摘要：“十四五”期間，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍面臨多項(xiàng)挑戰(zhàn)。尤其是當(dāng)前高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速增長(zhǎng)，儲(chǔ)量豐富的海砂資源成為優(yōu)勢(shì)的備選建筑材料，合理的開(kāi)采和有效的監(jiān)管已成為保護(hù)海洋生態(tài)安全的重要一環(huán)。通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外海砂開(kāi)采和監(jiān)管現(xiàn)狀，識(shí)別出我國(guó)當(dāng)前海砂開(kāi)采尚存在缺少國(guó)家層面專項(xiàng)規(guī)劃、頻現(xiàn)無(wú)度開(kāi)采導(dǎo)致的海洋生態(tài)危害、非法盜采海砂執(zhí)法監(jiān)管挑戰(zhàn)大以及供需矛盾突出等問(wèn)題，并提出針對(duì)海砂開(kāi)采需加強(qiáng)頂層規(guī)劃與管控，深入開(kāi)展專項(xiàng)影響研究、強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法、深化海砂節(jié)約集約循環(huán)利用等建議對(duì)策，以期為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)提供支撐。

關(guān)鍵詞：海砂；監(jiān)管；規(guī)劃；專項(xiàng)調(diào)查；海洋生態(tài)

中圖分類號(hào)： X 3 7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 4） 0 6-0 1 2 0-0 8

R e s e a r c ho nC o l l a b o r a t i v eS u p e r v i s i o nT e c h n o l o g yf o rS e a S a n dM i n i n gU n d e r t h eC o n c e p t o fE c o l o g i c a l E n v i r o n m e n tP r o t e c t i o n

L I U K e，WAN GX i a o m e n g，YUY u e，WAN GX i n x i n，S UNR u i j u n，HANJ i a n b o

（ N a t i o n a lM a r i n eE n v i r o n m e n t a lM o n i t o r i n gC e n t e r，D a l i a n1 1 6 0 2 3，C h i n a）

A b s t r a c t：D u r i n gt h e1 4 t hF i v e - Y e a rP l a np e r i o d，C h i n a’sm a r i n ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n tp r o -t e c t i o ns t i l l f a c e sm u l t i p l e c h a l l e n g e s . E s p e c i a l l yu n d e r t h e c u r r e n t r a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t， t h er a p i dg r o w t ho fi n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nh a sl e dt oa b u n d a n ts e as a n dr e s o u r c e sb e i n g c o n s i d e r e da s a d v a n t a g e o u s a l t e r n a t i v e c o n s t r u c t i o nm a t e r i a l s . R a t i o n a l e x p l o i t a t i o na n de f f e c t i v e s u p e r v i s i o nh a v eb e c o m ec r u c i a l a s p e c t so fp r o t e c t i n gm a r i n ee c o l o g i c a l s a f e t y . T h i ss t u d yc o m -p r e h e n s i v e l yr e v i e w s t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fs e as a n dm i n i n ga n dr e g u l a t i o nb o t hd o m e s t i c a l l y a n d i n t e r n a t i o n a l l y， i d e n t i f i e s i s s u e s i nC h i n a’s c u r r e n t s e a s a n dm i n i n g，s u c ha s t h e l a c ko f s p e -c i a l i z e dn a t i o n a lp l a n n i n g，f r e q u e n te c o l o g i c a lh a z a r d sc a u s e db ye x c e s s i v em i n i n g，s i g n i f i c a n t c h a l l e n g e s i nl a we n f o r c e m e n ta g a i n s ti l l e g a ls e as a n d m i n i n g，a n dp r o m i n e n ts u p p l y - d e m a n d c o n t r a d i c t i o n s . T h i ss t u d yp r o p o s e sv a r i o u ss t r a t e g i e sa n ds u g g e s t i o n s f o rs e as a n dm i n i n g，i n -c l u d i n gs t r e n g t h e n i n gt o p - l e v e lp l a n n i n ga n dc o n t r o l，c o n d u c t i n gi n - d e p t hi m p a c ts t u d i e s，e n -h a n c i n gc o o r d i n a t e ds u p e r v i s i o na n d l a we n f o r c e m e n t，a n dp r o m o t i n ge f f i c i e n t a n dc i r c u l a ru t i l i -z a t i o no f s e as a n d . T h e s e r e c o mm e n d a t i o n sa i m e dt os u p p o r t t h e r e a l i z a t i o no fh i g h - q u a l i t ye c o -n o m i cd e v e l o p m e n t a n dh i g h - l e v e l e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n .

