tǒng)籌治理能力是很大的考驗(yàn)。

1）深圳茅洲河治理與燕羅整街統(tǒng)籌

茅洲河流域位于深圳和東莞交界處，屬于典型的快速城鎮(zhèn)化區(qū)域，有大量違規(guī)占地建設(shè)的低效工業(yè)占據(jù)生態(tài)空間（圖 9）。由于涉及公共利益和大范圍的用地重構(gòu)，市區(qū)兩級(jí)政府整合了土地整備、城市更新等多種政策工具，在36平方公里的燕羅街道范圍內(nèi)統(tǒng)籌改造，不僅實(shí)現(xiàn)近1平方公里生態(tài)廊道復(fù)綠，而且形成北產(chǎn)南城、臨水而居的用地格局，還儲(chǔ)備了12平方公里的科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。

2）江西浮梁縣藝術(shù)賦能鄉(xiāng)村振興

江西浮梁縣人口僅28萬(wàn)人，歷史與生態(tài)資源優(yōu)渥，但交通不便、經(jīng)濟(jì)落后。當(dāng)?shù)卣ㄟ^引入國(guó)際“大地藝術(shù)節(jié)”打造浮梁IP，堅(jiān)持“運(yùn)營(yíng)前置”思維，開創(chuàng)性地提出“鄉(xiāng)創(chuàng)特派員”制度，通過遴選掌握鄉(xiāng)村創(chuàng)新發(fā)展理念的社會(huì)力量，聯(lián)合協(xié)助村集體合作成立運(yùn)營(yíng)實(shí)體，同時(shí)推進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村振興工作（圖 10）。

3.2" 準(zhǔn)公益性項(xiàng)目：建立長(zhǎng)效的公私合作關(guān)系

準(zhǔn)公益項(xiàng)目通常包括使用者付費(fèi)的公共設(shè)施、有益于地方發(fā)展或民生保障的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目等。雖然此類項(xiàng)目能產(chǎn)生持續(xù)收益，但是不能完全覆蓋其經(jīng)營(yíng)平衡，因此通常采取鼓勵(lì)社會(huì)投資、政府財(cái)政補(bǔ)貼差額的方式來實(shí)施。此類項(xiàng)目重在探索各類主體的權(quán)責(zé)邊界與收益分配機(jī)制，建立長(zhǎng)效、可持續(xù)的公私合作關(guān)系。

1）深圳后海體育中心的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)

深圳2011年為承辦大運(yùn)會(huì)建設(shè)深圳后海體育中心，在規(guī)劃之初引入華潤(rùn)集團(tuán)，其結(jié)合后續(xù)使用進(jìn)行場(chǎng)館的設(shè)計(jì)建設(shè)，并負(fù)責(zé)把場(chǎng)館及周邊區(qū)域一同建設(shè)、運(yùn)營(yíng)起來；這樣做一方面使公眾獲得了高質(zhì)量的公共服務(wù)，另一方面也讓項(xiàng)目自身取得了客觀的運(yùn)營(yíng)收益（圖 11）。

2）十堰“幸福顧家”舊工業(yè)宿舍區(qū)改造

湖北十堰這樣約300萬(wàn)人口的大城市，在中國(guó)很普遍：早期建設(shè)的工人新村住宅面臨物質(zhì)老化、人口老齡化、配套缺乏等問題。自2023年起，該項(xiàng)目采用了“向上爭(zhēng)取一點(diǎn)+運(yùn)營(yíng)企業(yè)投入一點(diǎn)+社會(huì)化融資一點(diǎn)+受益居民出資一點(diǎn)”的“四個(gè)一點(diǎn)”模式，提升老舊住區(qū)空間環(huán)境質(zhì)量和生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值；此外，運(yùn)營(yíng)公司在保證7%利潤(rùn)率的前提下，預(yù)計(jì)每年可使用96萬(wàn)元利潤(rùn)反哺片區(qū)（圖 12）。

3.3" 經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目：鼓勵(lì)自主更新與長(zhǎng)效經(jīng)營(yíng)

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目通常包括產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、住宅等經(jīng)營(yíng)性用地產(chǎn)權(quán)內(nèi)的更新改造，原則上應(yīng)以社會(huì)投資為主，鼓勵(lì)廣大不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人自主更新與長(zhǎng)效經(jīng)營(yíng)，其背后也離不開政府政策和行政的引導(dǎo)。