K e y w o r d s：S e as a n d，S u p e r v i s i o n，P l a n n i n g，S p e c i a l i n v e s t i g a t i o n，M a r i n ee c o l o g y

0 引言

在全球城市化、人口增長(zhǎng)和氣候變化等因素推動(dòng)下，砂石作為工程建設(shè)中最基本且不可或缺的建筑材料，其使用量在過(guò)去2 0年增加了兩倍，估計(jì)年均達(dá)4 0 0億～5 0 0億t，到2 0 3 0年，全球總需求可能會(huì)上升到6 0 0億t[ 1]。我國(guó)在“適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資”的導(dǎo)向下，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更相繼按下“快進(jìn)鍵”，已然成為后疫情時(shí)期經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的“壓艙石”。2 0 1 9年聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UN E P）發(fā)布的《砂子與可持續(xù)：尋找全球砂子資源環(huán)境治理新方案》提到“從總量來(lái)說(shuō)，砂子是世界上開(kāi)采和交易量最大的資源之一，但是在許多地區(qū)，采砂活動(dòng)卻是監(jiān)管最缺位的人類活動(dòng)之一”。

海砂作為重要的砂石資源，是僅次于石油天然氣的第二大海洋礦產(chǎn)資源，可用于工程建設(shè)、填海造地和沙灘修復(fù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。在河砂資源枯竭、傳統(tǒng)用砂短缺的背景下，我國(guó)海砂開(kāi)采需求激增，全國(guó)海砂盜采整體呈上升趨勢(shì)。由于海砂監(jiān)管方面的漏洞與疏忽，導(dǎo)致過(guò)量、非法海砂開(kāi)采對(duì)海岸線、岸灘、海洋水動(dòng)力、海底地形等的潛在壓力也隨之凸顯[ 2-4]。岸線資源具有重要的生態(tài)功能和資源價(jià)值，其保護(hù)修復(fù)作為《重點(diǎn)海域綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》主要目標(biāo)之一，也是遏制海洋生態(tài)退化趨勢(shì)、降低高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)對(duì)海岸帶地區(qū)干擾的重要路徑[ 5]。

“十四五”期間，我國(guó)亟須借鑒國(guó)外海砂開(kāi)采監(jiān)管理念與先進(jìn)技術(shù)，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)。因此，本文對(duì)國(guó)內(nèi)外海砂開(kāi)采與監(jiān)督管理現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)分析，指出當(dāng)前我國(guó)海砂開(kāi)采存在的突出問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出了對(duì)策建議，可為管理部門和研究者提供決策參考。

1 國(guó)外海砂開(kāi)采及監(jiān)督管理現(xiàn)狀

1.1 開(kāi)采現(xiàn)狀

從國(guó)際海砂開(kāi)采現(xiàn)狀方面來(lái)看，近年來(lái)，相關(guān)國(guó)際組織、區(qū)域或國(guó)家持續(xù)關(guān)注海砂開(kāi)采量和許可開(kāi)采范圍。國(guó)際海洋考察理事會(huì)（ I C E S）數(shù)據(jù)顯示， 2 0 0 8—2 0 1 9年?yáng)|北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約（《O S -P A R公約》）和赫爾辛基公約（《HE L C OM公約》）所轄區(qū)域海砂開(kāi)采量為0. 5億～1. 7億m3，年均開(kāi)采量約為0. 9億m3，歐盟2 0 1 8年海砂開(kāi)采量約為0.6億t[ 6]；此外，兩項(xiàng)公約下各締約國(guó)許可開(kāi)采區(qū)域面積差異較大，英國(guó)許可開(kāi)采面積最大， 2 0 1 8年約為11 0 2k m2（表1） ，其海砂開(kāi)采量可滿足中國(guó)約2 0%的砂石需求，且預(yù)計(jì)未來(lái)需求仍將不斷增加[ 7]。

世界自然基金會(huì)（WWF）和國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（ I U C N）數(shù)據(jù)顯示，在砂石巨大需求的驅(qū)動(dòng)下，全球約7 0個(gè)國(guó)家存在非法采砂現(xiàn)象，尤其是印度、肯尼亞等發(fā)展中國(guó)家，海砂過(guò)度開(kāi)采已導(dǎo)致全球約7 5%的海灘枯竭[ 8-9]。聯(lián)合國(guó)環(huán)境署的一項(xiàng)調(diào)查研究顯示，非法采砂已造成薩非和索維拉的海灘變成巖石景觀。同時(shí)，由于監(jiān)管的缺失導(dǎo)致摩洛哥北部的阿西拉海灘遭到嚴(yán)重侵蝕[ 1 0-1 1]。除此之外，不合理的海砂開(kāi)采產(chǎn)生的跨界影響也逐漸凸顯，老撾、泰國(guó)和柬埔寨的采砂活動(dòng)導(dǎo)致了越南三角洲的侵蝕，新加坡的填海造地項(xiàng)目對(duì)砂石的需求也引發(fā)了柬埔寨和越南采砂的增加[ 1， 8]。

1.2 國(guó)際海砂開(kāi)采監(jiān)管現(xiàn)狀

從國(guó)際海砂開(kāi)采監(jiān)管方面來(lái)看，基于減小海砂開(kāi)采對(duì)海洋環(huán)境影響、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開(kāi)采的原則，韓國(guó)、荷蘭和英國(guó)等國(guó)家針對(duì)海砂開(kāi)采已構(gòu)建相對(duì)健全的監(jiān)督管理模式[ 1 2-1 6]。

1.2.1 較為完善的海砂開(kāi)采法規(guī)規(guī)劃或限制機(jī)制

韓國(guó)的《集料開(kāi)采法》要求建設(shè)交通部應(yīng)每5年制定一次總需求和總供給的基本計(jì)劃，包括供需的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)和政策等，有效地保證了海砂的長(zhǎng)期供應(yīng)；荷蘭的《自然法案》《國(guó)家水計(jì)劃》《國(guó)家空間規(guī)劃政策》《北海海砂開(kāi)采規(guī)劃》等通過(guò)立法和專項(xiàng)規(guī)劃的形式對(duì)海砂資源的開(kāi)采提出具體的管理要求；英國(guó)的《海洋礦物指南》《海洋政策聲明》《國(guó)家規(guī)劃政策框架》等概述了海洋集料行業(yè)的運(yùn)作方式，以及規(guī)劃、許可、環(huán)境評(píng)估和監(jiān)測(cè)等，為海砂可持續(xù)開(kāi)采提供了政策支持；葡萄牙的《環(huán)境保護(hù)法》、丹麥的《原材料法》等也為海砂資源的有效利用提供法律依據(jù)。國(guó)際海底管理局（ I S A）目前針對(duì)國(guó)家管轄范圍以外也已著手制定海砂開(kāi)采區(qū)域計(jì)劃、相關(guān)規(guī)則及程序。

此外，部分國(guó)家通過(guò)減少開(kāi)采區(qū)域面積、控制砂石開(kāi)采深度、限制可采區(qū)域水深與離岸距離等方式科學(xué)管控海砂開(kāi)采活動(dòng)，從而降低海砂開(kāi)采對(duì)海洋環(huán)境的影響。如荷蘭規(guī)定海砂開(kāi)采邊界為2 0m等深線且距岸1 9. 2k m海域，英國(guó)明確海砂開(kāi)采區(qū)域?yàn)樗畲笥? 0 m且距岸8k m以外海域，葡萄牙則僅允許在水深大于3 0m的海域開(kāi)采海砂。

1.2.2 相對(duì)閉環(huán)的海砂開(kāi)采全過(guò)程監(jiān)管體系制度

各國(guó)基本建立了“事前”環(huán)評(píng)及許可，“事中”非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主，“事后”生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的閉環(huán)監(jiān)管體系。事前審批一般通過(guò)環(huán)評(píng)（分為強(qiáng)制性環(huán)評(píng)和有條件環(huán)評(píng)兩類，且包括戰(zhàn)略及項(xiàng)目環(huán)評(píng)）與許可制度落實(shí)，如荷蘭、英國(guó)和西班牙等國(guó)家。荷蘭要求開(kāi)采面積超過(guò)5k m2或許可證開(kāi)采量達(dá)到每年10 0 0萬(wàn)m3時(shí)，必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；英國(guó)水域海洋礦物疏浚相關(guān)規(guī)定要求，海洋礦物開(kāi)采需進(jìn)行全面的環(huán)境影響評(píng)估，只有認(rèn)為申請(qǐng)不會(huì)造成不可接受的環(huán)境影響的情況下，才會(huì)頒發(fā)疏浚（采砂）許可證；西班牙《海岸法》規(guī)定，必須對(duì)所有沉積物疏浚進(jìn)行強(qiáng)制性環(huán)境評(píng)估，當(dāng)沉積物疏浚量超過(guò)3 0 0萬(wàn)m3時(shí)，有必要根據(jù)相關(guān)法令進(jìn)行規(guī)范的環(huán)境影響評(píng)估程序，對(duì)較小的項(xiàng)目可進(jìn)行環(huán)境評(píng)估[ 7， 1 2-1 3， 1 6]。事中監(jiān)管主要利用信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控，荷蘭、英國(guó)、丹麥和比利時(shí)等國(guó)均要求采砂船配備電子監(jiān)控系統(tǒng)（黑匣子） ，實(shí)時(shí)記錄采砂船運(yùn)行軌跡并估算其采砂量[ 7， 1 6]。事后則通過(guò)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)手段降低海砂開(kāi)采對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，在英國(guó)海域，有研究學(xué)者通過(guò)商用疏浚船在海砂開(kāi)采區(qū)域進(jìn)行礫石播種和人工補(bǔ)沙，用以重建開(kāi)采區(qū)的礫石棲息地[ 1 7]。