1）深圳、石獅兩地的舊工業(yè)區(qū)功能轉(zhuǎn)變

兩個(gè)不同規(guī)模的城市，在不同歷史時(shí)期，為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，各自制定政策允許舊工業(yè)用房在不轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)的前提下，自主更新商業(yè)功能。上世紀(jì)90年代初，深圳核心區(qū)制造業(yè)外遷，華強(qiáng)北地區(qū)面臨工業(yè)轉(zhuǎn)商業(yè)的產(chǎn)業(yè)用途轉(zhuǎn)型。1994年政府組織編制《上步片區(qū)調(diào)整規(guī)劃》，允許工業(yè)廠房補(bǔ)繳1-5年地價(jià)后實(shí)行功能轉(zhuǎn)變，并由政府投資改善環(huán)境配套，造就了“中國(guó)電子第一街”。 當(dāng)前，深圳規(guī)劃院受福建石獅市委托，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求，為當(dāng)?shù)刂贫óa(chǎn)業(yè)和空間更新政策，將低效工業(yè)廠房盤活轉(zhuǎn)型跨境電商。政策的初衷都是響應(yīng)和激活市場(chǎng)主體的能動(dòng)性（圖 13 ）。

2）深圳南頭古城城中村有機(jī)更新

當(dāng)前大力推進(jìn)的城中村改造，同樣可以采用自主更新、長(zhǎng)效經(jīng)營(yíng)的模式。南頭古城原是深圳的一個(gè)城中村，既包含大量私宅，也包含部分歷史文化遺產(chǎn)，因而采取了分階段、多模式的有機(jī)更新方法。在更新改造階段，政府主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施改造、歷史文化保護(hù)方面的資金投入，引入市場(chǎng)主體開展規(guī)劃、設(shè)計(jì)和施工代建。在運(yùn)營(yíng)的一期階段，通過市場(chǎng)主體與村集體股份公司、地方國(guó)企三方合資成立運(yùn)營(yíng)公司，進(jìn)行“十字主街”的運(yùn)營(yíng)和活化。目前運(yùn)營(yíng)進(jìn)入二期階段，更多的村民、商戶、民非組織自主加入到更新進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)了共建共治共享，代表更新的接力棒逐漸從外來的政府、市場(chǎng)主體傳導(dǎo)至不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人（圖 14）。

3.4 混合性項(xiàng)目：制度引領(lǐng)下的多元主體協(xié)作

近年來，越來越多的城市更新強(qiáng)調(diào)“片區(qū)統(tǒng)籌”，也就是在一個(gè)項(xiàng)目中包含多個(gè)不同類型和實(shí)施主體，將土地的一二三級(jí)開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，或者是同時(shí)銜接中央多種政策的指引。推動(dòng)這種復(fù)雜的城市更新，需要地方建立一套兼容性的城市更新制度，引領(lǐng)多元主體協(xié)作努力。

1）深圳低效用地盤整及非核心功能用地調(diào)整

深圳最新一輪的低效用地再開發(fā)工作嘗試將中央的試點(diǎn)要求與地方既有政策做整合創(chuàng)新。在全市摸底并形成10類廣義的低效用地，并把每一類低效用地銜接到適用的實(shí)施路徑上（表 2）。在項(xiàng)目開展過程中，如遇到難以通過既有政策走通的情況，則針對(duì)性地進(jìn)行政策的創(chuàng)新探索，從而讓各種資源共同參與到城市更新中來。

通過持續(xù)觀察地方的適應(yīng)性實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)城市更新的類型和做法是豐富的，而且在不同的城市地區(qū)有無(wú)窮的變化。新時(shí)期的城市更新制度建設(shè)既不是“一刀切”，也不是“各自為政”，而是要求地方積極探索創(chuàng)新與中央宏觀政策指引形成良性互動(dòng)，基于各地已具有充分實(shí)踐檢驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)，在制度建設(shè)中平衡好共性與差異是下一步工作的重點(diǎn)。

4." 方向：央地協(xié)同的可持續(xù)更新

央地協(xié)同的主題實(shí)際上貫穿了深圳城市更新實(shí)踐和制度發(fā)展全程，因此，回顧深圳城市更新制度探索有助于闡釋一套持續(xù)演進(jìn)的城市更新制度如何將中央指引與地方實(shí)際相結(jié)合，并調(diào)動(dòng)多方力量推動(dòng)實(shí)施，這也從整體上為新時(shí)期央地良性互動(dòng)提供了參考。