1.2.3 多角度的海砂開(kāi)采生態(tài)環(huán)境影響專項(xiàng)研究

歐洲各國(guó)聚焦海砂開(kāi)采對(duì)海洋生物多樣性、漁業(yè)資源、海底特征、海岸線、其他用海等方面的短期和累積影響，已從多角度開(kāi)展專項(xiàng)影響研究。荷蘭、英國(guó)、比利時(shí)和丹麥等通過(guò)分析底棲動(dòng)物群落與開(kāi)采距離、捕撈量和海砂開(kāi)采量相關(guān)性等方式評(píng)估海砂開(kāi)采對(duì)底棲生物群落及漁業(yè)資源的影響，研究表明大型底棲群落隨疏浚距離的增加呈現(xiàn)明顯的梯度變化，疏浚強(qiáng)度較大的區(qū)域，由于沉積環(huán)境的變化造成大型底棲生物密度及部分生物物種和生物量增加的現(xiàn)象，導(dǎo)致捕撈量的大幅增加[ 1 7-2 0]。荷蘭和英國(guó)等通過(guò)監(jiān)測(cè)疏浚船在采砂作業(yè)過(guò)程中產(chǎn)生的水下噪聲探究其對(duì)海洋生物的潛在影響，結(jié)果表明海洋疏浚造成的水下噪聲對(duì)海洋哺乳動(dòng)物和魚(yú)類影響較小[ 7， 2 1-2 2]。葡萄牙研究學(xué)者通過(guò)測(cè)量疏浚前后4年水深的變化，輔以波浪數(shù)據(jù)和數(shù)值模擬分析了海床形態(tài)的演化[ 2 3]。法國(guó)學(xué)者使用側(cè)掃聲吶結(jié)合圖像技術(shù)以粒度的變化為特征研究了商業(yè)疏浚區(qū)停止疏浚后海洋集料的恢復(fù)水平，結(jié)果表明停止疏浚1年后產(chǎn)生的溝槽塌陷， 1 0年后完全消失，海床恢復(fù)到自然水平[ 2 4]。此外，荷蘭、英國(guó)和法國(guó)等還關(guān)注海砂開(kāi)采與海上風(fēng)電場(chǎng)、海底拖網(wǎng)捕撈、海上運(yùn)輸?shù)绕渌Ｉ匣顒?dòng)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的累積影響[ 7， 1 7-2 5]。

1.2.4 執(zhí)行供需兩端雙向發(fā)力降低開(kāi)采量的保護(hù)政策

一方面，通過(guò)加強(qiáng)機(jī)制砂替代、提高海砂利用率等方式降低海砂使用量。早在2 0世紀(jì)6 0年代，美國(guó)、英國(guó)和日本等國(guó)家就已使用機(jī)制砂替代天然砂配制混凝土，形成完善的機(jī)制砂材料與應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。由于制作機(jī)制砂混凝土?xí)r需要添加一定含量的石粉用以提高混凝土的強(qiáng)度和耐久性能，不同國(guó)家對(duì)于石粉添加量的限值存在顯著差異，如英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定最高添加量為1 5%，日本為9%，美國(guó)為7%，均高于我國(guó)國(guó)標(biāo)《建設(shè)用砂》（ G B/T 1 4 6 8 4-2 0 1 1）中規(guī)定的石粉5 %的限值要求[ 2 6]。同時(shí)，國(guó)外對(duì)于機(jī)制砂的大量使用也可溯源至2 0世紀(jì)，2 0世紀(jì)8 0年代，日本天然砂石和機(jī)制砂石的生產(chǎn)用量比例就已達(dá)到0. 9∶1，到9 0年代該比例降為0.5∶1，美國(guó)地質(zhì)勘探局的研究表明， 9 0年代末機(jī)制砂的生產(chǎn)用量約占所有骨料總產(chǎn)量的2 0%[ 2 7]。此外，美國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家利用先進(jìn)的海砂淡化技術(shù)，更大程度降低海砂鹽度，大大提高海砂利用率。另一方面，以用途為管制手段減少海砂的利用路徑，如葡萄牙、西班牙和波爾圖桑托島等規(guī)定海砂僅允許用于海灘養(yǎng)護(hù)[ 7]，不能用于建筑等其他目的。

2 我國(guó)海砂開(kāi)采監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 我國(guó)海砂開(kāi)采及監(jiān)管現(xiàn)狀

中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局《中國(guó)近海礦產(chǎn)資源報(bào)告》顯示，截至2 0 1 6年，我國(guó)近海海砂資源調(diào)查已完成南海珠江口、黃海成山頭區(qū)、東海舟山區(qū)、渤海遼東灣區(qū)和臺(tái)灣海峽西岸區(qū)5個(gè)重點(diǎn)區(qū)塊調(diào)查，探明了海砂的分布范圍、水深和成因，圈定海砂潛力區(qū)總面積約2萬(wàn)k m2，估算資源量約34 3 4.3億m3[ 2 8]。

近年來(lái)，我國(guó)砂石供需的嚴(yán)重不平衡導(dǎo)致非法海砂開(kāi)采問(wèn)題突出，執(zhí)法監(jiān)督力度也持續(xù)加大。2 0 2 0年以來(lái)，中國(guó)海警局聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部等部門連續(xù)開(kāi)展“碧?！睂ｍ?xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，針對(duì)盜采海砂等突出問(wèn)題和嚴(yán)峻形勢(shì)，緊盯重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)問(wèn)題，持續(xù)深化協(xié)作，開(kāi)展綜合整治和聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊盜采海砂違法犯罪活動(dòng)，查處了一批盜采海砂等威脅海洋生態(tài)安全的突出違法犯罪活動(dòng)，形成了守護(hù)碧海銀灘的有效合力和嚴(yán)查違法行為的高壓態(tài)勢(shì)，海洋環(huán)境污染與生態(tài)破壞突出問(wèn)題得到了有效遏制。2 0 2 3年5月起，最高人民檢察院、公安部、中國(guó)海警局聯(lián)合開(kāi)展為期6個(gè)月的海砂盜采違法犯罪專項(xiàng)打擊整治行動(dòng)，并將會(huì)同相關(guān)部門協(xié)同推動(dòng)海砂整合治理，保障海洋生態(tài)安全。

在監(jiān)管制度方面，生態(tài)環(huán)境部對(duì)于海砂開(kāi)采管理主要是事前監(jiān)管，即通過(guò)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)嚴(yán)格準(zhǔn)入，針對(duì)涉及的敏感區(qū)，通過(guò)嚴(yán)控開(kāi)采范圍、嚴(yán)格落實(shí)開(kāi)采總量控制，合理安排采砂強(qiáng)度，采取人工增殖放流等措施修復(fù)受損的海洋生態(tài)環(huán)境等。事中事后則通過(guò)動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)掌握海砂開(kāi)采對(duì)海洋環(huán)境的實(shí)際影響，此外，部分省份（如廣東省、福建?。┮蠛Ｉ伴_(kāi)采船安裝通信定位終端設(shè)備，實(shí)時(shí)監(jiān)控海砂開(kāi)采船運(yùn)行軌跡。新《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海砂開(kāi)采也作出規(guī)定“禁止在嚴(yán)格保護(hù)岸線范圍內(nèi)開(kāi)采海砂。依法在其他區(qū)域開(kāi)發(fā)利用海砂資源，應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格措施，保護(hù)海洋環(huán)境。載運(yùn)海砂資源應(yīng)當(dāng)持有合法來(lái)源證明；海砂開(kāi)采者應(yīng)當(dāng)為載運(yùn)海砂的船舶提供合法來(lái)源證明?！?/p>

2.2 存在問(wèn)題

2.2.1 國(guó)家與地方層面統(tǒng)籌規(guī)劃亟須提升

目前，我國(guó)僅廣東、廣西和福建等部分試點(diǎn)區(qū)域結(jié)合建設(shè)用砂需求出臺(tái)地方規(guī)劃和管理辦法。如《廣東省海砂開(kāi)采三年行動(dòng)計(jì)劃（ 2 0 2 0—2 0 2 2年）》《欽州市海砂開(kāi)采專項(xiàng)規(guī)劃》《廈門市海砂資源管理規(guī)定》，明確了海砂開(kāi)采年度目標(biāo)、開(kāi)采計(jì)劃及任務(wù)分工，重點(diǎn)服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展礦產(chǎn)需求。然而，地方層面規(guī)劃尚未全覆蓋，且缺少國(guó)家層面的海砂開(kāi)采專項(xiàng)規(guī)劃，可能導(dǎo)致局部海域集中、無(wú)序、無(wú)度的海砂開(kāi)采。

2.2.2 無(wú)度開(kāi)采對(duì)海洋生態(tài)安全危害頻現(xiàn)

在海砂市場(chǎng)巨大需求和巨額利潤(rùn)的驅(qū)使下，海砂無(wú)度開(kāi)采可能會(huì)影響海洋水文動(dòng)力、地形地貌、海水水質(zhì)、海底底質(zhì)、底棲生態(tài)環(huán)境等，進(jìn)而影響海洋生態(tài)環(huán)境安全和生物資源多樣性。特別是海灣等近海海砂開(kāi)采，甚至可能嚴(yán)重改變海灣原始海床結(jié)構(gòu)，引發(fā)海岸侵蝕、海水入侵等突出海洋生態(tài)安全問(wèn)題。此外，海砂開(kāi)采也會(huì)對(duì)海水養(yǎng)殖、濱海旅游等其他海洋產(chǎn)業(yè)造成影響，危及跨海橋梁、臨海公路和海底輸油輸氣管道等安全。當(dāng)前，不合理的海砂開(kāi)采已導(dǎo)致目前發(fā)現(xiàn)的最大無(wú)人島（羅斗沙島）正逐漸消失；中國(guó)南海的濁度增加和珊瑚礁衰退；青島近海的國(guó)家二級(jí)保護(hù)海洋生物棲息環(huán)境遭嚴(yán)重破壞；煙臺(tái)市長(zhǎng)島縣發(fā)生潰堤事故、百余間民房倒塌等惡劣環(huán)境事件。