4.1 深圳央地協(xié)同的可持續(xù)更新探索

90年代，深圳積極在原特區(qū)內(nèi)探索城中村的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制、舊工業(yè)區(qū)改造更新，但因缺乏依據(jù)和共識(shí)，走通的只是個(gè)案。2009年后，在部省合作“三舊”改造試點(diǎn)政策框架下，深圳快速圍繞《城市更新辦法》、城市更新單元構(gòu)建制度規(guī)則，終于走通一條可行的城市更新路徑。2016年起，深圳“十三五”規(guī)劃對(duì)發(fā)展模式進(jìn)行檢討和完善，持續(xù)探索高質(zhì)量、可持續(xù)的城市更新政策法規(guī)和實(shí)踐模式，正好契合2018年以來中央高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的新使命。在過去三十年的發(fā)展歷程中，深圳應(yīng)對(duì)不同發(fā)展階段的城市問題和挑戰(zhàn)，積極、持續(xù)地進(jìn)行城市更新制度探索；而中央部省合作“三舊”改造試點(diǎn)框架，以及新時(shí)期中央賦予先行示范區(qū)定位和各類政策指引，又在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上推動(dòng)和支持了深圳進(jìn)行制度創(chuàng)新迭代，邁向更加高質(zhì)量、可持續(xù)的城市更新。

跨越不同的發(fā)展階段和政策階段，深圳的地方探索沉淀了四個(gè)基本制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)不同地區(qū)有一定的借鑒價(jià)值。

規(guī)劃引領(lǐng)方面，深圳形成了一套整合國(guó)土空間規(guī)劃法定性與五年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施性的更新規(guī)劃體系（圖 15）。這套城市更新規(guī)劃體系各環(huán)節(jié)的運(yùn)作邏輯環(huán)環(huán)相扣：通過編制各類中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)中央各類行動(dòng)指引，對(duì)接市國(guó)控總規(guī)要求；通過發(fā)改部門與更新主管部門共同編制的城市更新五年規(guī)劃協(xié)調(diào)各部門、各層級(jí)政府的更新整備行動(dòng)安排，最終形成可分解、可考核的實(shí)施目標(biāo)；最后以包含法定圖則和各類規(guī)劃實(shí)施方案的兩層次詳細(xì)規(guī)劃的剛、彈性配合，保障規(guī)劃要求可管控，更新項(xiàng)目可實(shí)施。

行政協(xié)同方面，深圳根據(jù)城市發(fā)展各階段的實(shí)際需求，調(diào)整行政架構(gòu)。從“三舊”改造試點(diǎn)政策起開始創(chuàng)設(shè)城市更新主管部門，全面統(tǒng)籌城市更新工作。由于當(dāng)前深圳的城市建設(shè)已進(jìn)入成熟穩(wěn)定階段，探索把“用地內(nèi)部的城市更新”和“涉及大范圍用地調(diào)整的土地整備”分到了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃和自然資源兩個(gè)部門進(jìn)行分管，同時(shí)保留了“市統(tǒng)籌、區(qū)實(shí)施”的垂直架構(gòu)，讓市級(jí)各個(gè)部門的分條管理在區(qū)層面得到整合，實(shí)現(xiàn)審批提速提效（圖 16）。

政策法規(guī)層面，深圳從實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，搭建堅(jiān)實(shí)的法治依據(jù)和有效的操作規(guī)程。從2009年的“更新辦法”，到2020年的“更新條例”，深圳陸續(xù)出臺(tái)了數(shù)百項(xiàng)涵蓋法規(guī)規(guī)章、技術(shù)指引、審批流程、項(xiàng)目管理等文件。在對(duì)政策層次的設(shè)計(jì)上秉持“金字塔結(jié)構(gòu)”（圖 17），通過下層以大量動(dòng)態(tài)調(diào)整細(xì)則、規(guī)程對(duì)接實(shí)踐，再逐步沉淀出上層較為穩(wěn)定的地方法規(guī)、規(guī)章。這樣“先探索驗(yàn)證、再謹(jǐn)慎總結(jié)”的政策制定思路值得全國(guó)各地方借鑒。

市場(chǎng)運(yùn)作層面，深圳促進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體協(xié)同融入市場(chǎng)機(jī)制。針對(duì)不同的項(xiàng)目類型和政策條件，靈活設(shè)計(jì)市場(chǎng)主體的參與階段和方式（圖 18），同時(shí)引入國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織等多種所有制市場(chǎng)主體協(xié)作參與更新，明晰權(quán)責(zé)邊界，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)。此外，資金的使用同樣需要市場(chǎng)機(jī)制，從增量時(shí)期收入與支出核算不透明的土地財(cái)政，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)短期資金配合，規(guī)范監(jiān)督程序的現(xiàn)代化投融資體制。