2.2.3 非法盜采海砂的執(zhí)法監(jiān)管挑戰(zhàn)較大

一方面，雖然近年來(lái)我國(guó)對(duì)非法盜采海砂的查處力度呈持續(xù)高壓態(tài)勢(shì)，但巨大的利益驅(qū)使導(dǎo)致非法海砂開(kāi)采活動(dòng)屢禁不止。根據(jù)中國(guó)海警局各年執(zhí)法案件數(shù)量， 2 0 1 3—2 0 2 0年，全國(guó)海砂盜采整體呈上升趨勢(shì)， 2 0 2 0年（截至8月）查獲海砂案件同比增長(zhǎng)4 2 5%，查扣涉案船舶、海砂分別同比增長(zhǎng)3 6 0%、3 3 7%。另一方面，由于盜采海砂違法行為界定困難、處罰額度偏低、海上現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督難度大、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段弱（部分采砂船為躲避檢查關(guān)閉電子定位系統(tǒng)，流動(dòng)性和隱蔽性較大）等原因，導(dǎo)致非法海砂執(zhí)法監(jiān)督困難重重。此外， 2 0 2 0年人大代表提案《打擊非法開(kāi)采海砂，強(qiáng)化監(jiān)管和嚴(yán)格追責(zé)的建議》也提到“非法海砂案件產(chǎn)生的生態(tài)損害賠償僅限于可統(tǒng)計(jì)的漁業(yè)資源價(jià)值，缺少生境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，也缺少由于海砂開(kāi)采造成的海岸侵蝕等預(yù)防性損害賠償責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)”，當(dāng)前尚無(wú)針對(duì)非法開(kāi)采海砂導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害的專門性鑒定評(píng)估技術(shù)指南，這也間接導(dǎo)致了相關(guān)部門執(zhí)法難度大的問(wèn)題。

2.2.4 供需矛盾突出，海砂淡化技術(shù)落后

我國(guó)海砂開(kāi)采用途較廣，既可用于建筑行業(yè)，也可用于修筑堤壩或者加工成天然石英砂濾料用于水處理行業(yè)。盡管在相關(guān)部委的重視下，作為海砂的替代資源機(jī)制砂石發(fā)展迅猛，但是當(dāng)前機(jī)制砂石行業(yè)仍面臨質(zhì)量保障能力弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、綠色發(fā)展水平低等突出問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)于疏浚物中海砂的合法使用，法律中規(guī)定并不明確，由此導(dǎo)致用砂市場(chǎng)來(lái)源緊缺。在此背景下，國(guó)內(nèi)海砂淡化技術(shù)未與需求同頻發(fā)展，導(dǎo)致海砂利用率不高，或海砂投入建筑市場(chǎng)后造成鋼筋腐蝕，出現(xiàn)“海砂屋”事件。部分發(fā)達(dá)國(guó)家很早就開(kāi)始淡化海砂的生產(chǎn)和利用，嚴(yán)格控制海砂氯離子含量，例如，日本《預(yù)拌混凝土》對(duì)鋼筋混凝土用砂和預(yù)應(yīng)力鋼筋混凝土用砂的氯離子含量要求分別為不超過(guò)0. 0 2 4%和0.0 1 2%，我國(guó)臺(tái)灣也沿用了日本嚴(yán)格的規(guī)定。盡管我國(guó)《海砂混凝土應(yīng)用技術(shù)規(guī)范》（ J G J 2 0 6-2 0 1 0）也借鑒了日本的標(biāo)準(zhǔn)，要求氯離子含量限值分別為0.0 3%和0.0 2%，但是《普通混凝土用砂、石質(zhì)量及檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)》（ J G J 5 2-2 0 0 6）中對(duì)于氯離子的含量限值分別為0. 0 6%和0. 0 2%，仍高于日本標(biāo)準(zhǔn)。因此，雖然日本沿海地區(qū)9 0%以上建筑用砂為海砂，但是由于其嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和先進(jìn)的淡化技術(shù)，從未出現(xiàn)過(guò)由于使用海砂而導(dǎo)致的建筑問(wèn)題。

3 建議與對(duì)策

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前海砂開(kāi)采存在的上述問(wèn)題，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家海砂開(kāi)采完善的規(guī)章制度以及先進(jìn)的海砂淡化技術(shù)，擬對(duì)我國(guó)海砂開(kāi)采提出以下建議與對(duì)策。

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃布局，強(qiáng)化頂層管控

一是推動(dòng)多部委聯(lián)合印發(fā)海砂開(kāi)采專項(xiàng)法規(guī)規(guī)劃，充分借鑒其他國(guó)家管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)海砂資源調(diào)查總量和市場(chǎng)需求總量的預(yù)測(cè)結(jié)果，探索制定全國(guó)海砂開(kāi)采專項(xiàng)法規(guī)或規(guī)劃，并開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)。二是加強(qiáng)分區(qū)分期管控，依據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線和海洋生態(tài)保護(hù)等管控要求，嘗試結(jié)合海域水深、離岸距離、可開(kāi)采深度等條件，科學(xué)劃定海砂開(kāi)采區(qū)、限采區(qū)、禁采區(qū)，合理設(shè)置開(kāi)采期、限采期、禁采期，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管控。

3.2 推動(dòng)專項(xiàng)調(diào)查，加強(qiáng)影響研究

一是針對(duì)集中開(kāi)采區(qū)域，制定區(qū)域海岸海底監(jiān)測(cè)計(jì)劃，基于長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)，探究海砂開(kāi)采產(chǎn)生的區(qū)域影響和長(zhǎng)期累積影響；二是開(kāi)展專題研究，通過(guò)研究海砂開(kāi)采過(guò)程波浪、水流、沉積物運(yùn)輸、水下噪聲等潛在變化的專項(xiàng)調(diào)查，建立區(qū)域水動(dòng)力模型，深入開(kāi)展規(guī)?；Ｉ伴_(kāi)采對(duì)水動(dòng)力環(huán)境、海岸岸灘、海底地形、海洋生態(tài)環(huán)境、其他用海活動(dòng)等的影響研究；三是積極開(kāi)展深海海砂開(kāi)采技術(shù)及潛在環(huán)境影響研究，為未來(lái)海砂開(kāi)采向深遠(yuǎn)海區(qū)域發(fā)展做好技術(shù)儲(chǔ)備。

3.3 協(xié)同嚴(yán)格執(zhí)法，深化智慧監(jiān)管

一是公安、海警、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)配合，積極推動(dòng)非法海砂開(kāi)采行為的跨部門協(xié)同監(jiān)管，優(yōu)化相關(guān)違法違規(guī)線索移交、信息共享、違法舉報(bào)的工作鏈條，加大非法開(kāi)采海砂處罰力度，從嚴(yán)從重從快打擊違法行為；二是建立全國(guó)海砂開(kāi)采監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺(tái)，納入海砂規(guī)劃布局、項(xiàng)目概況、供需信息、開(kāi)采監(jiān)測(cè)監(jiān)管動(dòng)態(tài)等模塊，建立健全問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和信息傳遞機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程信息化管理；三是利用多手段加強(qiáng)海砂開(kāi)采全過(guò)程的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、電子監(jiān)控系統(tǒng)、影像監(jiān)視、船舶航跡等方式，實(shí)時(shí)獲取開(kāi)采信息，精準(zhǔn)勘驗(yàn)開(kāi)采強(qiáng)度，強(qiáng)化監(jiān)督作用；四是加強(qiáng)海砂開(kāi)采后生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，基于長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)結(jié)果，動(dòng)態(tài)利用多種方式修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)，保障海洋生態(tài)安全。

3.4 堅(jiān)持疏堵結(jié)合，降低海砂需求

一是提倡發(fā)展和應(yīng)用機(jī)制砂，利用尾礦砂，逐步替代海砂以彌補(bǔ)市場(chǎng)需求；二是加快推進(jìn)廢棄砂石、建筑材料的資源化利用進(jìn)程，增加再生砂石供給；三是提高海砂綜合利用率，學(xué)習(xí)歐洲、美國(guó)等先進(jìn)的海砂開(kāi)采和淡化技術(shù)，大力發(fā)展海砂淡化新工藝、新技術(shù)，充分利用海砂資源；四是加大疏浚砂利用力度，建立疏浚砂市場(chǎng)交易信息化平臺(tái)，提高疏浚砂綜合利用效率；五是借鑒國(guó)外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，探索規(guī)范或限制海砂開(kāi)采用途以有效降低海砂需求，如將應(yīng)用范圍縮小在岸灘養(yǎng)護(hù)、國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目等，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)海砂資源的節(jié)約集約高效利用。

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[ 1 9] M a r c h a lP，D e s p r e zM，V e r m a r dY，e t a l . H o wd od e m e r s a l f i s h i n g f l e e t s i n t e r a c tw i t ha g g r e g a t e e x t r a c t i o n i na c o n g e s t e d s e a[ J]. E s t u -a r i n e，C o a s t a l a n dS h e l fS c i e n c e，2 0 1 4，1 4 9：1 6 8-1 7 7.

[ 2 0] W y n sL，R o c h eM，B a r e t t eF，e t a l . N e a r - f i e l dc h a n g e s i n t h e s e a b e da n da s s o c i a t e dm a c r o b e n t h i c c o mm u n i t i e sd u e t om a r i n e a g g r e g a t e e x t r a c t i o no n t i d a l s a n d b a n k s：As p a t i a l ye x p l i c i t b i o - p h y s i c a l a p p r o a c hc o n s i d e r i n gg e o l o g i c a l c o n t e x t a n de x t r a c t i o nr e g i m e s[ J]. C o n t i -n e n t a lS h e l fR e s e a r c h，2 0 2 1，2 2 9，1 0 4 5 4 6.