綜上，深圳以規(guī)劃引領(lǐng)、行政協(xié)同、政策迭代、市場(chǎng)運(yùn)作的方式回應(yīng)城市治理中的復(fù)雜系統(tǒng)和多元主體，運(yùn)用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的規(guī)劃治理思維，在實(shí)踐中適應(yīng)性、創(chuàng)造性的解決城市發(fā)展中的新問題，逐漸總結(jié)出因地制宜的城市更新制度（圖 19）。其他城市和地區(qū)未必適宜采取深圳的具體做法，但可以參考其存量治理的過程和制度演進(jìn)的底層邏輯。

4.2 央地互動(dòng)和地方探索的新動(dòng)向

近年來，深圳規(guī)劃院配合服務(wù)自然資源部對(duì)全國(guó)重點(diǎn)城市的城市更新工作開展調(diào)研跟蹤，使得中央部委層面能夠了解各地的創(chuàng)新進(jìn)展和難點(diǎn)問題，總結(jié)在不同城鎮(zhèn)化階段，以及是否有中央試點(diǎn)政策覆蓋的情況下，各地城市更新在規(guī)劃、政策、實(shí)施方面的差異。面向新時(shí)期，我們也呼吁從關(guān)注“重點(diǎn)城市”到關(guān)注“特點(diǎn)城市”，尊重和理解更廣大城市的基本特征，因地制宜地總結(jié)和推廣全國(guó)各地、各階段探索積累的政策工具和實(shí)施模式，使更多城市通過積累在地化項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步總結(jié)形成具有地方適應(yīng)性的創(chuàng)新性更新制度。

5." 結(jié)論：重視以地方適應(yīng)性創(chuàng)新探索促進(jìn)制度建構(gòu)

參照全球城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一般規(guī)律，我國(guó)已經(jīng)全面進(jìn)入城鎮(zhèn)化降速、提質(zhì)的發(fā)展階段，可持續(xù)的城市更新制度建構(gòu)已經(jīng)成為新時(shí)期進(jìn)一步全面深化改革、推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略性舉措?？紤]到大國(guó)治理的復(fù)雜性和快速城鎮(zhèn)化歷程帶來的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，平衡好中央統(tǒng)籌與地方探索是城市更新制度建構(gòu)的關(guān)鍵問題。

深圳在過去三十年的發(fā)展歷程中，通過中央政策指引與地方創(chuàng)新探索的良性互動(dòng)，有效地激發(fā)了市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，形成了一系列城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的可行經(jīng)驗(yàn)。這種中央-地方的良性互動(dòng)，對(duì)我國(guó)新時(shí)期城市更新制度完善具有積極的參考價(jià)值。一方面需要地方政府避免等待中央明確政策細(xì)節(jié)的被動(dòng)執(zhí)行思維，積極開展適應(yīng)性的城市更新制度探索創(chuàng)新，千方百計(jì)推動(dòng)城市健康可持續(xù)發(fā)展；另一方面也需要中央各部委深入調(diào)研、協(xié)同發(fā)力，建立穩(wěn)定的規(guī)則框架、戰(zhàn)略指引和資源支持，通過不斷加強(qiáng)央地之間的積極互饋，最終推動(dòng)城市更新治理方式的持續(xù)改良（圖 4）。

注釋：

1來源：基于ourworldindata.org，增加了中國(guó)2022現(xiàn)狀和2030年新型城鎮(zhèn)化預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)

2分類參考：《政府投資條例》《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》

3圖片來源：2023.縣域振興的浮梁案例：藝術(shù)鄉(xiāng)建助千年古縣重返青和綠.[Online].https：//new.qq.com/rain/a/20231003A0263200， 2024.藝術(shù)賦能鄉(xiāng)村振興 讓世界看到新浮梁——專訪浮梁縣副縣長(zhǎng)、浮梁投控集團(tuán)董事長(zhǎng)王超峰（多圖）.[Online]. https：//jxjdz.jxnews.com.cn/system/2024/01/11/020367251.shtml

4圖片來源：深圳后海中心區(qū)城市設(shè)計(jì)

5圖片來源：城市更新論壇CURF

6圖片來源：幸福福田、石獅融媒

7圖片來源：南頭古城

8圖片來源：《深圳市低效用地盤整及非核心功能用地調(diào)整規(guī)劃》（征求意見稿）

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