[ 2 1] T h o m s e nF，M c C u l yS，W o o dD，e t a l . Ag e n e r i c i n v e s t i g a t i o n i n t on o i s ep r o f i l e s o fm a r i n e d r e d g i n g i n r e l a t i o n t o t h e a c o u s t i c s e n s i t i v i -t yo f t h em a r i n ef a u n ai n UK w a t e r sw i t hp a r t i c u l a re m p h a s i so na g g r e g a t ed r e d g i n g：P HA S E1s c o p i n ga n dr e v i e wo fk e yi s s u e s[ R]. 2 0 0 9.

[ 2 2] H e i n i sF，D eJ o n gC，A i n s l i eM，e t a l . M o n i t o r i n gp r o g r a mm e f o r t h eM a a s v l a k t e 2. P a r t I I I：T h e e f f e c t s o f u n d e r w a t e r s o u n d[ J]. C i v i l E n g i n e e r i n ga n dG e o s c i e n c e s，2 0 1 3， 1 3 2：2 1-3 2.

[ 2 3] G o n c a l v e sDS，G o n c a l v e sDS，P i n h e i r o，LM，e t a l . M o r p h o d y n a m i c e v o l u t i o no f as a n de x t r a c t i o ne x c a v a t i o no f f s h o r eV a l ed oL o b o， A l g a r v e，P o r t u g a l[ J]. C o a s t a lE n g i n e e r i n g，2 0 1 4，8 8（ 6） ： 7 5-8 7.

[ 2 4] S o p h i eLB. ，R o b e r tL，M a t t h i e uFN，e t a l . M o r p h o l o g i c a l a n d s e d i m e n t a r y i m p a c t s a n d r e c o v e r yo nam i x e d s a n d y t op e b b l y s e a b e de x -p o s e dt om a r i n ea g g r e g a t ee x t r a c t i o n（ E a s t e r nE n g l i s hC h a n n e l，F(xiàn) r a n c e） [ J]. E s t u a r i n eC o a s t a la n dS h e l fS c i e n c e，2 0 1 0，8 9（ 3） ： 2 2 1-2 3 3.

[ 2 5] F o d e nJ，R o g e r sSI，J o n e sAP. R e c o v e r yo fUKs e a b e dh a b i t a t s f r o mb e n t h i c f i s h i n ga n da g g r e g a t ee x t r a c t i o n：t o w a r d sac u m u l a t i v e i m p a c t a s s e s s m e n t[ J]. M a r i n eE c o l o g yP r o g r e s sS e r i e s，2 0 1 0，4 1 1： 2 5 9-2 7 0.

[ 2 6] 殷繼偉，馬永勝，張磊，等.黏度改性劑對(duì)機(jī)制砂混凝土性能影響的試驗(yàn)研究[ J].混凝土，2 0 2 2（ 6） ：8 9-9 3. Y I NJ i w e i，MAY o n g s h e n g，Z HAN GL e i，e ta l . E x p e r i m e n t a l s t u d yo nt h ee f f e c to fv i s c o s i t ym o d i f i e ro nt h ep r o p e r t i e so fm a c h i n e -m a d es a n dc o n c r e t e[ J]. C o n c r e t e，2 0 2 2（ 6） ：8 9-9 3.

[ 2 7] 羅健勇，于本田，蘇俊輝，等.機(jī)制砂顆粒級(jí)配對(duì)混凝土性能的影響研究[ J].公路，2 0 2 2，6 7（ 9） ：3 8 4-3 8 8. L UOJ i a n y o n g，YUB e n t i a n，S UJ u n h u i，e t a l . S t u d yo nt h ee f f e c to fm e c h a n i c a l s a n dp a r t i c l es i z eo nt h ep e r f o r m a n c eo f c o n c r e t e[ J]. H i g h w a y，2 0 2 2，6 7（ 9） ：3 8 4-3 8 8.

[ 2 8] 中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局.中國(guó)近海礦產(chǎn)資源報(bào)告[ E B/O L].[ 2 0 1 6-1 1-2 8]. h t t p s： / /w w w. c g s . g o v . c n/d d z t t /c g s 1 0 0/b x c g/ f w h y q g/2 0 1 6 1 1/ P 0 2 0 1 6 1 1 2 8 4 9 9 2 - 8 9 4 5 8 3 0 5. p d f . C h i n aG e o l o g i c a lS u r v e y . R e p o r to fo f f s h o r em i n e r a l r e s o u r c e s i nC h i n a[ E B/O L].[ 2 0 1 6-1 1-2 8]. h t t p s： / /w w w. c g s . g o v . c n/d d z t t / c g s 1 0 0/b x c g/ f w h y q g/2 0 1 6 1 1/P 0 2 0 1 6 1 1 2 8 4 9 9 2 8 9 4 5 8 3 0 5. p d f .